Democracia, Educación y Capacitación Cívico - Electoral
LOS ESLABONES DE LA DEMOCRACIAEsta serie está centrada alrededor de los valores y prácticas de la democracia y los derechos y obligaciones ciudadanos vinculados con el ámbito municipal y pretende incidir en las percepciones, actitudes y comportamientos de los ciudadanos en el ámbito del municipio, la serie esta constituida por cinco temas que son:
CONCEPTOS FUNDAMENTALES DE LA DEMOCRACIA
El propósito de este eslabón introductorio es doble: por una parte, presentar las características y objetivos del Programa de Educación Cívica y Formación Ciudadana para su Aplicación en el Espacio Municipal y, por la otra, establecer definiciones generales de los conceptos fundamentales que discurren en los contenidos desarrollados en los eslabones de la democracia, y que en esencia son los siguientes: municipio, ciudadanía, participación, democracia y derechos.
Para el IFE, así como para los distintos actores que intervienen en el escenario político nacional, la tarea de lograr una participación cívica más amplia en las instituciones públicas y mejorar la confianza ciudadana en las autoridades gubernamentales, ha adquirido un carácter prioritario sobre todo durante los años recientes. En ese sentido, el interés del Instituto por desarrollar programas de educación cívica en el espacio municipal atiende a las siguientes consideraciones:
- La educación cívica constituye un área de actividad que compromete conjuntamente al Estado y a la sociedad civil, lo que la perfila como el mecanismo más útil para articular la relación entre ambas esferas; y
- Es en el espacio municipal donde ocurren y se reproducen los procesos económicos, políticos, sociales y culturales más cercanos a la vida cotidiana de las comunidades.
En este marco, el Instituto Federal Electoral emprendió la tarea de diseñar y producir un programa de educación cívica, centrado en valores, derechos y obligaciones ciudadanos vinculados con el ámbito municipal. En términos generales, el objetivo central de los programas de educación cívica, divulgación de la cultura democrática y formación ciudadana que desarrolla el IFE, es promover una participación libre, informada y responsable de los ciudadanos en los asuntos públicos, así como extender y asentar el ejercicio del voto libre, secreto y razonado entre la población.
El programa de educación cívica dirigido a los habitantes de los municipios conserva el objetivo central arriba citado. En este esfuerzo, orientado a ofrecer este panorama de responsabilidades ciudadanas en el proceso democrático, considera también la labor de organismos gubernamentales que orientan su tarea al acontecer municipal, tales como el Centro Nacional de Desarrollo Municipal (CEDEMUN), las comisiones de fortalecimiento municipal de la cámara de diputados y senadores.
La intervención de diversas instancias obedece a que el programa está concebido para desarrollarse en y desde los municipios; es decir, se orienta al conjunto de relaciones que los ciudadanos establecen en el ámbito municipal (incluyendo sus múltiples canales de expresión y organización), pero lo hace desde una plataforma de divulgación que se ubica dentro del municipio.
Sobre esa base, la finalidad del proyecto es fortalecer y multiplicar las posibilidades de actuación de las entidades participantes, proporcionando información y desarrollando materiales para que cada una de ellas despliegue sus propias estrategias de acción, de acuerdo con sus respectivos énfasis públicos, ideas políticas y competencias legales.
Cabe señalar que se trata de un programa de formación y divulgación; por lo que abarca cursos, manuales, documentos de carácter académico, foros, talleres, conferencias, folletería, videos y promocionales que se difundirán preferentemente, a través de medios de comunicación locales.
Los contenidos buscan informar a los habitantes de los municipios acerca del conjunto de derechos y obligaciones que comprende su calidad de ciudadano, enfatizando que además de un estatus jurídico, la ciudadanía es una noción de membresía y de inclusión participativa a la comunidad política. El propósito es que los ciudadanos y ciudadanas que habitan en los municipios, asuman su calidad ciudadana ligados a su condición de miembros de un Estado, una entidad federativa y, particularmente, de un municipio. Todo ello constituye, en su sentido más amplio, el «derecho a tener derechos». La ciudadanía nos da la oportunidad de contribuir a la vida pública de la comunidad municipal donde habitemos a través de la participación. Este estatuto político al que tenemos derecho, está inseparablemente ligado al reconocimiento jurídico del que goza cualquier ciudadano y ciudadana en la Constitución.
Con objeto de lograr mayor nivel de especificidad en el manejo de la información, ésta se ha estructurado alrededor de cinco ejes temáticos que son los denominados Eslabones de la Democracia. La formulación específica de los contenidos de cada uno de los eslabones contempla al ciudadano como su actor principal ante otros actores institucionales, políticos y sociales, subrayando en cada caso los derechos, obligaciones y los valores que encierra cada eslabón. La idea general es que con esta propuesta inicial, además, podrían diseñarse estrategias de divulgación del proyecto en su conjunto o de cada una de sus partes de manera individual, sin demérito de los propósitos que se persiguen.
Sobre esta base, los contenidos se desarrollan entonces, de la siguiente manera:
Primer eslabón: Los derechos políticos fundamentales y el sistema federal de gobierno. El contenido de este eslabón comienza por informar en qué consiste la calidad ciudadana de acuerdo a las leyes y los derechos contenidos en las mismas, y cómo el nivel municipal de gobierno se articula y forma parte del sistema federal de gobierno de nuestro país. A través de este eslabón el ciudadano tendrá una definición general del sistema del derecho nacional, asumiendo como punto de partida que los derechos políticos y humanos de los ciudadanos se encuentran localizados de determinada manera dentro del conjunto del sistema jurídico nacional y que su propio espacio de vida y convivencia local o comunitaria se encuentra contenido y definido dentro de ese gran sistema nacional.
Segundo eslabón: La organización ciudadana para la defensa y el ejercicio de los derechos civiles y políticos. El derecho ciudadano a la asociación para participar en los asuntos públicos es otra de las formas esenciales de la democracia local. En este caso, el énfasis consistiría en la reivindicación en sí misma de esta prerrogativa ciudadana. Si bien tomar parte de los asuntos públicos puede consistir en una iniciativa individual, es importante también valorar la asociación entre ciudadanos debido a su componente colectivo, el cual se refleja en los objetivos o metas de la asociación y en sus actividades. Es decir, tomar parte de los asuntos públicos es un derecho ciudadano, de naturaleza individual, pero se ejerce mejor como esfuerzo y como objetivo- si la iniciativa es colectiva, mediante la asociación.
Tercer eslabón: La participación ciudadana en la integración de la autoridad. El objetivo de este eslabón es informar e incluso preparar al ciudadano para jugar cualquiera de los roles propios del proceso electoral, tanto en el ámbito del gobierno federal, como en los niveles de gobierno local: estatal y municipal. El eslabón en este sentido, explica al ciudadano la importancia de su participación en la organización de las elecciones y cómo, de hecho, los organismos electorales están conformados por ciudadanos en todos sus niveles, desde los principales órganos de dirección y gobierno, hasta los que tienen que ver, por ejemplo, con las instancias facultadas para recibir la votación y realizar el escrutinio y cómputo el día de la jornada electoral, es decir, las mesas directivas de casillas.
Cuarto eslabón: La participación ciudadana en la gestión pública municipal. El eslabón informa al ciudadano acerca de sus posibilidades de acción ciudadana para vigilar el desempeño de los funcionarios electos, e incluso para participar en las acciones de gobierno en su ámbito local. Se le prepara así para volver a participar, con más convicción, en el siguiente ciclo electoral y de gobierno.
Quinto eslabón: La responsabilidad ciudadana en el fortalecimiento municipal. Finalmente, se concluye con este eslabón, subrayándole a los ciudadanos y a las ciudadanas que la participación también es una obligación ciudadana y que su primera responsabilidad es con la propia democracia y con sus alcances sociales.
Generalmente, la expresión municipio se concibe como sinónimo de gobierno local. En el sentido más clásico, un municipio está formado por tres elementos: territorio, población y gobierno (ayuntamiento); sin embargo en una acepción amplia, es algo más que el territorio porque comprende la naturaleza y la infraestructura creada por el hombre, y es algo más que la población registrada en un censo, porque abarca también las tradiciones, costumbres y formas de vida de una comunidad.
Desde esta perspectiva, el ayuntamiento, en su carácter de autoridad formal del municipio electa democráticamente por la voluntad popular, tiene la función de organizar la vida comunitaria, articulando el conjunto de relaciones políticas, económicas, sociales e incluso religiosas, que se establecen entre los diferentes miembros que la integran, así como entre éstos y las autoridades de los tres niveles de gobierno:
...el municipio ha sido contemplado como una organización social y política que reúne las características de sentido de comunidad y cooperación antepuestas a los intereses individuales. Siendo el municipio el organismo político y administrativo más directo con el cual está relacionado el individuo en su vida diaria, lo cual es todavía más palpable en los centros rurales, es posible que sea en éste donde los individuos se organicen para resolver sus problemas comunes y en donde seguramente estarán más dispuestos a hacerles frente. El municipio es el lugar idóneo para despertar en los individuos una acción cívica positiva, cuyo resultado sería el desarrollo. El ayuntamiento debe actuar como organizador de los procesos de cooperación y distinguir entre dos clases de intereses: a) el desarrollo material que interesa mucho a la gente y b) el desarrollo de las personas para el liderato, el juicio amplio y la acción cooperativa.
En las leyes orgánicas municipales el ayuntamiento se define como el órgano encargado del gobierno; se trata de una instancia colegiada que se integra por un presidente municipal, uno o más síndicos y un número determinado de regidores.
Concepto de municipio
La palabra municipio proviene del latín municipium, de munus, que significa carga, cargo, oficio, deber y también función u obligación de hacer algo, y de capio, capere, que quiere decir tomar, adoptar.
Ayuntamiento es el órgano colegiado, deliberante que asume la representación del municipio y está integrado por el presidente municipal en algunos países se le denomina intendente, alcalde o ejecutor-, el o los síndicos, que cumplen con tareas principalmente jurídicas como la de representación en los juicios ante los tribunales locales o federales y los regidores a quienes asignan comisiones específicas por ramo: por ejemplo, de hacienda, de mercados, de parques y jardines, etcétera, es entonces la reunión de ediles lo que constituye el ayuntamiento y tanto el presidente municipal, como los síndicos y regidores son electos popularmente.
El término cabildo se refiere normalmente a la reunión de cabildo. Los integrantes del ayuntamiento celebran sesiones de cabildo para tomar decisiones que afectan al municipio.
Concejos Municipales
Los nombra la legislatura estatal cuando por declararse desaparecido un ayuntamiento o por falta absoluta de la mayoría de sus miembros, no procede conforme a la ley que entren en funciones los suplentes o se celebren nuevas elecciones para concluir los períodos respectivos.
Suspensión o desaparición de ayuntamientos y revocación de mandato
Las legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato de alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para defenderse.
El marco jurídico de los municipios mexicanos
El marco jurídico que reglamenta las atribuciones de los gobiernos municipales comprende: la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; las Constituciones Políticas de los estados que integran la federación; las Leyes Orgánicas Municipales que expiden los Congresos locales; y finalmente, las Leyes reglamentarias de diferentes materias como la Ley de Planeación.
El federalismo, como fórmula de organización jurídico política de la Nación se encuentra expresado, principalmente, en los artículos 25, 26, 39, 40, 42, 43, 44, 45, 46, 105, 115 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículo 115 Constitucional
El artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que el Municipio Libre constituye la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los Estados que integran la República Mexicana.
Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre.
Los municipios están investidos de personalidad jurídica y pueden manejar su patrimonio conforme a la Ley. Cada municipio es administrado por un Ayuntamiento el cual se integra por las siguientes figuras: presidente municipal, síndico y regidor. El número de síndicos y regidores varía de una legislación local a otra, pero en la mayoría de los casos para la elección de ambas figuras se aplican los principios de mayoría relativa y representación proporcional.
El síndico es el representante legal del ayuntamiento, mientras que los regidores se encargan de la administración de los servicios públicos que es competencia del municipio (alumbrado, limpia, mercados, registro civil, cementerios, etcétera). El número de regidores depende de la capacidad económica y las necesidades del municipio.
Si bien las funciones y facultades de las autoridades municipales se encuentran reglamentadas en la Ley Orgánica Municipal de cada estado, el artículo 115 constitucional establece las siguientes facultades generales para todos los municipios:
- Aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal.
- Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales.
- Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana.
- Controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales.
- Otorgar licencias y permisos para construcciones.
- Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas en los términos del artículo 27 constitucional.
Asimismo, los Ayuntamientos están facultados para expedir, de acuerdo con las bases normativas que establezcan las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno, así como reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones.
Los municipios tienen a su cargo los siguientes servicios públicos:
- Agua potable y alcantarillado
- Alumbrado público
- Limpia
- Mercados y centrales de abasto
- Panteones
- Rastro
- Calles, parques y jardines
- Seguridad pública y tránsito
- Los demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.
Por lo que se refiere a la hacienda municipal, ésta se constituye con:
- Los rendimientos de los bienes que le pertenecen
- Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo
- Las contribuciones
- Otros ingresos que las legislaturas establezcan
Las legislaturas de los Estados son las encargadas de aprobar las leyes de ingresos de los ayuntamientos y de revisar sus cuentas públicas; los presupuestos de egresos son aprobados por los ayuntamientos.
En el artículo 115 constitucional se establece que los municipios de un mismo estado, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, pueden coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos.
Sistemas electorales municipales: la integración de los ayuntamientos
En materia electoral En México no existe un sistema electoral único para todos los municipios del país (...) cada entidad federativa define en sus constituciones, leyes orgánicas municipales y particularmente en los códigos electorales estatales, las reglas para la integración de los ayuntamientos ubicados en su territorio: el tamaño de los ayuntamientos (número de miembros, incluyendo presidente municipal, regidores y síndicos), los puestos de mayoría relativa y de representación proporcional, así como los métodos que se utilizarán para incorporar este último principio en la integración de los mismos.
En 1983 como resultado de las reformas al artículo 115 constitucional, se incorporó el principio de representación proporcional en todos los municipios del país. Actualmente el procedimiento para la asignación de figuras de representación proporcional en el ayuntamiento varía de un estado a otro.
Sistema electoral consuetudinario en municipios indígenas
En 1995 por primera vez uno de los estados de la República Mexicana modificó su Constitución y su ley electoral para incorporar los derechos políticos de la población indígena. Con estas reformas, el estado de Oaxaca reconoció la elección de autoridades municipales mediante el procedimiento de usos y costumbres.
En el sistema de usos y costumbres la institución municipal está organizada en estructuras jerarquizadas de servicio comunitario (los sistemas de cargos cívico-religiosos) y formas colectivas de gestión pública (tequio, asambleas comunitarias). En el aspecto electoral, su particularidad reside en el hecho de que gran parte del procedimiento para nombrar a las autoridades se hace sin la participación de los partidos políticos.
En el artículo 109 del Código de Instituciones Políticas y Procesos Electorales de Oaxaca (CIPPEO) se define el procedimiento electoral consuetudinario de la siguiente manera: El procedimiento electoral consuetudinario es el conjunto de actos realizados por las autoridades competentes y por los ciudadanos de una comunidad, para proponer públicamente a los concejales municipales y para elegirlos, basados en las normas consuetudinarias del municipio.
Al respecto López Bárcenas afirma: Según esta disposición, el procedimiento electoral por el sistema de derecho consuetudinario comprende los actos que realicen tanto los ciudadanos de las comunidades que integren el municipio que se rija por este sistema, como las autoridades encargadas del proceso; estos actos incluyen desde la selección de candidatos hasta la elección de la misma. (...) al señalar los actos ciudadanos dentro del proceso, los refiere a sus comunidades de origen y no a los municipios de los cuales éstas forman parte. Esto puede ser la puerta para que en un municipio existan tantos actos como comunidades, sobre todo en los municipios de composición pluriétnica. En estos casos todos los actos, aún siendo diferentes, compondrían el proceso electoral consuetudinario y ninguno podría ser tachado de invalidez.
El ciudadano es el sujeto fundamental de la democracia. De ahí que el estatuto de ciudadanía haga referencia a una dimensión jurídica, inseparable de su estatuto político, puesto que nos señala una gama de derechos y obligaciones ligados a la condición de ser miembro de una comunidad política determinada (normalmente un Estado). Por eso decimos que la ciudadanía moderna es, al mismo tiempo, una condición de estatus: es un concepto legal, un ideal político igualitario y una referencia emocional, siendo éstos los criterios de pertenencia en la medida que todos como ciudadanos formamos parte de una amplia comunidad política. Asimismo, se le define como una práctica política porque nos da la oportunidad de contribuir y tomar parte, esto es, de participar en las decisiones que atañen a la vida pública de nuestra comunidad y, de manera particular, de las del municipio, por ser el ámbito donde desarrollamos nuestra vida privada y pública tanto como individuos y en calidad de ciudadanos.
Durante dos siglos el criterio de pertenencia de la ciudadanía a un Estado nación, ha significado darle primacía a la adscripción política construyendo una amplia unidad cultural común, más que crear vínculos de los individuos basados en una pertenencia identitaria particular, lo cual sería una noción de pertenencia colectiva basada en una etnia, una lengua, una raza, una cultura o hasta una religión. Esto pone en entredicho el rasgo principal de los derechos, que es la equiparación universal e igualitaria del estatus de ciudadanía. Por eso, hoy existen muchos debates sobre multiculturalismo y su relación con los derechos, que responden a reivindicaciones de derechos de grupo al interior de un Estado e incluso de un municipio.
Tales son los casos de reivindicación de ciertos tipos de derechos diferenciados de los grupos indígenas. En estados como Oaxaca, Chiapas, Tlaxcala, Puebla, entre otros, los usos y costumbres, como derechos tradicionales y consuetudinarios, apenas empiezan a ser contemplados en las constituciones de los estados. No obstante, el multiculturalismo con relación a la ciudadanía debe ser tratado como un tema particular y, de mayor alcance, por los asuntos que hoy nos plantea. Son temas relacionados con la llamada política de la identidad, que representa una importante fuente de discusión que nos atañe a todos, pues los asuntos de las identidades están relacionados con la posible ampliación de la noción de ciudadanía, bajo nuevas formas de concebirla como sistema o práctica de pertenencia.
Sin ánimos de profundizar mayormente en esta nueva reivindicación de derechos de reconocimiento que apelan a una política de la identidad, y que indiscutiblemente exigen un cambio de perspectiva, hay que tener en cuenta que, en cualquier lucha por la ampliación histórica de derechos de ciudadanía, ya sean de raíz económica o bien de raíz cultural, el cambio tiene una referencia principalmente redistributiva de los derechos, apelando también a una idea de justicia social para superar las limitaciones institucionales al autodesarrollo.
En un contexto cotidiano y local los ciudadanos y las ciudadanas, podemos ubicar nuestra calidad ciudadana en tres situaciones:
- La civil que garantiza al hombre y a la mujer el ejercicio de sus libertades individuales frente al Estado, tales como: libertad de pensamiento, de expresión, libertad de religión, libertad de movimiento, derecho de propiedad, libertad de acción, libertad de asociación.
- Una situación política que da al individuo el derecho para participar en el gobierno, esto es, ser parte de él como representante o como ciudadano participante, y el derecho de elegir mediante el voto a los representantes de su gobierno.
- Y una situación social que le da derecho a cada miembro de la comunidad a disfrutar de ciertos mínimos de bienestar. Todo ello, porque el ciudadano tiene la facultad de tomar decisiones en el ámbito público, es el motor de la vida colectiva.
Pero la práctica política de la ciudadanía, esto es, la participación efectiva en asuntos de gobierno relativos a los más variados aspectos de la vida política, social, económica y cultural, pueden ubicarse principalmente en los siguientes eslabones de la cadena para la formación democrática de los gobiernos municipales, estatales y federal:
- Primer momento de la cadena: el ciudadano o la ciudadana puede elegir y/o ser elegido representante popular.
- Cada ciudadana y ciudadano tiene el derecho político de elegir y ser electo. Puede hacerlo cuando adquiere la mayoría de edad: sus 18 años. A partir de entonces puede acceder a ciertos puestos de elección popular, siempre y cuando se apegue a las reglas para postularse y lo haga preferentemente a través de algún partido político.
- El papel de los ciudadanos al elegir a sus gobernantes consiste en la responsabilidad de escoger una opción política formalmente reconocida como tal y su relación con el futuro de la comunidad. Importancia de la política en las actividades diarias de los habitantes de una localidad.
- Segundo momento de la cadena: los ciudadanos pueden participar en el proceso electoral y pueden participar en la organización electoral ya que:
- Tienen derechos y obligaciones de informarse y de ser informados acerca de los candidatos a los puestos de representación popular; a conocer las diversas propuestas de los candidatos, así como a actualizarse acerca del marco jurídico dentro del cual se da la competencia política de los partidos para formar gobierno.
- En México las elecciones son organizadas por los ciudadanos. El Instituto Federal Electoral, IFE, como entidad encargada de las elecciones federales ofrece, con autonomía e integración, un espacio para la participación ciudadana.
- Los ciudadanos son el primer eslabón de la amplia cadena de la organización electoral. Pueden participar como funcionarios de casilla, al ser nombrados a partir de un sorteo. Al aceptar el puesto de funcionario de casilla, los ciudadanos tienen derecho y la responsabilidad de someterse a un proceso de capacitación, otorgado gratuitamente, con el cual se busca que cada ciudadano-funcionario de casilla pueda cumplir adecuadamente con su labor. Son ellos los responsables directos de la elección, pues reciben, cuentan y transmiten los resultados de los votos a las juntas distritales, locales y órganos centrales del IFE.
- Los integrantes de las juntas distritales, locales y de los órganos centrales del IFE, es decir, los consejeros electorales en todos sus niveles (nacionales, estatales -locales- y distritales) y los vocales en todos sus ramos son también ciudadanos que prestan sus servicios en forma profesional y permanente, guiándose por los principios de imparcialidad, objetividad, certeza, legalidad e independencia que les indica la Constitución y el COFIPE.
- Los ciudadanos vigilan las elecciones como funcionarios electorales pero también como observadores y como representantes de los partidos políticos y los candidatos en las mesas directivas de casilla.
- En particular los observadores electorales representan la voluntad de la sociedad civil por participar activamente en los procesos electorales desde y en sus propios ámbitos de acción. La propia figura de observador electoral es una propuesta que la participación ciudadana permitió establecer en la legislación electoral mexicana.
- También los ciudadanos participan en la vigilancia de los procesos electorales federales mediante su inscripción en el padrón electoral, su fotocredencialización y la verificación de los listados nominales de electores que se disponen para su consulta pública antes de hacerse definitivos.
- Los ciudadanos vigilan y conocen la adecuada difusión de los resultados electorales a través de los diversos mecanismos y procedimientos de que se disponen para tal fin y entre los que se puede subrayar la consulta directa del PREP (Programa de Resultados Electorales Preliminares).
- Tercer momento de la cadena: los ciudadanos y los representantes electos de un gobierno están ampliamente vinculados durante el periodo de gobierno por:
Una relación de intercomunicación basada en el derecho y la obligación de informar a la ciudadanía y hacerla partícipe de los siguientes procesos:
- Planeación del desarrollo de la vida municipal en sus aspectospolíticos, económicos, sociales, culturales, recreativos, deservicios, de bienestar, educativos, de seguridad, entre otros.
- De las políticas de implementación de los programas de planeación.
- Los ciudadanos tienen el derecho de vigilar el desempeño gubernamental al exigir cuentas sobre la gestión pública de los funcionarios y representantes del gobierno, y éstos tienen la obligación de dar cuentas a la ciudadanía sobre el desarrollo de sus actividades públicas.
- En cualquier ámbito local los ciudadanos deben contar con espacios institucionales de participación, recepción de demandas y propuestas ciudadanas.
- De participar nuevamente en el siguiente proceso electoral para la integración de la autoridad pública.
Podemos definir la participación ciudadana como aquella en la que los individuos ciudadanos con derechos y obligaciones- toman parte en los asuntos públicos del Estado. Así, la participación ciudadana apunta, fundamentalmente, a la relación entre el gobierno y los ciudadanos, a ese espacio público en el que ambos están inmiscuidos. En este sentido, la participación ciudadana implica, paradójicamente, una relación activa con el Estado y requiere, en el ámbito del espacio público, del ejercicio de las garantías individuales y los derechos sociales otorgados por el Estado.
En ocasiones, las formas de participación están reglamentadas y debidamente enmarcadas en procedimientos y atribuciones específicas de los ciudadanos o de los órganos de participación correspondientes. Sin embargo, la participación ciudadana también implica el ejercicio de las libertades, por lo que incluye todo proceso generado autónomamente por los individuos o colectivos con iniciativas públicas particulares. Tal es el caso de la participación comunitaria y de la participación social, que al ser formas de participación ciudadana, mantienen una relativa autonomía con respecto de reglas y procedimientos instituidos para los fines que persiguen.
Ahora bien, desde el punto de vista de la responsabilidad, los ciudadanos y el gobierno son corresponsables de solucionar los problemas de la comunidad. En este sentido la participación se concibe como el derecho de los ciudadanos a tomar parte en las decisiones públicas sobre aspectos clave de la vida nacional Entendida de esta manera, la participación individual la ejercen los ciudadanos y la participación colectiva se ejerce a través de los partidos y agrupaciones políticas, así como a través de movimientos y organizaciones sociales y civiles.
Existen diversas formas de participación ciudadana en los gobiernos locales, las cuales se pueden ejercer de manera individual o colectiva:
- Elección
- Participación en decisiones del gobierno local
- Control y fiscalización
- Información
- Cogestión
- Descentralización
La democracia como forma de gobierno nació en Grecia hace más de 2000 años, se trata de la democracia de los antiguos o democracia directa, y ya desde entonces se establece el criterio del número para diferenciar formas de gobierno: el gobierno de uno es la monarquía, el de pocos la aristocracia y el de muchos la democracia.
Vale la pena subrayar, que a partir de entonces la tipología de las formas de gobierno, con algunas variantes de acuerdo a los grandes pensadores políticos y a las épocas, se convertiría en un ejemplo en la historia del pensamiento político.
Pero conviene no perder de vista que se trata de la democracia directa o democracia de los antiguos. En ese sentido, hablamos de una democracia que se practicó en las pequeñas ciudades-Estado griegas: Atenas y Esparta en el siglo V a. C., y posteriormente, en Roma y en las ciudades-Estado italianas de la Edad Media y el Renacimiento, es decir, en Estados de muy reducidas dimensiones. En suma, hablamos de la democracia clásica de los griegos y de la tradición republicana surgida en Roma y perfeccionada en la edad media y el renacimiento.
La democracia directa a la que se alude se caracterizó por los siguientes contenidos: una escala pequeña (máximo 40 mil habitantes); asambleas regulares y participación directa de los ciudadanos (consejo de los 500); administración ciudadana de la ciudad a través de tribunales populares (1 año máximo en el cargo, es decir, rotación de los puestos); unos siglos después en la Edad Media la práctica de la democracia en las ciudades-Estado de Italia, promovería otras dos características: la noción de mandato imperativo y el referéndum. Por consiguiente, esta democracia de los antiguos la cual conocemos más por las críticas de Platón o Aristóteles que por investigaciones históricas definitivas- en visión retrospectiva y comparativa con la teoría democrática moderna tiene varias limitaciones: ciudadanía exclusiva y no inclusiva (20-25% de la población únicamente eran ciudadanos libres e iguales ante la ley); no reconocían la pretensión universal de la libertad y de la igualdad, y finalmente, la democracia como forma de gobierno quedaba intrínsecamente reducida a Estados pequeños.
Tuvieron que transcurrir varios siglos para que la democracia resurgiera de su largo eclipse. Sin embargo, en este largo trayecto, la democracia sufrió cambios drásticos tanto en el ámbito teórico como práctico, dando lugar a una nueva forma de democracia: liberal y representativa. Es la democracia de los modernos. Mientras la democracia de los antiguos era directa la democracia moderna es representativa.
Entre las principales innovaciones de la forma moderna frente a la antigua sobresalen las siguientes: la teoría de la soberanía popular (titularidad y ejercicio del poder: la soberanía reside en el pueblo; recordemos la famosa definición de la democracia como gobierno del pueblo y para el pueblo); la regla y el principio de mayoría; la diferencia individuo/persona y/o la dicotomía público/privado; el constitucionalismo (límites y división del poder amén de gobierno de la ley); la representación política (electiva, partidista y de intereses); el sufragio universal; y el paso, de la pequeña escala de la ciudad-Estado a la gran escala del moderno Estado-Nación. En consecuencia, conviene no dejar de ver que en el resurgimiento de la democracia, si bien ahora como democracia representativa, el liberalismo jugó un papel fundamental.
De acuerdo con su significado original, democracia quiere decir entonces, gobierno del pueblo por el pueblo. El término democracia y sus derivados provienen de las palabras griegas demos (pueblo) y cratos (poder o gobierno). La democracia es, por lo tanto, una forma de gobierno, un modo de organizar el poder político en donde lo decisivo es que el pueblo no es sólo el objeto de gobierno lo que hay que gobernar- sino también el sujeto que gobierna. De ahí que se distinga y se oponga así clásicamente al gobierno de uno la monarquía o monocracia- o al gobierno de pocos la aristocracia y oligarquía. En términos modernos, en cambio, se acostumbra oponer la democracia a la dictadura, y más generalmente, a los gobiernos autoritarios. En cualquier caso, el principio constitutivo de la democracia es el de la soberanía popular, o en otros términos, el de que el único soberano legítimo es el pueblo.
Una definición explícita de democracia, por lo tanto, defiende que la democracia es un proceso de toma de decisiones colectivas por mayoría absoluta o relativa limitada por el respeto irrestricto a las minorías que en igualdad de circunstancias puedan convertirse a su vez en mayoría- y sustentado por varias "reglas del juego: funcionarios electos; elecciones libres e imparciales; sufragio inclusivo; derecho para ocupar cargos públicos; libertad de expresión; variedad de fuentes de información y autonomía asociativa. Como se ve se trata de una definición empírica.
La anterior es una definición mínima de la democracia, dicho lo cual, es preciso decir en forma categórica, que la ausencia de una sola de las reglas del juego de la democracia o la inexistencia del principio y regla de mayoría en la toma de decisiones colectivas o vinculantes, no es bajo ninguna consideración, un gobierno democrático.
Por último, vale la pena reparar que en la historia del pensamiento político la democracia, que en su sentido etimológico significa gobierno del pueblo, pasó a considerarse en su etapa clásica- como gobierno de la mayoría, y en su fase moderna, como proceso de toma de decisiones por mayoría absoluta o relativa; definiciones que en última instancia, responden a las sucesivas transformaciones de la democracia tanto en su valoración teórica como en su práctica real. Asimismo, es relevante subrayar que la antítesis de la democracia, en la historia de las ideas, siempre ha sido la autocracia de donde proviene autoritarismo- término griego que en el curso de los siglos derivó a tiranía, despotismo, dictadura, y de un tiempo a la fecha, autoritarismo.
Como sistema político, un gobierno democrático debe cumplir los siguientes requisitos:
- Ser un Estado de Derecho, esto es, debe estar regulado por leyes a las que gobernantes y gobernados están sujetos por igual.
- Existencia de separación de los poderes públicos; es decir, que las funciones estatales estén atribuidas en órganos distintos e independientes.
- Rotación de los gobernantes por efecto de la voluntad popular, expresada en el sufragio universal, libre, secreto y personal.
- Integrado por instituciones que favorezcan la participación activa del pueblo en las decisiones políticas, sociales y culturales, por medio de sus organizaciones, sean partidos políticos u organizaciones sindicales, empresariales, poblacionales, jóvenes, mujeres, etc.
La prioridad fundamental de un Estado democrático es garantizar, en forma eficaz y permanente, los derechos y garantías de los habitantes, es decir, que los hombres y mujeres puedan ejercer sus derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales establecidos en la Constitución y demás leyes secundarias, así como en diversos instrumentos internacionales (tratados, acuerdos, declaraciones).
Los derechos políticos forman parte de una serie de principios universalmente reconocidos que reciben el nombre de derechos humanos, los cuales en nuestro país están reconocidos en la Carta Magna, en las constituciones políticas de cada uno de los estados y en diversos instrumentos jurídicos.
En este contexto, los derechos políticos están asociados con los derechos civiles, entendidos como aquellos derechos fundamentales que hacen referencia al ámbito de autonomía de la persona humana y de los grupos sociales con relación a la actuación de los órganos del Estado. En tanto que los derechos políticos son los que determinan en los ciudadanos la capacidad de ejercer ciertas funciones en la actividad del Estado, sobre todo, en la formación y en la administración del gobierno.
Los derechos humanos surgen históricamente como derechos civiles y políticos. Por eso se les denomina derechos de primera generación. En su origen, en el siglo XVIII, reciben varios nombres, tales como derechos individuales, derechos innatos, derechos esenciales y "derechos del hombre y del ciudadano".
Los derechos civiles y políticos están recogidos en las principales declaraciones internacionales actuales de derechos humanos, por ejemplo, en el artículo 3.1 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial, proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1963; y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966.
Los derechos fundamentales
Los derechos fundamentales que el Estado democrático y constitucional está obligado a respetar, son todos aquellos que la persona humana tiene por el hecho de ser tal, por lo tanto, los titulares de estos derechos son todos los individuos de la especie humana, teniendo el carácter de fundamentales, esto es, esenciales, independientes y anteriores al Estado.
Derechos de la persona
La idea de que todos los seres humanos somos iguales, tenemos los mismos derechos y merecemos un trato digno sin importar nacionalidad, sexo, edad, religión ni color de piel, se plasmó por primera vez en 1789 en un documento jurídico francés conocido como la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano. Con esta Declaración se buscaba poner límites al Estado y al poder que ejerce quien lo administra.
Derechos civiles
Los derechos civiles tienen como fin principal el de garantizar la vida, la libertad en sus diversas manifestaciones, la igualdad ante la Ley, la seguridad, la libre circulación, reunión y asociación, la propiedad privada, entre otros derechos.
Derechos políticos
Son aquellos que poseen únicamente las personas que ostentan la calidad de ciudadanos, de donde viene la expresión "gozar de los derechos de ciudadanía". Como se sabe, para ser ciudadano se requiere dos requisitos: tener una edad mínima (que generalmente es de dieciocho años) y la nacionalidad del Estado donde se quiere ejercer los derechos políticos. Los derechos políticos tienen que ver con la participación de los ciudadanos en la actividad política de la comunidad y con la posibilidad de influir, directa o indirectamente, en las grandes decisiones del Estado.
La soberanía popular se manifiesta en la elección de los gobernantes; el sufragio, unido a una libre y activa participación política de los ciudadanos, permite establecer un sistema democrático, es decir, que los derechos políticos constituyen la puerta de acceso a la democracia.
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III. El marco constitucional federal
IV. El marco jurídico de los estados y los derechos políticos
V. El sistema federal de gobierno
VI. Los derechos humanos y políticos: definidos por el sistema jurídico vigente
VII. El sistema jurídico federal
VIII. Reglamentación o derecho municipal
IX. Reglamentación municipal y un concepto federal de los derechos políticos y de la ciudadanía.
El contenido de este eslabón comienza por informar en qué consiste la calidad ciudadana de acuerdo a las leyes y los derechos contenidos en las mismas, y como el nivel municipal de gobierno se articula y forma parte del sistema federal de gobierno de nuestro país. A través de este eslabón el ciudadano tendrá una definición general del sistema del derecho nacional, asumiendo como punto de partida que los derechos civiles y políticos de los ciudadanos se encuentran localizados de determinada manera dentro del conjunto del sistema jurídico nacional y que su propio espacio de vida y convivencia local o comunitaria se encuentra contenido y definido dentro de ese gran sistema nacional.
Este primer eslabón consiste entonces, en una exposición muy puntual de los derechos civiles y políticos fundamentales definidos en la constitución general de la república, en particular los relativos al Título Primero que tienen que ver con las garantías individuales, la nacionalidad y la ciudadanía. Estamos ciertos que muchos ciudadanos desconocen sus derechos fundamentales, y si no conocen esos derechos o no tienen una idea clara de ellos, difícilmente podrán hacer suyas las posibilidades para protegerlos y protegerse de manera activa y eficaz. De modo que el contenido del programa inicie por informarle en qué consisten sus garantías individuales y su calidad ciudadana de acuerdo con las leyes y los derechos vigentes. Al respecto, hay que reconocer una existencia amplia y diversa de derechos, sin embargo, aquí haremos hincapié en aquellos derechos civiles y políticos que cobran relevancia en la vida municipal.
Por otro lado, se destacan también algunos ejemplos que derivan del derecho internacional que ha sido reconocido por el Estado mexicano, lo que representa entonces contenidos que puede también listarse dentro los derechos políticos reconocidos para los ciudadanos del país. La justificación sobre la pertinencia del derecho internacional en el tema de la cultura política, por otro lado, no se justifica únicamente por su integración al marco jurídico nacional. Si bien sobre este último debiera recaer el argumento que justifique la revisión y difusión del derecho internacional, también lo es debido a la propia globalización de la sociedad mundial. Es decir, estar sujetos a la globalización implica compartir derechos en el orden internacional, de ahí que en este eslabón se ejemplifica con algunos derechos en los que nuestro país ha firmado convenios internacionales.
Respecto al sistema federal de gobierno la idea básica es ofrecer el contexto en el que se encuentra circunscrito el municipio. Se plantea así que los derechos civiles y políticos fundamentales se encuentran: primero, definidos y contenidos- por el marco jurídico nacional; segundo, localizados, siguiendo el orden jerárquico de las leyes nacionales, seguidas de las estatales y, finalmente, reglamentados por la normatividad de los municipios.
Esta secuencia del ordenamiento jurídico del país se debe a la naturaleza federal del sistema de gobierno, que permite a los estados desarrollar un espacio propio y no excluyente de los derechos políticos de los ciudadanos; a su vez, ese marco estatal y nacional puede ser reglamentado y aplicado con mayor especificidad por los ayuntamientos. En conjunto, la anterior pirámide del derecho nacional alude a una determinada localización de los derechos ciudadanos y, a la vez, los concibe formando parte de un todo jurídico integral.
I. Los derechos civiles y políticos
Los derechos civiles y políticos pueden definirse como aquellos establecidos por el marco jurídico vigente que determinan o configuran a la persona como actor del poder político (por sí misma o mediante expresiones colectivas) y que además establecen las modalidades de su relación con las instituciones de gobierno. Los derechos políticos históricamente han estado mezclados o han sido derivados de los derechos civiles, que son aquellos que constituyen a la persona y que son el supuesto esencial para el ejercicio de los derechos políticos. A diferencia de los civiles, que son de aplicación para toda persona, los derechos políticos tienen ámbito más restringido, pues son los constitutivos del ciudadano y de sus atribuciones. La conexión entre los derechos civiles y los políticos se debe a que se necesita a la persona y al ciudadano plenamente definidos y distinguidos del Estado, como una condición para que éste participe en la determinación del poder político y de sus expresiones institucionales.
Los derechos civiles, de esta manera, son el supuesto o condición de los derechos políticos dentro de un sistema democrático. Los derechos civiles básicos, como igualdad de las personas ante la ley, la prohibición de la discriminación social por motivo alguno, la prohibición de la esclavitud, la libertad de pensamiento y de creencias, entre otros, dentro de un Estado democrático se establecen como garantías que le pertenecen inherentemente a cualquier persona. No obstante, la construcción de cada uno de éstos como derecho civil transcurrió entre historias que los definían como derechos políticos. En una sociedad esclavista y estamentada, por ejemplo, la igualdad ante la ley, que hoy comprendemos como derecho civil, tenía un fuerte contenido de poder que lo acercaba al derecho político.
La línea de separación entre los derechos civiles y políticos no es fija, dada la posible implicación política de un derecho civil. Por ejemplo, las formas de discriminación racial, implícitas o explícitas, pueden formar parte directa del ejercicio del poder político (ejemplos, Sudáfrica durante el apartheid), haciendo que el derecho a la no discriminación tengan un significado fuertemente político. O bien, el derecho de las personas a la libre movilidad en el territorio nacional, otro derecho civil, puede tener una directa conexión con el control social de un Estado totalitario, haciendo que su reivindicación adquiera un sentido directamente político.
Los derechos políticos, desde esta perspectiva -de distancia frente al Estado y de una relación de determinación de éste por los ciudadanos- se encuentran en primera instancia vinculados al concepto de soberanía como atributo del pueblo. En consecuencia, la soberanía es un atributo de los ciudadanos (en cuanto pueblo) y de determinación ciudadana del Estado (instituciones de gobierno). Lo relevante en este punto es el tipo de relación que existe entre el pueblo y el gobierno y, adicionalmente, la estrecha relación que guardan ambos conceptos.
No obstante las variantes anteriores, de manera más acotada los derechos políticos pueden definirse como aquellos que constituyen al ciudadano y a sus atribuciones frente al Estado, en dos momentos generales: en la configuración de éste y en su funcionamiento. En el caso de México, los derechos políticos se encuentran contenidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en las constituciones de los estados, en la reglamentación municipal y en los ordenamientos federales y estatales que regulan a los procesos electorales.
Adicionalmente, el derecho internacional que ha sido reconocido por el Estado mexicano forma parte del derecho nacional y, en esa medida, su contenido político puede también listarse dentro los derechos políticos reconocidos para los ciudadanos del país.
La justificación sobre la pertinencia del derecho internacional en el tema de la cultura política, por otro lado, no se justifica únicamente por su integración al marco jurídico nacional. Si bien sobre este último debiera recaer el argumento que justifique la revisión y difusión del derecho internacional, también lo es debido a la propia globalización de la sociedad mundial. En la práctica, se están construyendo pisos mundiales de los derechos humanos y políticos, que incluso condicionan las relaciones internacionales entre los países. En la experiencia de México, el ejemplo más notable es la negociación comercial que se desarrolla con la Unión Europea, la cual ha implicado un capítulo político vigencia del estado de derecho, respeto a los derechos humanos y sistema político democrático- que compromete de alguna forma a la política interna del país en esa dirección.
La idea general sobre los derechos políticos de los ciudadanos mexicanos podría conectarse con la idea sobre la ciudadanía incompleta en el espacio municipal. El propósito sería indicar que el conjunto de derechos políticos reconocidos para todos los ciudadanos del país por el marco federal, el internacional y por los estados- deben (pueden) tener una forma propia en los municipios y, en particular, en las relaciones de los ciudadanos con los ayuntamientos. De la misma manera en que este conjunto de derechos tiene una instrumentación particular en el orden federal y estatal, cabe la posibilidad de que encuentre una instrumentación propia en el municipal.
A continuación se revisan dos documentos del marco jurídico internacional con el propósito de resaltar los derechos políticos que reconocen, y que forman parte de los mínimos internacionales.
Declaración Universal de los Derechos Humanos (ONU, 1948)
De este documento es destacable el artículo 21 que establece el derecho de las personas de participar en el gobierno de su país, directamente o a través de representantes electos libremente. Además, reconoce a la voluntad del pueblo como base de la autoridad del gobierno, expresada a través de elecciones periódicas, genuinas, con voto universal e igualdad de sufragio.
Como puede apreciarse, la segunda parte del artículo implica algunas tensiones con modelos de gobierno que no necesariamente se constituyen mediante el voto universal, como en México es el caso de las formas indígenas de gobierno que se asientan en otros principios, en este caso, de democracia comunitaria. Esta diferencia, no obstante, es matizada por la Convención Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que reconoce el derecho de las minorías a su propia cultura, religión y lenguaje. Asumimos que el concepto de cultura incluye a los conceptos políticos y a la traducción institucional de éstos.
Convención Internacional de Derechos Civiles y Políticos, CIDCP (ONU, 1976)
Este documento tiene un contenido más explícito que el anterior en relación con los derechos políticos y civiles. Entre otros, contiene los siguientes:
Artículo 12
Libertad de movimiento y de escoger residencia
Libertad de salir y entrar a su propio país
Artículo 14
Igualdad ante la ley y los tribunales
Artículo 18
Libertad de pensamiento, conciencia y religión
Artículo 19
Libertad de expresión.
Libertad de información.
Artículo 21
Libertad de reunión.
Artículo 22
Libertad de asociación.
Artículo 25
Derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o a través de representantes.
Votar y ser electo en elecciones periódicas y genuinas, con voto universal, de igual valor y secreto.
Tener acceso en igualdad de condiciones a los servicios públicos y funciones del gobierno.
Artículo 26
Las personas son iguales ante la ley y protegidas por ésta en igualdad de condiciones, sin ninguna discriminación por raza, color, sexo, lengua, religión, opinión política o de otro tipo, origen nacional o social, propiedad, nacimiento o cualquier otro estatus social.
Artículo 27
Derecho de las minorías a su propia cultura, religión y lengua.
En sí misma, la anterior lista de los derechos políticos del marco jurídico internacional es de consumo universal, es decir, pertinente para todos los habitantes del planeta. En consecuencia, esos derechos, literalmente, podrían formar parte de un programa nacional o municipal de difusión de la cultura política, sin necesidad de una distinción específica. No obstante, algunos de los derechos listados pueden ser susceptibles de énfasis con relación al conjunto de derechos o bien ser desarrollados y adaptados al entorno de las sociedades municipales.
Por ejemplo, los artículos 26 y 27 de la CIDCP pueden ser relevantes en municipios o regiones del país en donde sea significativa la presencia de población indígena o en donde los índices de violación a los derechos humanos sean más elevados. En el segundo sentido, de desarrollo o adaptación del derecho a la situación municipal, el artículo 25 de la CIDCP, en su última parte, contribuye a promover una mayor equidad social en la distribución de los servicios públicos ofrecidos por el gobierno local. O bien, refiriéndonos al artículo 19, a la obligación de las autoridades locales de informar a los ciudadanos sobre las condiciones de la administración y sobre el derecho de éstos de acceder a dicha información.
De esta manera, puede concluirse que la difusión de los derechos políticos en el espacio municipal requiere de estrategias que los orienten hacia tres escenarios:
- Los derechos políticos en conjunto, con un contenido abstracto, universal, válidos en cualquier situación de la relación entre ciudadanos y Estado. En este caso, la variante es considerar alguna forma de inclusión del gobierno municipal en el contenido de Estado, como una de sus formas expresivas. Adicionalmente, enfocar a los derechos políticos no como algo distante, como algo perteneciente a la difusa relación del ciudadano con el gobierno federal (con el que se confunde al Estado en la conciencia social), sino como algo inherente al entorno cotidiano y a la relación del ciudadano con su gobierno local. Es decir, ratificar que los derechos universales son también locales; formas naturales a la vida cotidiana.
- Los derechos políticos, con un contenido abstracto, pero diferenciados entre sí dependiendo de su pertinencia para determinados municipios o regiones del país. Aquí lo relevante es el énfasis de un derecho frente al conjunto de derechos, siguiendo una estrategia de comunicación específica por región, atendiendo a los déficits en su aplicación.
- Los derechos políticos adaptados, especificados, desarrollados, a situaciones relativas a la interacción entre sociedad y gobiernos municipales. Se trata en este caso de una traducción del derecho y su contenido abstracto a un contenido concreto, local, entre ciudadanos y ayuntamientos. En este sentido se presta especialmente los contenidos del artículo 25 de la CIDCP.
Por ejemplo, el derecho a participar en los asuntos públicos establece que éstos no son solamente responsabilidad del presidente municipal, de los regidores o funcionarios, sino que también le pertenecen a los ciudadanos y que están en su derecho a participar en ellos. Esa participación la pueden hacer desde el momento de votar y de nombrar a los gobernantes, como después interactuando con ellos. El ciudadano puede también involucrarse en los asuntos públicos expresando sus ideas o propuestas en relación con éstos; o asociándose con otros ciudadanos para analizar o colaborar en la solución de los problemas de la comunidad.
Otra situación, similar a la anterior, reivindicaría el derecho de los ciudadanos a acceder en igualdad de condiciones a los servicios públicos y funciones del gobierno. Desde la perspectiva municipal, lo anterior es importante en situaciones donde los recursos y servicios se concentran en las cabeceras municipales, dejando de lado a las pequeñas localidades.
III. El marco constitucional federal
En la constitución federal del país se encuentran los siguientes derechos políticos, los cuales son susceptibles de expresión y adaptación en el espacio municipal.
Artículo 2º.
Prohibición la esclavitud.
Está prohibida la esclavitud... Los esclavos del extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán, por ese sólo hecho, su libertad y la protección de las leyes (la cita es textual).
Artículo 3º.
Derecho a la educación.
Todo individuo tiene derecho a recibir educación. El Estado Federación, Estados y Municipios- impartirán educación preescolar, primaria y secundaria. La educación primaria y la secundaria son obligatorias (ibídem).
Artículo 4º.
Composición pluricultural de la nación e igual acceso a la jurisdicción del Estado.
Relacionado con el derecho a la propia cultura y el respeto de las minorías étnicas y sociales. Este derecho es particularmente relevante en estados y municipios con minorías étnicas y que, entre otras implicaciones, pudiera traducirse en formas de representación en los cabildos para estas minorías, disponibilidad de traductores para la gestión de servicios municipales, equidad en el acceso a los servicios públicos, entre otras posibilidades.
Otros derechos definidos en el artículo 4º constitucional susceptibles de ser destacados en el nivel municipal y, en particular, en aquellos con población indígena predominante, son los siguientes:
Igualdad de género.
El varón y la mujer son iguales ante la ley. Ésta protegerá la organización y desarrollo de la familia (cita textual).
Derecho a decidir sobre el número de hijos.
Toda persona tiene derecho a decidir de manera libre, responsable e informada sobre el número y el espaciamiento de sus hijos (ibídem).
Derecho a la salud.
Toda persona tiene derecho a la salud. La ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud... (ibídem).
Derecho a la vivienda.
Toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa. La ley establecerá los instrumentos y apoyos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo.
Artículo 5º.
Derecho al trabajo.
A ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos... Nadie puede ser privado del producto de su trabajo... Nadie podrá ser obligado a prestar trabajos personales sin la justa retribución y sin su pleno consentimiento... (ibídem).
Artículo 6º.
Libertad en la manifestación de las ideas
Derecho a la información garantizado por el Estado
Artículo 7º.
Libertad de escribir y publicar
En el entorno municipal, la libertad de la manifestación de las ideas eventualmente se ha convertido en un foco de tensión, en la medida que ésta se realiza de manera colectiva y afectando derechos de terceros (el de libre tránsito, por ejemplo). O bien, cuando el ejercicio de este derecho se confronta a algún reglamento municipal, como pudiera ser el que regula el ruido (si se tratara de alguna manifestación colectiva ruidosa) o al de los parques y jardines públicos (si hubiera alguna ocupación de éstos, por ejemplo). En todo caso, lo que está en discusión es, primero, la primacía del derecho constitucional, que no puede ser limitado por alguna legislación secundaria ni, mucho menos, por la reglamentación municipal; en segundo término, la consistencia (coherencia) de la reglamentación municipal respecto al derecho constitucional. No es raro encontrar reglamentación municipal cuestionable desde el escenario constitucional federal.
En cuanto al derecho a la información, su reconocimiento, integración y aplicación por los ayuntamientos es un asunto fundamental, base de la transparencia de toda gestión pública. Todavía predomina un ejercicio del gobierno municipal escasamente dispuesto a hacer transparente el manejo de sus recursos, especialmente los de tipo económico. O bien, es común encontrar poca disposición de las autoridades locales para hacer públicos los criterios y procedimientos que orientaron determinadas decisiones gubernamentales. En general, en los ayuntamientos la información gubernamental carece de los instrumentos que la hagan un eficaz puente de vínculo con la sociedad y que, además, pongan a disposición de los ciudadanos opciones claras para acceder a ella.
A la letra, estos derechos son planteados de la siguiente manera en la constitución (las citas son textuales):
Artículo 6º.
La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, los derechos de tercero, provoque algún delito o perturbe el orden público; el derecho a la información será garantizado por el Estado.
Artículo 7º.
Es inviolable la libertad de escribir y publicar escritos sobre cualquier materia. Ninguna ley ni autoridad puede establecer la previa censura, ni exigir fianza a los autores o impresores, ni coartar la libertad de imprenta, que no tiene más límites que el respeto a la vida privada, a la moral, y a la paz pública.
Artículo 8º.
Derecho de petición a las autoridades. En materia política, restringido a los ciudadanos.
Se trata de un artículo constitucional que delimita a la ciudadanía por el lado de sus capacidades o derechos. Relaciona de manera directa a la política con la ciudadanía. Tiene además el efecto de dividir a la población entre ciudadanos y no ciudadanos, todos a la vez englobados bajo el concepto de individuo (artículo 1º).
En el caso particular del derecho de petición a las autoridades, sin duda se trata del más ejercido por los ciudadanos de los municipios y al cual confrontan cotidianamente las autoridades locales. No obstante, en la mayoría de los municipios se trata de un ejercicio escasamente reglamentado, que finalmente lo convierte en una tarea discrecional para las autoridades del ayuntamiento, especialmente en lo que toca al presidente municipal. Entre la multiplicidad de peticiones, para los ciudadanos rara vez es conocido el destino de su petición, los procedimientos para procesarla y, menos aún, la obligación de las autoridades para atenderla y dar una respuesta clara y suficiente.
Por su magnitud, que podría convertirla en una de las actividades principales de las autoridades municipales, está en el propio interés de los propios ayuntamientos avanzar en la reglamentación del derecho de petición, lo cual también proporcionaría certidumbre a los ciudadanos.
El texto constitucional al respecto se presenta de la siguiente manera:
Artículo 8º.
Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho de petición, siempre que ésta se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa, pero en materia política sólo podrán hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la República.
A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario.
Artículo 9º.
Derecho de asociación y de reunión pacíficas. En asuntos políticos, restringido a los ciudadanos.
La conexión de este derecho con los ayuntamientos se limita a respetarlo y a preservar esta actitud por parte de sus autoridades. Salvo situaciones excepcionales en algunos municipios del país, en general puede estimarse que éste es un derecho que se ejerce sin mayores dificultades.
Por otro lado, desde la perspectiva de las autoridades municipales y, sobre todo, cuando se trata de estimular la contribución de los ciudadanos con la obra pública comunitaria, los ayuntamientos promueven la formación de asociaciones como las juntas de vecinos, los comités de obra, etcétera. Estas asociaciones tienen el reconocimiento de las autoridades municipales como interlocutores sociales y su riesgo (o sesgo) puede radicar en ser integradas como órganos políticos y/o corporativos de la administración municipal. En estas condiciones, la asociación deja de pertenecer a los ciudadanos y pasa a formar parte de un cuadro de recursos políticos de las autoridades locales.
Considerando a esta última situación, relativamente común en los municipios del país, habría entonces que difundir algunos principios básicos: el derecho de asociación propia de los ciudadanos, independientemente de cualquier autoridad; el derecho a ser reconocida como interlocutor social de la misma manera que las asociaciones promovidas por la autoridad local; la prevención a las autoridades locales para no utilizar a las asociaciones vecinales como instrumentos partidarios o para los fines de determinados grupos políticos.
El texto constitucional lo define así:
Artículo 9º
No se podrá coartar el derecho de asociarse o reunirse pacíficamente con cualquier objeto lícito; pero solamente los ciudadanos de la República podrán hacerlo para tomar parte en los asuntos políticos del país. Ninguna reunión armada tiene derecho a deliberar.
No se considerará ilegal, y no podrá ser disuelta una asamblea o reunión que tenga por objeto hacer una petición o presentar una protesta por algún acto de autoridad, si no se profieren injurias contra ésta, ni se hiciere uso de la violencia o amenazas para intimidarla u obligarla a resolver en el sentido que se desee.
Artículo 11.
Derecho al libre tránsito.
Todo hombre tiene derecho para entrar en la República, salir de ella, viajar por su territorio y mudar de residencia, sin necesidad de carta de seguridad, pasaporte, salvoconducto u otros requisitos semejantes.
Artículo 16.
Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.
Artículo 17.
Derecho a la administración de justicia.
Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho.
Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando en consecuencia, prohibidas las costas judiciales.
Artículo 22.
Prohibición de la tortura y penas excesivas.
Quedan prohibidas las penas de mutilación y de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera de otras penas inusitadas y trascendentales.
Artículo 24.
Libertad de creencias.
Todo hombre es libre para profesar la creencia religiosa que más le agrade y para practicar las ceremonias, devociones y actos de culto respectivo, siempre que no constituyan un delito o falta penados por la ley.
Artículo 30.
De la nacionalidad mexicana.
La nacionalidad mexicana se adquiere por nacimiento o por naturalización.
- Son mexicanos por nacimiento:
- Los que nazcan en territorio de la República, sea cual fuere la nacionalidad de sus padres;
- Los que nazcan en el extranjero de padres mexicanos, de padre mexicano o de madre mexicana, y
- Los que nazcan a bordeo de embarcaciones o aeronaves mexicanas, sean de guerra o mercantes.
- Son mexicanos por naturalización:
- Los extranjeros que obtengan de la Secretaría de Relaciones carta de naturalización, y
- La mujer o el varón extranjeros que contraigan matrimonio con varón o mujer mexicanos y tengan o establezcan su domicilio dentro del territorio nacional.
Artículo 31.
Obligaciones de los mexicanos.
Son obligaciones de los mexicanos:
- Hacer que sus hijos o pupilos concurran a las escuelas públicar o privadas, para obtener la educación primaria y secundaria, reciban la militar en los términos que establezca la ley;
- Asistir en los días y horas designados por el Ayuntamiento del lugar en que residan, para recibir instrucción cívica y militar que los mantenga aptos en el ejercicio de los derechos de ciudadano, diestros en el manejo de las armas y conocedores de la disciplina militar;
- Alistarse y servir en la Guardia Nacional, conforme a la ley orgánica respectiva, para asegurar y defender la independencia, el territorio, el honor, los derechos e intereses de la patria, así como la tranquilidad y el orden interior, y
- Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.
Artículo 32.
Derechos preferentes de los mexicanos sobre los extranjeros
Los mexicanos serán preferidos a los extranjeros en igualdad de circunstancias, para toda clase de concesiones y para todos los empleos, cargos o comisiones del gobierno en que no sea indispensable la calidad de ciudadano...
Artículo 34.
Definición de la ciudadanía: supone la nacionalidad mexicana, la edad mínima de 18 años y el modo honesto de vivir, el cual se presupone a menos que explícita y jurídicamente se establezca lo contrario.
Este artículo es fundamental en el establecimiento de los derechos políticos, en la medida que constituye a la persona en actor político jurídicamente reconocido. En la medida que la práctica política es una atribución exclusiva de los ciudadanos, su fundamento radica en la precisión de esta categoría.
Las atribuciones de la ciudadanía se definen en la constitución como prerrogativas, siendo las siguientes:
- votar en las elecciones
- facultad de ser votado para todos los cargos y nombramientos
- asociarse para tomar parte de los asuntos políticos del país
- tomar las armas en el Ejército o Guardia Nacional para la defensa de la República
- ejercer el derecho de petición en toda clase de asuntos
Las primeras dos atribuciones son esenciales para la ciudadanía, en la medida que a través de ellas se determina y se participa en el gobierno. Su énfasis es necesario precisamente para argumentar que el gobierno y los funcionarios a su cargo proceden del espacio ciudadano y tienen fundamento en la voluntad de los ciudadanos. Con esta argumentación, el gobierno deja de ser una instancia ajena a la ciudadanía, para convertirse en una instancia determinada (dependiente, originada) por los propios ciudadanos. Este planteamiento, si bien general, puede tener una traducción directa al contexto municipal, especialmente para destacar: a) la relación de determinación de la autoridad por los ciudadanos, fundamento de la democracia; b) la función de representación de los intereses sociales que tienen las autoridades municipales; están ahí para realizarlos y no para atender asuntos propios; y c) finalmente, la relación de pertenencia que existe entre los ciudadanos y el gobierno municipal.
Las elecciones y el voto son así presentados como el recurso constitucional que hace al gobierno y a los gobernantes una consecuencia o realización de la voluntad ciudadana. Lo anterior es relevante en un contexto cultural en donde predomina una concepción con la relación inversa; en tanto que dicho contexto no es precisamente una excepción en nuestro país, sino al contrario, esta imagen distorsionada y ajena al texto constitucional debe ser combatida con especial atención.
Un segundo aspecto relacionado con el derecho a votar y ser electo u ocupar un cargo gubernamental, radica en especificar y reconocer que existen restricciones legales adicionales que regulan ambos derechos. Para votar, se requiere estar inscrito en el padrón electoral y cumplir los requisitos establecidos para acceder al mismo (sin excluir que también es una obligación constitucional establecida por el artículo 36). Para ser votado, por otra parte, se requiere formar parte de una organización política (partido político), la cual queda así convertida en una mediación necesaria entre el ciudadano y su participación en el gobierno. A su vez, la creación de los partidos y su registro supone otra serie de condiciones establecidas por la ley.
Lo importante es, entonces, primero hacer énfasis en los principios o atribuciones ciudadanas en su contenido abstracto, dado que ese contenido reconoce a la ciudadanía como fuente originaria del gobierno y de los gobernantes. Lo cual iría en dirección contraria a las tradicionales concepciones autoritarias del gobierno, que establece una distancia entre el ciudadano y el Estado, además de una relación de poder que subordina al primero. Adicionalmente, hay que aclarar sobre las condiciones establecidas por la ley, que de manera concreta regulan el ejercicio de las prerrogativas de la ciudadanía. Dicho en términos llanos, el ejercicio de la ciudadanía, por consecuencia, tiene un trámite previo, definido por la legislación secundaria.
De esta manera, a cada prerrogativa ciudadana le corresponde un determinado trámite y condiciones. Para votar, es necesario cumplir con los requisitos establecidos por el Instituto Federal Electoral y por los órganos equivalentes en cada estado del país (es necesario hacer esta distinción, precisamente por tratarse de la esfera municipal). Para ser votados, las condiciones son más complicadas para los ciudadanos. Los cargos de elección federal, estatales y para casi la totalidad de los municipales, tienen por condición imprescindible la figura del partido político, como mediación única disponible por los ciudadanos para participar en los procesos electorales.
A este respecto, cabe destacar que la participación política de los ciudadanos en su prerrogativa de ser electos- queda así regulada legalmente mediante un parámetro colectivo: el partido político. En los hechos, los procesos políticos se convierten así en espacio de los partidos y no de los ciudadanos. La forma partido tiene la ventaja de estimular la asociación ciudadana y la defensa y promoción colectiva de sus intereses. Pero tiene también la notable desventaja de limitar severamente la capacidad ciudadana de optar por formas de organización más flexibles o incluso individuales. Considerando este último aspecto, la restricción de la forma partido como único medio de realización de la ciudadanía (facultad de ser votado), el partido se convierte en un factor que establece una distancia real entre el ciudadano y el poder político. En la medida que el partido político no es una opción, sino que es la forma establecida que tiene la ciudadanía para realizar su prerrogativa, el partido se convierte en una limitación a este específico principio constitucional que define al ciudadano.
Nos encontramos así ante la disyuntiva de insistir en que el partido político es la única forma que permite a los ciudadanos ejercer sus atribuciones (ser electo); lo cual es una distorsión de nuestro sistema político. O bien, dejar abierto el reconocimiento de que existen otras formas colectivas e incluso individuales para realizar la atribución ciudadana, constitucional, de ser votado. El debate no es una cuestión menor, precisamente en la política municipal.
Existen sólo dos estados en el país cuya legislación permite formas no partidarias para participar en la política municipal: Veracruz y Oaxaca. En Veracruz se concreta esta situación a través de la figura de la agrupación de ciudadanos, la cual no se utiliza dadas las condiciones para cumplir los requisitos, mucho más difíciles que para los propios partidos políticos (Acedo; Sainz: 1998). Habría que señalar también que esta flexibilización de las opciones ciudadanas para organizarse electoralmente ya está abierta por la legislación del estado de Oaxaca, a través del reconocimiento de los usos y costumbres. A través del reconocimiento de las formas culturales de los pueblos indios, en los hechos se está acotando el monopolio de la representación política que tienen los partidos.
En todas las demás entidades, la forma de partidos políticos es la única establecida por la legislación electoral, lo cual restringe justamente a uno de los espacios en donde potencialmente puede realizarse con menor dificultad al conjunto de las atribuciones ciudadanas: el municipio. En el debate contemporáneo sobre la modernización de los ayuntamientos, la sustantiva reforma política municipal (entendida desde y para la institución local) ocupa un lugar prioritario. Dentro de ésta, uno de los temas pendientes es la posibilidad de reconocer a otras formas de organización ciudadana, no partidarias, para ser reconocidas en los procesos electorales municipales.
IV. El marco jurídico de los estados y los derechos políticos
- Las constituciones de los estados
De una clasificación de nueve derechos políticos realizada por Javier Hurtado (1999) y de su comparación entre las constituciones de los estados, se obtuvo el siguiente resultado. Solamente 18 contemplan de manera explícita al derecho de asociación; 14 al derecho de petición; 6 al de reunión; 31 al sufragio activo; 31 al sufragio pasivo; ninguna al derecho de expresión política; ninguna al de formulación o ejecución de las políticas públicas; ninguna a la vigilancia de actos o decisiones de los gobernantes. Si bien el autor reconoce que la presencia de estos derechos ya está contemplada por la constitución federal, sería necesaria de igual manera su inclusión en las constituciones de los estados.
- Las leyes orgánicas municipales
La revisión de los mismos derechos en las leyes orgánicas o códigos municipales muestra que al derecho de asociación solamente lo contemplan 5 entidades; al de petición, 16; de reunión, 3; sufragio activo, 11; sufragio pasivo, 11; expresión política, 4; formulación o ejecución de políticas públicas, 21; vigilancia de los actos o decisiones de los gobernantes, 8.
El conjunto de datos anteriores, de las constituciones y leyes orgánicas, muestran que la orientación de los derechos políticos de los mexicanos se encuentra, primero, diferenciados por entidad en cuanto a sus expresiones jurídicas, si bien en todos los casos puede apelarse al marco federal común para defender su ejercicio. En segundo término, que conforme se orientan hacia el orden municipal de gobierno, la distribución de los derechos tiende a concentrarse hacia las formas más operativas de la gestión pública (participación en la formulación o ejecución de las políticas públicas), lo cual es consistente con la creciente descentralización administrativa hacia los municipios.
Desde la perspectiva municipal, en consecuencia, tomar parte en los asuntos públicos, individualmente o de manera colectiva, es una prerrogativa ciudadana que tiene una orientación prioritaria hacia las políticas públicas: su formulación, colaboración y vigilancia.
El balance sobre los derechos políticos en las constituciones de los estados muestra que la facultad de especificación, que el federalismo permite a las mismas, no se ha desarrollado con todo su potencial. Los derechos no enunciados por los estados quedan así referidos al marco federal y, al menos indirectamente, promueven la imagen de que competen solamente a la relación entre los ciudadanos y las instituciones del gobierno federal. Peor aún, que se trata de derechos de aplicación no inmediata, cotidiana, para el ciudadano en su interacción con toda autoridad pública. En atención a este sesgo, es relevante enfatizar la idea de que los derechos políticos reconocidos por la constitución federal y por el marco internacional son de aplicación universal, sin excluir lo cotidiano y a las autoridades locales. Es más, podría indicarse que tienen por sentido principal el ser referidos a la interacción inmediata de las personas, a su espacio cotidiano, en la misma medida que le pertenecen a la persona/ciudadano.
Por otra parte, entre los derechos políticos que las constituciones estatales añaden como parte de las atribuciones ciudadanas se encuentran el plebiscito, el referéndum, la revocación de mandato, la iniciativa popular y las consultas populares, instrumentos reconocidos, entre otros, como pertenecientes a la democracia directa o participativa, son los casos de las constituciones de Chihuahua, San Luis Potosí, Jalisco y Tlaxcala.
En la medida que se trata de recursos ciudadanos novedosos y en proceso de ampliación para la mayoría de las entidades del país, resulta relevante destacar su significado como opción al ejercicio de la ciudadanía y como recursos de la democracia. También vale la pena hacer notar que se trata de derechos políticos que todavía carecen de una reglamentación desarrollada que los haga viables, especialmente en la esfera municipal. Precisamente, sobre este particular grupo de derechos existe una demanda social para que sean integrados a los ordenamientos municipales. Con esta última perspectiva, su adaptación a los municipios pudiera describir los recursos de la consulta popular, por ejemplo, vinculándolos a la aprobación de obras municipales de gran escala o a la planeación del desarrollo municipal.
La revisión de la capacidad de ampliación que sobre los derechos políticos de los ciudadanos tienen las entidades, muestra que existe un amplio rezago. La inercia de la estructura centralizada ha estimulado que la simple posibilidad de ampliar los derechos políticos sea nula para la amplia mayoría de los estados. Adicionalmente, en aquellos estados que han trascendido el límite, los costos inherentes a toda innovación y además las resistencias al cambio son factores que determinan que la reglamentación de los derechos ampliados sea precaria y que su impacto en los municipios sea prácticamente inexistente.
En ese sentido, lo que hay que destacar es, por un lado, la capacidad de ampliación de los derechos políticos ejercido por algunas entidades, como es el caso de las mencionadas. Y en segundo término, la posibilidad de que la reglamentación municipal integre estos nuevos derechos y los convierta en parte de su interacción con la sociedad local.
En sí mismos, los derechos políticos adicionales a los federales que están añadiendo las constituciones de los estados serían la esencia en una política de mejoramiento del derecho en los niveles locales de gobierno, y se podría hacer justamente ese balance para presentarlo como ejemplo de evolución federalista de la política nacional. De la misma manera, podría enfatizarse que estos recursos institucionales tienen el espacio más privilegiado de aplicación en los ayuntamientos del país.
Lo anterior es aún más relevante debido a que se trata de derechos aún en proceso de reglamentación y, especialmente, de reconocimiento (asimilación) por la ciudadanía, como parte de sus posibilidades de expresión política. Hasta ahora, en el imaginario social pareciera que las formas de participación política de los ciudadanos se limitan al proceso electoral. En este sentido, lo interesante sería que este concepto acotado de la política y la ciudadanía se convierta en un concepto abierto, en tiempos y en recursos institucionales. No solamente en las elecciones, sino también durante el proceso de gobierno; no solamente mediante el voto, sino mediante los instrumentos como los citados arriba o mediante los otros derechos reconocidos por la constitución federal.
V. El sistema federal de gobierno
El supuesto básico de esta parte es una información previa y suficiente a los ciudadanos sobre el significado del estado de derecho. Puede definirse a este último como la primacía y el cumplimiento del marco jurídico en la regulación de las relaciones sociales, particularmente de aquellas destinadas a la conformación y definición del hacer y la organización de todas las autoridades públicas (del Estado); de la misma manera, el concepto incluye la primacía del derecho en la definición del papel de los ciudadanos en los asuntos públicos y de las formas de su interacción con cualquier autoridad gubernamental.
De acuerdo a lo anterior, la falta de cumplimiento de ese marco jurídico y, por lo tanto, de los derechos políticos y humanos que vienen definidos, contenidos y localizados en el mismo, se traduce también en una falta de cumplimiento y de respeto al estado de derecho.
En otra definición, el estado de derecho es parte de los valores de la democracia y, a la vez, condición de su existencia. Algunos autores, como Arnaldo Córdova (1996: 22-25) en México, lo explica de esta manera: consagra la voluntad de un pueblo de darse un poder político sujeto a normas y dedicado a velar por los intereses de todos sus súbditos.
Adicionalmente, es parte del concepto reconocer que el marco jurídico, a su vez, es un derivado del ejercicio de la soberanía popular. Las relaciones sociales pueden ser ejemplificadas de distintas maneras: mercantiles, por ejemplo; o incluso las que se dan en la estructura familiar. En particular, para el caso de los derechos políticos y humanos fundamentales, lo importante consiste en ejemplificar el ser y el hacer de cualquier autoridad pública. Es decir, desde su origen, en general, y en sus expresiones específicas, existe la autoridad dentro de un acto definido por el derecho; de igual manera, sus acciones (poderes), también se encuentran regulados por el derecho. Con la misma secuencia, pero desde la perspectiva del ciudadano, la ejemplificación consistiría en que las relaciones (interacción) de las personas con la autoridad, también se encuadran en un marco jurídico. Finalmente, la idea de la soberanía popular debiera ser un objetivo en sí mismo, para indicar que la existencia y evolución del marco jurídico tiene su origen en la voluntad colectiva de los ciudadanos, en cuanto pueblo.
Para el ciudadano, en términos de la cultura política sus derechos políticos:
- Primero, se encuentran localizados dentro de un orden jerárquico del sistema jurídico.
- Segundo, que el sistema jurídico tiene tres dimensiones, derivadas del sistema federal de gobierno: federal, estatal y municipal.
- Que la dimensión federal establece el contenido universal de los derechos.
- Que la dimensión estatal puede ampliarlos y especificarlos, generando una situación de complejidad y un cierto tipo de desigualdad jurídica en la bolsa de derechos disponible por ciudadanos de distintas entidades.
- Que el derecho municipal (reglamentación municipal) es el nivel con más amplia posibilidad de especificación y concreción de los derechos políticos federales y estatales- y que, por las distintas características y niveles de desarrollo jurídico entre los municipios del país, también es fuente de desigualdad jurídica entre ciudadanos de distintos municipios.
- Que la ausencia de reglamentación de los derechos políticos y humanos en el orden municipal es un factor que inhibe a la categoría de ciudadanía en su dimensión cotidiana y que, además, posibilita eventuales desvíos de la autoridad municipal del estado de derecho.
VI. Los derechos humanos y políticos: definidos por el sistema jurídico vigente
Los derechos humanos y políticos fundamentales están en primera instancia delimitados por el marco legal, tanto nacional como el internacional que haya sido suscrito por el país (que pasa a formar parte del derecho nacional). A su vez, este conjunto de derechos conforma a la ciudadanía y a los contenidos básicos de su relación con el Estado.
Los derechos humanos y políticos son producto de una definición social, cuyo contenido se encuentra delimitado por el derecho vigente. Esta perspectiva no excluye que entre los factores que conducen a esta delimitación se encuentren concepciones originarias (naturales) de los derechos humanos y políticos; o bien, concepciones que los definen como una construcción de la práctica social. De hecho, para el contenido concreto (y su ejercicio, por consiguiente) que asuman los derechos humanos y políticos no son relevantes las fuentes ideológicas que conducen a su creación, que pueden tener un espectro muy diverso. Lo relevante para nuestro objetivo es asumir al marco jurídico como el contenedor de los derechos humanos y políticos y, por consiguiente, comprenderlo desde el tiempo vigente y desde el horizonte (concreto) que permite a los ciudadanos concretos.
De aquí puede establecerse una primera distinción entre el proceso social que conduce a ubicar los derechos humanos y políticos como parte del marco legal y, por otro lado, al marco legal mismo. Dentro del proceso pueden intervenir infinidad de actores sociales y de interacciones entre ellos que, por supuesto, incluyen distintas concepciones de los derechos humanos y políticos. No obstante, el producto, es decir, el derecho vigente, siempre es socialmente determinado y, a su vez, configura el contenido y límites de la ciudadanía y del propio Estado.
Los derechos humanos y políticos, en suma, son aquellos definidos por el marco legal vigente, independientemente de que el ideal (o ideales) de su contenido esté todavía por alcanzarse, o bien, esté en constante evolución y perfeccionamiento. En una situación como la anterior, el ideal y sus fuentes como el derecho natural, por ejemplo- formarían parte del proceso social constructivo del derecho positivo. El ideal y sus fuentes serían elementos de las fuerzas constructivas del marco legal de un país, pero no podrían ser comprendidos como parte de éste, en sentido estricto. El ideal y sus fuentes podrían ser parte del pensamiento social, pero no del derecho positivo.
Los derechos humanos y políticos a los que hacemos aquí referencia, en consecuencia con lo expuesto, están delimitados por el marco legal vigente en el país, si bien cabe la posibilidad de que no coincidan plenamente con ideales del pensamiento social nacional o internacional. A su vez, reiteramos la idea, se encuentran localizados dentro de un sistema jurídico que tiene por eje a los Estados federados y a determinada territorialidad para su aplicación.
VII. El sistema jurídico federal
Una vez ubicados en el derecho positivo como eje del análisis, cabe añadir otra característica que determina la estructura de este último: la organización del Estado. En el caso de México, la organización federal del Estado necesariamente establece que el derecho, en general, deba tener también una estructura equivalente, federal. Es decir, el derecho positivo del país no puede delimitarse por un formato homogéneo o unitario, ni en su contenido, ni en las instituciones y procedimientos que constituyen al derecho, debido a la naturaleza del sistema de gobierno.
La heterogeneidad federalista del derecho, si podemos llamarle así a esta diversidad de contenidos y de instancias legislativas, no implica inconsistencia o dudas sobre la primacía de la estructura del derecho, vista en su conjunto. La diversidad no implica incongruencia, ni ruptura del principio jerárquico que es propio de todo sistema jurídico. Lo propio de la diversidad es abrir otro tipo de problemática, que es la complejidad que puede alcanzar el sistema jurídico en un Estado federal, tanto como sea necesario para responder a la propia heterogeneidad social, cultural y regional de las entidades federadas, entre sí y a su interior.
De esta manera, comparado con un Estado unitario, el Estado federal tiende a una mayor complejidad de su sistema jurídico, si bien preservando los principios de consistencia y del ordenamiento jerárquico del sistema.
Ahora bien, lo que es válido para el derecho en general lo es también para sus ramificaciones. En este caso, los derechos humanos y políticos, dentro de un sistema federal, tienen la posibilidad de adquirir una complejidad enorme. De manera general, para el caso de México, el contenido de los derechos humanos y políticos adquirirían tres dimensiones:
- El marco jurídico federal
- El marco jurídico de las entidades federadas (31 estados)
- El marco jurídico (reglamentario) establecido por los ayuntamientos del país (2421 municipios).
Conservando los principios de ordenamiento jerárquico y de consistencia entre las tres dimensiones del derecho correspondientes a las tres dimensiones del Estado federal mexicano- lo interesante son dos posibilidades: a) de ampliación sucesiva de los derechos; b) de especificación o detalle sucesivo de los derechos.
Precisamente, mediante los recursos de ampliación y especificación es como se desarrolla la complejidad jurídica de un sistema federal. La ampliación puede ilustrarse señalando que el marco federal constitucional enuncia algunos derechos políticos, digamos tres (cualesquiera). Pero la constitución de un estado federado, por ejemplo Chihuahua, puede añadir otros dos derechos. El resultado es que el estado federado asume los primeros tres, en la medida que es integrante del pacto federal; pero al mismo tiempo añade dos, en la medida que también es una entidad soberana y ejerce su espacio de autogobierno. De este planteamiento puede concluirse sobre la posibilidad de cada entidad federativa para ampliar los derechos políticos de sus ciudadanos mediante reformas constitucionales.
Por su parte, la especificación significa añadir variables de concreción al derecho federal, si es el caso de una entidad federativa; o bien añadir variables de concreción, al derecho federal o al estatal, si es el caso de la reglamentación municipal. La especificación, por supuesto, no implica añadir variables que hagan impracticable al derecho federal, sino precisamente al revés: para hacer más viable su ejercicio por los ciudadanos. Especificar o concretar es entonces una posibilidad de la reglamentación municipal, cuyo sentido es darle viabilidad al ejercicio del derecho, además de adaptarlo a la particular relación del ayuntamiento con los ciudadanos del municipio. Es decir, la reglamentación tiene una delimitación territorial más precisa y una interacción entre ciudadanía y autoridad también más localizada.
Un ejemplo de especificación es el derecho de petición, establecido por la constitución federal, a la cual pueden añadirse la variable tiempo de respuesta por las autoridades estatales y municipales. Otro más pudiera ser el de información, el cual también puede ser objeto de especificación por parte de la legislación estatal o la reglamentaria municipal.
En síntesis, el sistema nacional de derecho conserva los siguientes principios:
- Integralidad (el derecho nacional es un sistema, un todo)
- Jerarquía (primacía de la constitución federal, seguida por las constituciones estatales)
- Ampliación (posibilidad de añadir derechos políticos)
- Especificación (posibilidad de añadir variables de concreción a los derechos federales y estatales, tarea especialmente concentrada o que debiera concentrarse- en la reglamentación municipal)
En cada caso de los principios anteriores, habría que considerar a los tres niveles de gobierno, así como a los convenios internacionales que han pasado a formar parte del derecho nacional en materia de derechos humanos y políticos.
Otro aspecto interesante de las anteriores dimensiones del derecho es la posibilidad de cierta forma de desigualdad jurídica entre los ciudadanos del país, si asumimos la perspectiva de los últimos y los efectos regionales de la complejidad del sistema legal. Si bien en su bolsa de derechos todos los ciudadanos cuentan con aquellos definidos por el orden federal, no necesariamente participan por igual de los efectos de ampliación y especificación que son susceptibles por las entidades federadas y por los ayuntamientos. En la medida que la ampliación y especificación son posibilidades asumidas de manera desigual por cada entidad en ejercicio de su soberanía- y por cada ayuntamiento del país en ejercicio de su autonomía reglamentaria-, para los ciudadanos la consecuencia es que su bolsa de derechos pueda ser también desigual. En tales circunstancias, no será lo mismo ser ciudadano en un ayuntamiento y estado desarrollados políticamente, que en un estado y ayuntamiento que no ha aplicado sus posibilidades de ampliación y especificación.
Esta idea sobre la desigualdad jurídica necesita ser presentada de una manera positiva y constructiva. Es decir, como un efecto de los valores de un sistema federal, como un ejercicio de la soberanía de los estados y, en términos más amplios, como una manera de hacer evolucionar al sistema jurídico en su conjunto. Posiblemente sin necesidad de utilizar el término de desigualdad, pueda presentarse este balance regional de los derechos políticos. Una alternativa podría ser: La dinámica jurídica de un sistema federal en materia de derechos políticos.
La modernización política y jurídica de la vida pública, por consecuencia, puede mostrar niveles distintos para las regiones del país, dependiendo del desarrollo de su particular sistema jurídico federal-estatal-municipal. De esta relativa desigualdad -que por cierto debe concebirse como un proceso inherente a un sistema federal de Estado-, se deriva una dinámica permanente de reequilibrios entre las regiones, de tal manera que de su interacción comparada los casos atrasados encuentran parámetros en los casos adelantados, motivándose así una actualización recíproca. De esta misma dinámica surge además otra posibilidad interesante, que no debería dejar de mencionarse: que los avances regionales influyan a la legislación nacional y no solamente a otras entidades, si bien esta posibilidad es reducida debido al agudo centralismo que aún persiste en la esfera del poder político en México.
De cualquier modo, lo destacable es que el sistema federal contiene una diferenciación entre las entidades y sus respectivos subsistemas de derecho, lo cual convierte al sistema en su conjunto en un todo integral, pero al mismo tiempo dinámico y con desequilibrios permanentes. Cabe añadir que la intensidad de la evolución del sistema de derecho en su conjunto y de los subsistemas es dependiente de la estructura política y de su propia movilidad (organizaciones políticas, cultura política, instituciones y legislación electoral, etcétera). En la coyuntura mexicana de fin de siglo, considerando el atraso de los derechos políticos en su ampliación y, sobre todo, en su especificación municipal, cabe esperar que estos y los siguientes años se caractericen por un intenso dinamismo en los subsistemas estatales y municipales de derechos políticos.
Al respecto, hay que decir que en este fin de siglo, en México, la consolidación de la democracia constituye un periodo innovador para los derechos políticos y para el sistema de derechos en su conjunto, es decir, para sus tres dimensiones (federal, estatal y municipal). Existe un impulso mundial y nacional en esta dirección, basado en una ciudadanía más activa, participativa y mejor informada. La evolución de los derechos políticos ha mostrado una trayectoria de creciente intensidad en México en el nivel federal y en los estados, y cabría esperar una trayectoria equivalente, si bien más compleja y amplia, en los municipios.
La dinámica comparada entre entidades federadas es una de las fuentes principales que estimula la evolución de los derechos humanos y políticos, dicha posibilidad está abierta por la soberanía de los estados para ampliar los derechos humanos y políticos; al mismo tiempo y especialmente- por la posibilidad que tiene la reglamentación municipal para especificar, concretar y darle un contenido cotidiano a los derechos políticos de los ciudadanos.
Por otra parte, entre las posibilidades de un sistema federal se encuentra el reconocimiento de formas jurídicas cultural o regionalmente exclusivas, es decir, cuya aplicación tiene un ámbito de pertinencia único. A diferencia de los niveles derivados de la ampliación o especificación del sistema jurídico que referimos previamente, potencialmente extendibles entre regiones del país (es decir, de aplicación universal), los sistemas jurídicos de aplicación exclusiva no tienen esa posibilidad. La pertinencia de su aplicación está muy localizada. Es el caso del sistema de derecho propio de los pueblos indios, que se encuentra relacionado estrechamente con las categorías de cultura, lengua o de región, convirtiéndolo así en un subsistema específico y, por consiguiente, no pertinente para otros contextos socioculturales. Otros casos de aplicación del derecho en ámbitos de pertinencia únicos no susceptibles de extenderse de forma indiscriminada, pueden referirse, por ejemplo, a las declaratorias o decretos en zonas o territorios con valores definidos en leyes secundarias que amplían y especifican el marco jurídico nacional, son los casos de los valores históricos, artísticos, naturales o ecológicos, entre otros.
Con estas últimas formas localizadas (social o territorialmente) del derecho se genera un tipo de diferenciación similar al que se deriva del derecho municipal. Es decir, ambos pueden estar incluidos (ser parte funcional y reconocida) en el derecho federal y el estatal, así como constituir parte del sistema y, por consiguiente, compartir los principios del ordenamiento jerárquico. La diferencia específica del subsistema jurídico de los pueblos indios es la característica delimitada de su aplicación; mientras el subsistema municipal es potencialmente universal (replicable en otros municipios), el indígena no, debido a su vinculación con categorías de naturaleza localizada, como es la especificidad de la cultura o, más directamente, de la lengua.
Resulta entonces claro que los límites del subsistema del derecho de los pueblos indios está determinado por su cultura y por las expresiones localizadas de ésta, tanto en el sentido social como en el territorial. Y también resulta claro que el subsistema municipal tiene un contenido de universalidad precisamente debido a la misma variable de la cultura y de sus expresiones territoriales y sociales (mucho más amplias), que para efectos del contraste solamente describimos como no indígena.
Ambas formas pueden ser asumidas por el sistema federal de derechos políticos, como sus partes integrantes. Los principios de integralidad y de primacía del derecho federal no excluyen a la diversidad, que como hemos indicado se realiza mediante la ampliación y especificación. El subsistema municipal se mueve en este último sentido, mientras que las entidades federadas pueden realizar al primero. Los derechos políticos de los pueblos indios pueden entonces localizarse en ambas dinámicas del sistema federal, no solo sin conflicto, sino complementándolo, ejerciendo los mismos procedimientos establecidos por la naturaleza dual del federalismo.
Lo relevante en este punto es ubicar a los derechos políticos específicos de los pueblos indios como una expresión de la ampliación y especificación que permite el sistema federal. No son excluyentes del marco federal, como en ocasiones se plantea; son adicionales, además de específicos (localizados). Lo más relevante es precisamente ubicar a los derechos políticos de los pueblos indios dentro del sistema federal de derechos y no como algo ajeno o externo.
Desde la perspectiva de los ciudadanos, distribuidos en distintas entidades de un sistema federal y, además, en distintos municipios, las implicaciones sobre sus derechos son muy importantes. En los espacios municipales del país, la bolsa de derechos políticos de los ciudadanos puede estar (y de hecho lo está) diferenciada por el específico desarrollo de los subsistemas estatales y municipales. Pero también, como acabamos de indicar, por el desarrollo de subsistemas de derecho de aplicación restringida, como es el caso de los pueblos indios. Ejemplo de ello lo representan las constituciones de Oaxaca y de Chiapas, que reconocen ámbitos localizados de aplicación del derecho, en materia electoral la primera, y en el cultural la segunda, aunque ambas tengan de base la especificidad cultural.
El ciudadano común y corriente tiene así una disponibilidad de derechos políticos vinculada, literalmente, a su espacio de residencia. Su amplitud o limitación dependen de la entidad federada y del municipio donde resida. Y depende, por el lado constructivo, de la propia capacidad ciudadana para ejercer su soberanía y participar en la evolución de su marco jurídico y político, lo cual es tema de otra sección de este documento. Por lo pronto, la conclusión es esa diferenciación, propia de los modelos federales del Estado.
VIII. Reglamentación o derecho municipal
Como tercera instancia en la cadena del sistema jurídico del país, los ayuntamientos tienen la posibilidad de especificar el contenido de los derechos humanos y políticos fundamentales, hasta lograr que éstos adquieran una forma cotidiana, de vida común para los ciudadanos, accesible, factible. Por supuesto, la naturaleza del derecho en cuanto sistema jerárquico determina que el contenido de dicha especificación tenga por límite la relación entre los ciudadanos y el orden local de gobierno, además de preservar los principios de jerarquía y de consistencia con los órdenes estatal y federal.
El medio por el cual se instrumenta desde los ayuntamientos la especificación de los derechos humanos y políticos es la reglamentación municipal, la cual es la normatividad que regula los asuntos municipales. Hasta fecha muy reciente, sobre la reglamentación ha persistido en México una polémica sobre si concebirla como derecho (es decir, como leyes emanadas de un orden de gobierno) y, por consiguiente, a los ayuntamientos como fuentes de derecho. No es todavía una polémica resuelta; en la práctica y en el derecho ha tenido una solución paradójica: por un lado, al ayuntamiento constitucionalmente se le concibe como orden de gobierno; pero del otro lado, se le desconoce uno de los principios esenciales de la categoría de gobierno, que es la capacidad de emitir leyes.
No obstante la paradoja de su situación, está fuera de duda que la reglamentación municipal forma parte del sistema jurídico del país. La disputa es su estatus entre reglamento y ley, polémica que por cierto no ha sido analizada de manera suficiente. En parte, debido a la propia ubicación del ayuntamiento en cuanto orden de gobierno y dada su subordinación jurídica a los congresos de los estados. Por lo pronto, si se hace un balance retrospectivo, en México lo que está claro es un avance en la consolidación de los ayuntamientos en cuanto orden de gobierno y, en prospectiva, la transición de la reglamentación municipal a convertirse en un derecho municipal, en sentido estricto. En esta última dirección, la reciente reforma aprobada al artículo 115 constitucional federal (1999), que introduce el concepto de ayuntamiento como gobierno (que dicho sea de paso, ya estaba implicado en la definición del Estado que contiene el artículo tercero constitucional) es un indicador del avance; pero más importante aún, la reforma establece de manera más precisa la integración de la reglamentación municipal en el subsistema de derecho estatal. Lo anterior se logra al promover la creación de leyes en materia municipal por las legislaturas de los estados, las cuales tienen la función de ser marco para la reglamentación municipal. Es decir, no se corrige la limitación legislativa de los ayuntamientos, si bien se consolida y precisa un marco para su función reglamentaria.
Desde la perspectiva del sistema jurídico federal, la transición hacia un derecho municipal -desde su actual versión como reglamentación municipal- haría más congruente y potencialmente mayores las posibilidades de ampliación y especificación de los derechos políticos ciudadanos. En tanto, independientemente de la polémica sobre su estatus, debe enfatizarse:
- Que el carácter reglamentario de la normatividad municipal no inhibe las posibilidades de especificación de los derechos políticos de los ciudadanos (si bien, en un sentido muy estricto, cancela las posibilidades de ampliación, asumiendo el principio de que los ayuntamientos no pueden reglamentar lo que no ha sido previamente definido por las legislaturas de los estados).
- Que la reglamentación municipal es un marco normativo que regula efectivamente las funciones de la autoridad municipal y a sus relaciones con la sociedad local y sus ciudadanos en lo individual, teniendo por lo mismo plenas funciones de derecho.
IX. Reglamentación municipal y un concepto federal de los derechos políticos y de la ciudadanía
El particular marco jurídico que regula a los ayuntamientos, desde el horizonte de las relaciones políticas, puede dividirse en dos grupos, que a su vez corresponden a dos fases del ciclo de la institución. El primero, corresponde a la legislación que constituye (integra) a la institución misma, compuesta por las leyes estatales elaboradas por las respectivas legislaturas, en congruencia con lo dispuesto por la constitución estatal y por la constitución federal. El segundo grupo se refiere a las leyes y a los reglamentos municipales que son relativos al funcionamiento o ejercicio del gobierno municipal. La diferencia entre ambos grupos del marco jurídico radica así en las distintas funciones y ubicación en el ciclo de la institución municipal; pero especialmente en el margen de autorregulación que se reconoce al propio ayuntamiento. En la función constitutiva y originaria, el ayuntamiento es determinado externamente de manera plena. En la función relativa a su ejercicio, existe una combinación de determinación externa y de autorregulación.
Las leyes electorales y administrativas que configuran las bases de la institución municipal reflejan el papel de los congresos de los estados como el órgano que instrumenta las relaciones de subordinación jurídica de los ayuntamientos frente a los sistemas federal y estatal. Los congresos estatales delimitan los entornos concretos del ser y el hacer de la institución municipal, si bien no agotan los contenidos específicos de este último, esto es, su cómo concreto.
En este último aspecto es donde se abre el espacio para la autodeterminación de los ayuntamientos, o bien lo que ha usado en llamarse su rango de autonomía. Al respecto, cabe hacer notar que debido a la determinación constitutiva que tienen los congresos estatales, dicha autonomía se encuentra acotada y restringida al hacer, es decir, esencialmente al funcionamiento operativo.
Dentro del rango de funcionamiento es donde se inserta la reglamentación municipal o el derecho municipal, en lo que cabe concebirlo de esta manera. A partir de este contexto acotado es donde la reglamentación municipal tiene la posibilidad de concretar o especificar los derechos políticos y humanos de los ciudadanos, promoviendo su traducción a referentes cotidianos. Si bien, claro está, los contenidos de la reglamentación sólo pueden tener por eje a las relaciones de los ciudadanos con la institución municipal y con las funciones o servicios que ésta tenga reconocidos por el derecho estatal y federal.
Desde la perspectiva de un ciudadano, habitante de un municipio del país, resulta vital el desarrollo del derecho municipal en una dirección que traduzca a su entorno inmediato los derechos humanos y políticos fundamentales. Dentro del eslabonamiento del sistema de derecho federal, si esta última fase no se cumple, es decir, si la reglamentación municipal sigue ignorando (o es ignorada por) esos derechos, el entorno municipal genera dos situaciones adversas. La primera, de una institución con posibilidades de desviar su funcionamiento fuera del marco legal (ruptura del principio del estado de derecho); y la segunda, que la ciudadanía sea una categoría incompleta, es decir, cubierta para el entorno federal o estatal, pero sin práctica (o con escasa práctica) ante el entorno municipal.
El desarrollo de un sistema municipal de derechos humanos y políticos es así una necesidad de todo el sistema federal y además una necesidad de la propia categoría de ciudadanía, que debe tener contenidos que correspondan al conjunto, completo, del espacio de gobierno (autoridad). Dicho de otra manera, no se puede ser ciudadano solamente ante instancias federales o estatales, a la vez que no-ciudadano ante el ayuntamiento.
En este sentido, la reglamentación municipal y su efectivo ejercicio constituyen uno de los grandes retrasos en la modernización política del país. En general, el retraso es de todo el sistema normativo municipal, pero notablemente destacan los huecos en la especificación de los derechos políticos de los ciudadanos frente al funcionamiento de este orden de gobierno. Mientras esta situación no se corrija, no solo se enfrenta a una categoría de ciudadanía incompleta, sino a una imposibilidad de consolidar al estado de derecho en el espacio local, vale decir, en el entorno cotidiano de los habitantes del país.
El auditorio natural de la problemática expuesta son, en primer término, los ciudadanos de los municipios del país. Pero de manera más específica, los miembros de los cabildos: regidores, síndicos y presidentes municipales. Son los últimos quienes tienen la facultad de avanzar la reglamentación municipal y, por este medio, especificar los derechos políticos fundamentales desde y para el escenario de las sociedades locales. Son quienes pueden completar el círculo de la ciudadanía para los habitantes de su municipio.
La adecuación de la reglamentación municipal y de las propias instituciones del ayuntamiento- para la realización plena de la ciudadanía, es una tarea de gran complejidad reconociendo que su forma concreta puede variar en cada municipio. El sentido específico de la igualdad ante la ley, de la libertad de expresión, de información, de reunión, de asociación, de participar en los asuntos políticos, de igualdad de acceso a los servicios, son derechos susceptibles de múltiples formas prácticas. Participar en los asuntos públicos, por ejemplo, puede traducirse en formas de representación ciudadana en los órganos que toman las decisiones en los ayuntamientos; o bien, formar parte de las instancias de consulta o de planeación municipal; o bien, crear organizaciones civiles con una interlocución reconocida por las autoridades locales; o bien, acceder a mecanismos de consulta directa sobre las políticas públicas municipales (referéndum, plebiscitos, foros, consultas, etc.).
Como puede deducirse del ejemplo anterior, la realización concreta de los derechos ciudadanos implica un gran esfuerzo de creatividad para ser traducidos a la reglamentación municipal y al funcionamiento cotidiano de los ayuntamientos. Más aún, porque la propia evolución de la institución municipal implica la modificación de su estructura orgánica, haciendo entonces de la adecuación de los derechos políticos un ejercicio permanente. Si se amplían las funciones municipales, si se hacen más complejas las existentes, si se hacen con muchos o menores recursos, si se amplía o restringe la cooperación intergubernamental, entre otras posibilidades, en cada una la concreción de los derechos ciudadanos se ve obligada también a adaptarse.
La realización municipal de los derechos políticos es así una necesidad del sistema federal y de la propia categoría de ciudadanía. Añadimos ahora que tiene como rasgo distintivo el ser un proceso en intensa transformación. Es dinámico si se le aprecia desde el conjunto de municipios del país; pero también asume esta característica desde el horizonte individual de cada municipalidad y de su particular evolución institucional.
El tiempo político vigente en el país, de consolidación democrática, tiene entonces una enorme tarea pendiente en el entorno municipal. De hecho, con una dinámica (muy) lenta, pero se está avanzando en la concreción de los derechos políticos ciudadanos en su relación con los ayuntamientos. No obstante, en general, los actores políticos (partidos, fundamentalmente) no son plenamente conscientes de esta tarea. Los avances que pueden contabilizarse en los municipios del país van ocurriendo, derivados de las circunstancias inmediatas, pero no como producto de un proyecto deliberado de ampliación de la democracia y de los derechos ciudadanos.
Conclusión: dinámica comparada y diversidad del derecho
Como ha sido argumentado en capítulos anteriores, la situación jurídica de un Estado federal implica la posibilidad de un desarrollo desigual de los derechos políticos ciudadanos y, más concretamente, de su práctica y contenidos particulares. Pueden ser dos las causas principales de esa dinámica heterogénea: a) el grado específico del desarrollo político de las instituciones y de sus actores sociales en cada entidad o municipio; b) las diferencias culturales, como es el caso de los pueblos indios.
Nominalmente, la primera de las causas anteriores supondría, en el futuro, algún momento de relativa homogeneidad entre las entidades federales en el reconocimiento y ejercicio de los derechos políticos. La segunda, por el contrario, supondría una prolongación de las diferencias, paralela a la continuidad de la diversidad cultural.
Los grados diferenciados de desarrollo en los contenidos y prácticas de los derechos políticos, pueden impulsar el avance en las regiones en donde muestran mayor retraso, es decir, promover cambios con el ejemplo del vecino. Y por otra parte, hay que entender la diferencia cultural como parte de los valores de la cultura política (pluralismo, tolerancia, respeto) y, sobre todo, como una expresión consistente con un modelo federal de Estado. La diversidad cultural y de las formas de expresión de los derechos políticos no constituye ninguna amenaza para la integridad nacional ni para nuestro sistema jurídico; todo lo contrario, es parte de la riqueza de la cultura nacional.
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Hurtado, Javier; 1999; Derechos políticos en el orden municipal, México, Col. Cuadernos de Debate, Agenda de la Reforma Municipal en México,
Mecanismos de participación institucional comunitaria
Este segundo eslabón presenta las diversas modalidades que adquiere la participación ciudadana en la democracia, con especial énfasis en el espacio municipal. Para tal fin, la información se estructuró en cinco grandes bloques; el primero de ellos estaría constituido por una información general sobre la organización ciudadana en el marco de la participación en general y como consecuencia de la defensa y el ejercicio de los derechos de asociación y petición que consagra la constitución general de la República.
El segundo bloque toma en consideración a las organizaciones políticas, en particular a los partidos políticos, las agrupaciones políticas nacionales y los observadores electorales. Un tercer bloque se integra por organizaciones sociales que agrupa a ciudadanos que comparten una misma situación (obreros, campesinos, profesionistas, productores, empresarios, etcétera), con el propósito de defender los intereses y los derechos de sus miembros, mediante propuestas que formulan al Estado y a otros actores de la sociedad civil, por lo que puede afirmarse que tienen como fin último el beneficio mutuo. El cuarto bloque comprende a las organizaciones civiles, que son agrupaciones que trabajan en beneficio de terceros, y que sin ánimo de lucro desarrollan tareas de asistencia social, promoción del desarrollo o defensa de causas diversas: derechos humanos, mujeres, medio ambiente, enfermos, discapacitados, etcétera.
Como se puede observar, estos cuatro bloques aluden principalmente a iniciativas ciudadanas. En el último apartado, se presentan algunas modalidades de participación promovidas desde las instituciones gubernamentales con el fin de operar mecanismos de consulta y fomentar la corresponsabilidad ciudadana en las funciones públicas.
La idea de la participación suele gozar de mejor fama que la otra palabra que sirve para explicar el funcionamiento de la democracia contemporánea: la representación. De hecho, el auge que han cobrado muchos de los mecanismos participativos en nuestros días no se entendería cabalmente sin asumir la crítica paralela que se ha formulado a ese otro concepto. Según esa crítica, participamos porque nuestros representantes formales no siempre cumplen su papel de enlace entre el gobierno y los problemas puntuales de una porción de la sociedad; participamos -dice esa crítica- para cuidar los intereses y los derechos particulares de grupos y de personas que se diluyen en el conjunto mucho más amplio de las naciones; participamos, en una palabra, para corregir los defectos de la representación política que supone la democracia, pero también para influir en las decisiones de quienes nos representan y para asegurar que esas decisiones realmente obedezcan a las demandas, las carencias y las expectativas de los distintos grupos que integran una nación. La representación es un término insuficiente para darle vida a la democracia.
Sin embargo, representación y participación forman un matrimonio indisoluble en el hogar de la democracia. Ambos términos se requieren inexorablemente. Cuando aquella crítica a las formas tradicionales de representación democrática llegó al extremo de reclamar una democracia participativa capaz de sustituirla, olvidó por lo menos dos cosas: una, que la participación no existe de manera perfecta, para todos los individuos y para todos los casos posibles. Pero olvidó también otra cosa: que la verdadera representación no puede existir, en la democracia, sin el auxilio de la forma más elemental de la participación ciudadana: los votos del pueblo. Ninguna representación democrática puede darse sin la participación de los electores, del mismo modo en que no existe forma alguna de participación colectiva en que no haya -al menos de manera embrionaria- un cierto criterio representativo. En el hogar democrático, ambas formas se entrelazan de manera constante, y en primer lugar, a través de los votos: la forma más simple e insustituible, a la vez, de participar en la selección de los representantes políticos.
Esto no quiere decir, sin embargo, que la participación ciudadana se agote en las elecciones. Ni significa tampoco que los votos sean la única forma plausible de darle vida a la participación democrática. Para que esa forma de gobierno opere en las prácticas cotidianas, es ciertamente indispensable que haya otras formas de participación ciudadana más allá de los votos. Pero tampoco puede haber democracia sin un cuadro básico de representantes políticos. Hace tiempo que desapareció la posibilidad de volver a una especie de democracia directa, sin representantes entre la sociedad y el gobierno, sin partidos políticos y sin parlamentos legislativos. La participación que realmente puede tener cabida en las sociedades modernas es la que comienza por la selección de representantes a través de los partidos políticos, y que sólo más tarde atraviesa también por las instituciones, las organizaciones políticas y sociales, y los ciudadanos que están dispuestos a defender sus intereses frente a los demás. Dicho de otra manera: la participación entendida como una forma de controlar y moderar el poder inevitablemente otorgado a los representantes políticos.
Para saber que un régimen es democrático hace falta encontrar en él algo más que elecciones libres y partidos políticos. Por supuesto, es indispensable la más nítida representación política de la voluntad popular y para obtenerla, hasta ahora, no hay más camino que el de los votos y el de los partidos organizados-, pero al mismo tiempo es preciso que en ese régimen halla otras formas de controlar el ejercicio del poder concedido a los gobernantes. No sólo las que establecen las mismas instituciones generadas por la democracia, con la división de poderes a la cabeza, sino también formas específicas de participación ciudadana. Si la representación y la participación se separaron como consecuencia del desarrollo político de la humanidad, las sociedades de nuestros días las han vuelto a reunir a través del ejercicio cotidiano de las prácticas democráticas. El voto es el primer puente, pero detrás de él siguen las libertades políticas que también acuñó el siglo pasado y que se han profundizado con el paso del tiempo. De modo que, en suma, la democracia no se agota en los procesos electorales, ni los partidos políticos poseen el monopolio de la actividad democrática.
Ya desde principios de los años setenta, Robert Dahl había sugerido un pequeño listado para constatar que las democracias modernas son mucho más que una contienda entre partidos políticos en la búsqueda del voto. Entre ocho puntos distintos, sólo dos de ellos aludían a esa condición necesaria, pero insuficiente. Los otros seis se referían a la libertad de asociación de los ciudadanos para participar en los asuntos que fueran de su interés; a la más plena libertad de expresión; a la selección de los servidores públicos, con criterios de responsabilidad de sus actos ante la sociedad; a la diversidad de fuentes públicas de información; y a las garantías institucionales para asegurar que las políticas del gobierno dependan de los votos y de las demás formas ciudadanas de expresar las preferencias. Para Dahl, como para muchos otros, en efecto la representación inicial ha de convertirse después en una gran variedad de formas de participación, tanto como la participación electoral ha de llevar a la representación ciudadana en los órganos de gobierno. Dos términos que en las democracias modernas han dejado de significar lo mismo, pero que se necesitan recíprocamente: participación que se vuelve representación gracias al voto, y representación que se sujeta a la voluntad popular gracias a la participación cotidiana de los ciudadanos.
En las sociedades democráticas la participación ciudadana es la pareja indispensable de la representación política. Ambas se necesitan mutuamente para darle significado a la democracia. No obstante, la primera es mucho más flexible que la segunda y es también menos conocida, aunque su nombre se pronuncie con más frecuencia. En este inciso revisaremos algunas de las razones que explican esa paradoja aparente: la participación como un método que le da vida a la democracia, pero que al mismo tiempo suele complicar su existencia. ¿Por qué? En principio, porque una vez separada de la representación a la que debe su origen, la participación se vuelve irremediablemente un camino de doble sentido: de un lado, sirve para formar a los órganos de gobierno pero, de otro, es utilizada para influir en ellos, para controlarlos y, en no pocas ocasiones, para detenerlos. En otras palabras: la participación es indispensable para integrar la representación de las sociedades democráticas a través de los votos, pero una vez constituidos los órganos de gobierno, la participación se convierte en el medio privilegiado de la llamada sociedad civil para hacerse presente en la toma de decisiones políticas.
Antes vimos que no sólo se participa a través de las elecciones. Ahora hay que agregar que sin esa forma de participación todas las demás serían engañosas: si la condición básica de la vida democrática es que el poder dimane del pueblo, la única forma cierta de asegurar que esa condición se cumpla reside en el derecho al sufragio. Es una condición de principio que, al mismo tiempo, sirve para reconocer que los ciudadanos han adquirido el derecho de participar en las decisiones fundamentales de la nación a la que pertenecen. Ser ciudadano, en efecto, significa en general poseer una serie de derechos y también una serie de obligaciones sociales. Pero ser ciudadano en una sociedad democrática significa, además, haber ganado la prerrogativa de participar en la selección de los gobernantes y de influir en sus decisiones. De aquí parten todos los demás criterios que sirven para identificar la verdadera participación ciudadana. Sin duda, hay otras formas de participación en las sociedades no democráticas que incluso pueden ser más complejas y más apasionantes. No obstante, las que interesan a estas líneas son las que pueden tener lugar en la democracia. Es decir, "aquellas actividades legales emprendidas por ciudadanos que están directamente encaminadas a influir en la selección de los gobernantes y/o en las acciones tomadas por ellos".
Quienes aportan esta definición sugieren, también, que en general pueden ser reconocidas cuatro formas de participación política de los ciudadanos: desde luego, la que supone el ejercicio del voto; en segundo lugar, las actividades que realizan los ciudadanos en las campañas políticas emprendidas por los partidos o en favor de algún candidato en particular; una tercera forma de participar reside en la práctica de actividades comunitarias o de acciones colectivas dirigidas a alcanzar un fin específico; y finalmente, las que se derivan de algún conflicto en particular. ¿En dónde está la diferencia de fondo entre esas cuatro formas de participación ciudadana? Está en la doble dirección que ya anotábamos antes: no es lo mismo participar para hacerse presente en la integración de los órganos de gobierno que hacerlo para influir en las decisiones tomadas por éstos, para tratar de orientar el sentido de sus acciones. Aunque la participación ciudadana en general siempre se refiere a la intervención de los particulares en actividades públicas, en tanto que portadores de determinados intereses sociales nunca será lo mismo votar que dirigir una organización para la defensa de los derechos humanos, o asistir a las asambleas convocadas por un gobierno local que aceptar una candidatura por alguno de los partidos políticos. Pero en todos los casos, a pesar de las obvias diferencias de grado que saltan a la vista, el rasgo común es el ejercicio de una previa condición ciudadana asentada claramente en el Estado de derecho. Sin ese rasgo, la participación ciudadana deja de serlo para convertirse en una forma de rebeldía "desde abajo", o de movilización "desde arriba".
La participación ciudadana supone, en cambio, la combinación entre un ambiente político democrático y una voluntad individual de participar. De los matices entre esos dos elementos se derivan las múltiples formas y hasta la profundidad que puede adoptar la participación misma. Pero es preciso distinguirla de otras formas de acción política colectiva: quienes se rebelan abiertamente en contra de una forma de poder gubernamental no están haciendo uso de sus derechos reconocidos, sino luchando por alguna causa específica, contraria al estado de cosas en curso. Las revoluciones no son un ejemplo de participación ciudadana, sino de transformación de las leyes, de las instituciones y de las organizaciones que le dan forma a un Estado. Pero tampoco lo son las movilizaciones ajenas a la voluntad de los individuos: las marchas que solían organizar los gobiernos dictatoriales, por ejemplo, aun en contra de la voluntad de los trabajadores que solían asistir a ellas, tampoco constituían ninguna muestra de participación ciudadana. Si en las rebeliones de cualquier tipo -pacíficas o violentas, multitudinarias o no - el sello básico es la inconformidad con el orden legal establecido y el deseo de cambiarlo, en las movilizaciones lo que falta es la voluntad libre de los individuos para aceptar o rechazar lo que se les pide: en ellas no hay un deseo individual, sino una forma específica de coerción. La participación ciudadana, en cambio, exige al mismo tiempo la aceptación previa de las reglas del juego democrático y la voluntad libre de los individuos que deciden participar: el Estado de derecho y la libertad de los individuos.
Ahora bien, el tema de los sujetos sociales dentro de los procesos de transición política nos coloca dentro de un doble proceso de persistencia y de cambio: por una parte, los "viejos" sujetos sociales que corresponden al sistema político autoritario, fundamentalmente los sujetos corporativos, los sindicatos obreros, las organizaciones campesinas y las organizaciones populares pugnan por mantener sus formas tradicionales de participación y control políticos; por la otra parte, los sujetos sociales autónomos que buscan su inclusión y su participación dentro del nuevo sistema político, nos referimos a organizaciones o sujetos sociales como: las comunidades indígenas, los movimientos urbano populares, los ecologistas, las diversas organizaciones no gubernamentales en sus diferentes ramas y otros sujetos que van surgiendo con el aumento de la complejidad de la sociedad. En ambos casos, tanto los viejos sujetos corporativos como los nuevos, nos muestran de entrada la dificultad del problema para comprender su participación y la necesidad de realizar un análisis cuidadoso.
En el estudio de los sujetos sociales dentro de las transiciones es importante diferenciar entre el inicio de la transición al de su fin, esto es, de la consolidación de la democracia. En el primer caso los analistas de las transiciones han insistido que los sujetos sociales son actores que juegan un papel secundario, sólo se les reconoce su capacidad para erosionar la legitimidad de un régimen político, como fue el caso en Chile, Argentina y en Uruguay. En esta primera parte del proceso los autores adjudican la primacía causal a los acuerdos o desacuerdos entre las élites, más específicamente a la existencia de proyectos alternativos al régimen vigente y su adopción por sectores importantes de esas élites, en cambio a los procesos de pérdida de legitimidad y a la acción de los sujetos sociales les otorgan un papel secundario.
Asimismo, en los estudios sobre las transiciones latinoamericanas se ha reconocido que los sujetos sociales, los movimientos sociales, han sido capaces de contribuir a las crisis de los autoritarismos, destruyendo su legitimidad y la operación de las instituciones, pero también se reconoce que su influencia en la construcción de las nuevas democracias ha sido limitada.
Estos enfoques, conocidos como minimalistas, tuvieron cierto éxito al afirmar que basta la acción de las élites para iniciar un proceso de transición, pero han sido insuficientes para explicar los procesos de consolidación del régimen democrático. En este último caso, la cultura política, la formación de un consenso de valores democráticos, que dé soporte a la ciudadanía; la participación de los ciudadanos y de los sujetos sociales, y la construcción de nuevas instituciones que organicen el nuevo sistema político, son dimensiones indispensables para poder entender los procesos de una transición.
Considerando el panorama anterior, hay que enfatizar que en el espacio municipal las prerrogativas ciudadanas de participación y asociación tienen las mejores condiciones para ejercerse de manera cotidiana y con menor distancia entre el ciudadano, el gobierno y los gobernantes. La ciudadanía y lo local se alimentan así recíprocamente, desarrollando una forma específica de la relación entre Estado y ciudadano. La disyuntiva está entre reconocer la restricción que implica la forma de los partidos políticos o indicar la posibilidad de explorar formas asociativas más flexibles para organizar la representación política municipal. Es relevante reconocer en este sentido, que la búsqueda de una mayor flexibilidad en las formas políticas de organización ciudadana es una necesidad contemporánea.
Por otra parte, el derecho ciudadano a la asociación para participar en los asuntos públicos es otra de las formas esenciales de la democracia local. En este caso, el énfasis consistiría en la reivindicación en sí misma de la prerrogativa ciudadana. Si bien tomar parte de los asuntos públicos puede consistir en una iniciativa individual, es importante también valorar la asociación entre ciudadanos debido a su componente colectivo, el cual se refleja en los objetivos o metas de la asociación y en sus actividades. Es decir, tomar parte de los asuntos públicos es un derecho ciudadano, de naturaleza individual, pero se ejerce mejor como esfuerzo y como objetivo- si la iniciativa es colectiva, mediante la asociación.
Hasta aquí el tema podría conservarse dentro de un parámetro abstracto, valorando la asociación ciudadana por sí misma y estableciendo su pertinencia, necesidad y derecho a participar en los asuntos públicos que la sociedad defina. La segunda parte son las formas de la asociación, en donde podrían desarrollarse los ejemplos que existen: desde las vecinales de colaboración a las obras o servicios públicos, asociaciones relacionadas con actividades productivas (cooperativas), hasta las relacionadas con objetivos muy específicos, como los ambientales o las promotoras de los derechos humanos. El tercer énfasis está relacionado con la localización espacial de estas asociaciones, que es municipal (o por delegaciones en el caso del DF), lo cual hace que parte o incluso la totalidad- de su interacción tenga por interlocutor a los gobiernos municipales y que su espacio de representación sean los intereses de la sociedad local.
Otro aspecto implicado en el tema de la asociación es su flexibilidad y variedad de formas para integrarse. En primera instancia, depende de los ciudadanos definir las características organizativas, sus objetivos y actividades (siempre y cuando se mantengan dentro del marco legal). El énfasis en esta capacidad ciudadana es relevante para distinguir entre las formas asociativas dirigidas desde los gobiernos y aquellas que se derivan de la iniciativa ciudadana. Los gobiernos promueven ciertas formas (juntas de vecinos, patronatos, comités de colaboración, consejos ciudadanos, etcétera), las cuales debieran difundirse como opciones no excluyentes de las formas que los ciudadanos originen (organizaciones urbanas, comités de lucha, asociaciones ecologistas, de amas de casa, de servicio social, etcétera). Lo que podría valorarse es precisamente la existencia de ambos tipos de asociaciones y además su complementariedad, es decir, su capacidad para tener actividades conjuntas en beneficio de la sociedad municipal, sin establecer competencia, sino cooperación. Tan importante es que los ayuntamientos promuevan ciertas formas de organización ciudadana, como que los ciudadanos promuevan sus formas propias.
En cualquier caso, el tema sobre los derechos de asociación y su adecuación en el ámbito municipal puede proponerse en el nivel de la conciencia ciudadana en las siguientes vertientes: a) el derecho a tomar parte de los asuntos públicos; b) el derecho a hacerlo de manera individual; c) el derecho y ventaja de hacerlo de manera colectiva; c) las posibilidades o alternativas no excluyentes de participar en las formas asociativas promovidas desde el gobierno o las originadas desde los propios ciudadanos.
Desde la perspectiva de la sociedad municipal, la diversidad de formas asociativas es amplísima. En el espacio municipal es donde tienen su asiento material, cultural, jurídico y mayor probabilidad de interacción cotidiana con el gobierno local. Precisamente debido a su diversidad y amplitud, lo que está en el debate político es la permeabilidad de los ayuntamientos frente a las asociaciones ciudadanas, ya sea asumiendo sus objetivos o demandas, ya sea integrándolas al proceso de gobierno y de la gestión de los servicios o funciones públicas.
En el debate sobre la permeabilidad de los ayuntamientos, lo relevante es insistir en la valoración que desde los propios gobiernos y gobernantes dan (o debieran dar) a las asociaciones ciudadanas como formas complementarias del círculo de la democracia. La primera fase del círculo es la etapa electoral; la segunda, el ejercicio del gobierno, en el cual las asociaciones pueden ser parte activa, reconocida, asumiendo el valor de su contribución a los objetivos de la sociedad. Con los gobernantes municipales se buscaría así a hacerlos más proclives y sensibles hacia una mayor apertura institucional con la ciudadanía, de concebir al gobierno como tarea colectiva, de tener a las asociaciones como fuentes (bases) de la pluralidad política y de la diversidad social.
Una vez valoradas a las asociaciones ciudadanas como parte del proceso de gobierno, la segunda etapa es evolucionar del derecho de petición o de la colaboración a una obra material (donde usualmente se ubican), a la integración institucional de las asociaciones. Es decir, valorar a aquellos ayuntamientos que en su proceso de gobierno contemplan la consulta, participación y colaboración de las asociaciones ciudadanas. Usualmente esta vinculación se establece en la definición de la planeación del desarrollo municipal, mediante foros de consulta o reuniones públicas, lo cual puede retomarse como el ejemplo más común, a pesar de las condiciones provisionales en que se realiza. Lo interesante, en todo caso, es el proceso posterior, es decir, la relación a lo largo de la gestión de los ayuntamientos. En términos generales, lo relevante es establecer que no se trata simplemente de que las asociaciones circunden al gobierno, sino que formen parte del proceso de gobierno, a través de distintas modalidades, adaptadas a las necesidades de cada municipalidad.
Cabe también destacar que el derecho a la asociación ciudadana para tomar parte en los asuntos públicos implica que los gobiernos contengan en su estructura esta posibilidad. No solamente en cuanto actitud de buena voluntad o como gesto circunstancial, sino como parte integral del proceso de gobierno. El escenario contrario de impermeabilidad- correspondería a una tensión autoritaria entre sociedad y gobierno local.
Finalmente, la última prerrogativa ciudadana contemplada por el artículo 34 constitucional federal, correspondiente al derecho de petición y a la obligación de la autoridad de atenderlo, sin duda es la más elemental. No obstante, es también una de las funciones que usualmente se relegan por parte de las autoridades. En consecuencia, se podría destacar que el derecho de petición es parte del ejercicio ciudadano y de que es responsabilidad de la autoridad su atención pronta.
A continuación, hacemos una exposición puntual de cada uno de los diferentes tipos de organización ciudadana, bajo el esquema de que estas formas de participación no se refieren únicamente a aquellas que son independientes o no derivan de la actividad gubernamental, sino que, además de éstas, consideramos aquellas formas más características de la democracia representativa y que son y debieran ser de interés para la ciudadanía en general, como lo representan los partidos políticos y otras formas de organización política. En esta relación quedan incluidas también, y por supuesto, las organizaciones de la sociedad civil u organizaciones no gubernamentales (ONG), así como aquellas organizaciones con fines no abiertamente políticos, correspondientes a órdenes sociales, laborales, productivos, asistenciales, entre otros.
Los partidos políticos
Los partidos políticos surgieron en sus formas incipientes durante la segunda mitad del siglo XIX, pero no fue sino hasta después de la Segunda Guerra Mundial cuando se consolidaron como instrumento privilegiado de organización política, de comunicación entre gobernados y gobernantes y de conformación de la representación política de la ciudadanía, comprometido a la elaboración y propuesta de proyectos políticos viables, capaces de satisfacer las necesidades de la sociedad representada por ellos. La suma de proyectos elaborados por todos y cada uno de los partidos define, al menos en lo general, el proyecto de nación que una sociedad decide adoptar como rumbo.
Una característica de los partidos, y quizá la central, consiste en que existen y se desarrollan en aquellas sociedades en que la lucha por el poder se procesa en el campo electoral de la que son los actores principales. Así, los partidos requieren de acuerdos básicos que les permitan preservar el espacio electoral como el ámbito privilegiado de competencia, incluso cuando resulten derrotados.
Por su carácter representativo, los partidos son organizaciones que participan en muchas de las instituciones del Estado, desempeñando funciones sociales y políticas imprescindibles para una democracia. Estas funciones sociales son aquellas que tienen los partidos como organizaciones que nacen del cuerpo social, ante el cual tienen ciertas responsabilidades. Entre éstas podemos destacar la socialización política, la movilización de la opinión pública, la representación de intereses y la legitimación del sistema político. La socialización política implica un proceso de educación de los ciudadanos en la democracia.
Los partidos modernos deben practicar y promover los valores democráticos, el respeto de los derechos humanos, la práctica de la tolerancia y el derecho al disenso; para realizarlo cuentan con sus propios medios de difusión, publicaciones, escuelas de cuadros y, en general, centros de transmisión de sus ideas.
La figura del partido político es imprescindible para la democracia, ya que hace viables las decisiones mayoritarias e impide excluir de los derechos a las minorías, permite el consenso pero también el disenso y, por tanto, la tolerancia y el libre debate de las ideas, programas políticos y leyes.
Una de las funciones institucionales de los partidos es su papel en la organización y composición de los poderes públicos, tanto del ejecutivo como del poder legislativo. En este último, los candidatos triunfadores de los partidos integran las cámaras y conforman grupos parlamentarios; igualmente, ocupan las distintas comisiones y estructuras del congreso. En el caso del poder ejecutivo, y más aún en aquellos países donde no existe un servicio civil de carrera, los partidos triunfantes ejercen la gran mayoría de los cargos públicos. Respecto al poder judicial, los partidos suelen tener en varios países una importante función en la designación de los miembros más importantes de la judicatura, pues mediante sus representantes en las cámaras y en el poder ejecutivo determinan quiénes serán los próximos ministros o magistrados.
En México, los partidos están reconocidos en el artículo 41 de la Constitución Política, que los define de la siguiente manera:
Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará las formas específicas de su intervención en el proceso electoral. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones estatales y municipales. Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo. Sólo los ciudadanos podrán afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos...
Asimismo, están reglamentados en el Libro Segundo del COFIPE en los artículos 22 a 32, que describen las formas de organización y constitución de los partidos, así como los requisitos para obtener y mantener su registro como Partidos Políticos Nacionales ante el Instituto Federal Electoral, lo cual les permite participar en las elecciones federales, estatales y municipales. Los derechos de los partidos políticos se establecen en el artículo 36 del COFIPE y sus obligaciones se encuentran en el artículo 38. El Título Tercero de este Segundo libro del COFIPE, que abarca los artículos 41 al 55 establece y regula sus prerrogativas, el acceso a la radio y la televisión y define los mecanismos para su financiamiento.
Las agrupaciones políticas nacionales
De acuerdo con el artículo 33 del COFIPE ...las agrupaciones políticas nacionales (APN) son formas de asociación ciudadana que coadyuvan al desarrollo de la vida democrática y de la cultura política, así como a la creación de una opinión pública mejor informada.
Los requisitos para obtener el registro como agrupación política nacional son, entre otros, los siguientes: contar con un mínimo de 7,000 asociados en el país y con un órgano directivo de carácter nacional; además, tener delegaciones en cuando menos 10 entidades federativas (artículo 35 del COFIPE).
La agrupación política nacional perderá su registro por las siguientes causas:
- Cuando se haya acordado su disolución por la mayoría de sus miembros;
- Haberse dado las causas de disolución conforme a sus documentos básicos;
- Omitir rendir el informe anual del origen y aplicación de sus recursos;
- Por incumplir de manera grave con las disposiciones contenidas en el COFIPE;
- Haber dejado de cumplir con los requisitos necesarios para obtener el registro.
De acuerdo con el artículo 34 del COFIPE ...las agrupaciones políticas nacionales sólo podrán participar en procesos electorales federales mediante acuerdos de participación con un partido político. No podrán hacerlo con coaliciones. Las candidaturas surgidas de los acuerdos de participación serán registradas por el partido político y serán votadas con la denominación, emblema, color o colores de éste.
De acuerdo con la legislación, las APN son agentes que promueven la cultura política, las prácticas democráticas y una opinión ciudadana formada. Nos encontramos ante una instancia que de acuerdo con sus dimensiones incide de forma directa en el problema y diseño de la agenda nacional (...) las APN tienen como principal función cívica fortalecer la vida pública y deliberativa en el país.
Es precisamente a partir de la deliberación de donde toma su fuerza la dinámica institucional de la democracia que estamos construyendo en México. Pues mientras las posturas expresadas por los partidos políticos responden lógicamente a sus visiones integrales, las APN las circunscriben a un tema específico. Y no sólo en nuestro país, sino en varias partes del mundo, notablemente en las democracias europeas, han modificado sus estructuras de discurso y argumentación ante la pulverización de intereses y aspiraciones del electorado.
La observación electoral
La observación electoral es un recurso cuya práctica cumple o debe cumplir un doble propósito: desalentar, inhibir o en su defecto, exhibir métodos, prácticas y actos fraudulentos que, terminan por atropellar el derecho ciudadano de elegir libremente a sus autoridades o representantes; y rendir testimonio sobre la legitimidad, autenticidad y credibilidad de las elecciones, más que sobre su revestimiento legal.
Los especialistas en la materia reconocen tres tipos de observación: testimonial, mediadora y asistencial. La testimonial limita su actuación al seguimiento del proceso días antes, durante y después de la jornada electoral y a la emisión de un juicio sobre su calidad y autenticidad. Cuando la observación abarca la mediación, lo hace a instancias de las partes interesadas con objeto de conjurar conflictos mayores. La asistencial proporciona auxilio de material técnico-administrativo para organizar y realizar los comicios, a la vez que supervisa (por su carácter, este tipo de observación exige contar con el beneplácito de partidos y autoridades, así como prolongar el ejercicio a todo lo largo del proceso).
En nuestro país gran parte de la observación electoral ha sido realizada por organismos defensores de derechos humanos. Como antecedente podemos mencionar que para finales de los años 80, estos organismos incrementaron de manera notable su número y actividad, logrando adquirir una gran notoriedad en el escenario político, debido -entre otras cosas- al activismo que comenzaron a desarrollar en tareas de observación electoral. Después de las elecciones federales de 1988, varias organizaciones de derechos humanos asumieron la defensa de los derechos políticos como condición para la defensa de su causa.
Por otra parte, entre 1990 y 1991 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA emitió varias resoluciones en torno a los procesos electorales de varios estados de la república, en particular del norte del país. En una de estas recomendaciones la CIDH conminaba al gobierno mexicano a cumplir con los compromisos contraídos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, desarrollando las acciones necesarias para garantizar y proteger el ejercicio de los derechos políticos, de conformidad con los artículos 2, 23 y 25 de este instrumento internacional. Las resoluciones emitidas por la CIDH fortalecieron y respaldaron las actividades de las organizaciones de derechos humanos en la defensa de los derechos políticos. En este contexto, en 1991 surgió la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), en cuyo decreto de creación se excluyeron explícitamente de su competencia los derechos políticos y laborales.
Para los procesos electorales que se celebraron en 1991, diversas organizaciones civiles integraron grupos de observación electoral. A pesar de que no todas estas experiencias obtuvieron buenos resultados, el interés por participar en tareas de observación electoral creció significativamente en este periodo: en los comicios federales de 1991, participaron 2 000 observadores; en tanto que en los de 1994 participaron 81 686, de los cuales 74 438 eran miembros de alguno de los 238 organismos no gubernamentales que obtuvieron acreditación.
La reglamentación de la observación electoral fue un avance logrado en la reforma al COFIPE de 1993, la cual restringió esta actividad a ciudadanos mexicanos.
...el gobierno empezó a considerar la conveniencia de aceptar también a observadores extranjeros (...) Finalmente el gobierno decidió extender esta invitación, al tiempo que solicitaba a la ONU que viniera a revisar la legislación electoral mexicana y a capacitar a los grupos de observadores nacionales... La evaluación de la Misión Técnica de la ONU en México (1994), sobre nuestro sistema electoral fue básicamente positiva: En términos generales puede afirmarse, desde la perspectiva estrictamente legal, que el proceso electoral mexicano se encuentra regulado con un muy alto grado de detalle en todas y cada una de sus fases, y que se le ha rodeado de garantías abundantes (...) En la opinión de la Misión, la estructura del sistema electoral está en condiciones de posibilitar la realización de elecciones libres y justas. Corresponde a los partidos y a la ciudadanía hacer su parte para que el conjunto funcione
De este modo, en 1994 la figura de visitante extranjero quedó establecida en el artículo 82 del COFIPE de la siguiente manera:
El Consejo General, en ocasión de la celebración de los procesos electorales federales, podrá invitar y acordar las bases y criterios que habrá de atenderse e informar a los visitantes extranjeros que acudan a conocer las modalidades de su desarrollo en cualesquiera de sus etapas.
Actualmente la mayoría de las legislaciones estatales contienen disposiciones que regulan la observación electoral que han sido recogidas del código federal, en algunos casos con ciertas modificaciones.
Pese a la ineformas y mecanismos de participación social local. Salvo casos aislados en donde la Ley Orgánica Municipal no considera la participación ciudadana y el único órgano de participación social que se contempla es el Comité de Planeación Municipal, se han identificado diferentes estructuras institucionales de participación: comités de vecinos de manzanas, colonias, subdelegaciones y delegaciones, así como comisiones de planeación en las que participan urbanistas y diferentes profesionistas. Todas estas organizaciones vecinales y comunitarias demandan bienes y servicios urbanos, atienden las demandas más inmediatas de la ciudadanía y son sus intermediarios ante el gobierno local. Pero es interesante señalar que en algunos municipios se han dado experiencias de participación directa de la ciudadanía tales como las sesiones de cabildo abiertas o las audiencias públicas del alcalde y su equipo de gobierno. Asimismo, se advierte la fuerte presencia de organizaciones sociales autónomas en las que participan los sectores populares, que hacen del gobierno local el principal interlocutor de sus demandas (tierra, vivienda, servicios públicos).
Otra distinción importante se ha establecido entre la participación política (la cual suele medirse a través del voto) y la participación social. Respecto a la primera se advierte una paradoja interesante. Por un lado, en las elecciones municipales se registra un elevado índice de abstencionismo, lo cual es considerado un indicador de despolitización y de las limitaciones la democracia local en México. Por otro, el elevado número de los conflictos poselectorales que se registran en los municipios (toma de alcaldías, desconocimiento de autoridades, formas de violencia espontánea y organizada) es una de las más importantes fuentes de ingobernabilidad. Parte de la explicación podría radicar en que la actuación de los partidos políticos en el nivel municipal está subordinada a las relaciones sociales tradicionales del ámbito local que restringen las posibilidades de hacer realidad la idea de que sea el municipio una escuela de la democracia. Pero al mismo tiempo, lejos de reflejar ausencia de politización ciudadana indica la complejidad de la percepción ciudadana de la política. Al mismo tiempo, en el espacio local las fronteras entre la participación social y la participación política son difusas.
En este contexto, con el término organizaciones sociales se alude a aquellas que agrupan a ciudadanos que comparten una misma situación (obreros, campesinos, profesionistas, productores, empresarios, etcétera) Sus objetivos son la defensa de los derechos e intereses de sus miembros, mediante propuestas y/o demandas que formulan al Estado y a otros actores de la sociedad. Identificadas como entidades de beneficio mutuo, las organizaciones sociales también emprenden acciones de mejoramiento de las condiciones de vida de sus agremiados y actividades socio-culturales.
Entre las organizaciones sociales que tienen actividad importante en el ámbito municipal destacan aquellas que son la expresión local de agrupaciones de carácter federal como los sindicatos de maestros, las cámaras de comercio, centrales obreras y campesinas, etcétera Con ellas coexisten otro tipo de agrupaciones que responden a las características socioeconómicas de la localidad y que intervienen de manera más directa en la vida cotidiana de los municipios. Entre esta variedad de organizaciones se encuentran, desde agrupaciones de comercio permanente y ambulante, pasando por organizaciones que son resultado de la participación conjunta entre autoridades municipales y usuarios y que operan como empresas (por ejemplo para la administración de mercados, centrales de abasto y rastros).
Otro ejemplo de la relación entre el gobierno municipal y las organizaciones sociales se puede observar en el servicio público de rastros, donde la autoridad municipal tiene que vincularse con organizaciones que se dedican a la introducción de ganado, tablajeros y uniones ganaderas entre otras. En particular las uniones ganaderas (que agrupan a los productores de ganado) se consideran de interés público ya que intervienen en la prestación de servicio público de rastros en colaboración con las autoridades municipales.
La intervención de la sociedad civil en demanda de mayores espacios de opinión y acción pública conduce a acuerdos e instituciones que incentiven el arraigo de una cultura de participación y corresponsabilidad ciudadana que es fundamental para el florecimiento de la cultura democrática. El desarrollo democrático implica la participación organizada de los ciudadanos en la toma de decisiones, por lo que la sociedad y sus organizaciones deben tomar parte en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas públicas, así como en las tareas de contraloría social.
En México, al igual que en otras regiones del mundo, durante los últimos 10 años las organizaciones civiles se han multiplicado con rapidez y han diversificado sus campos de acción. En 1985 se calculaba que este tipo de agrupaciones no rebasaba las 1000, y la mayor parte de ellas se concentraban en el ámbito asistencial. Si bien la asistencia social ha permanecido como un campo de actividad preponderante, actualmente el proceso organizativo y el interés por participar en la vida pública, se ha extendido a diversos ámbitos del acontecer nacional, enriqueciendo el escenario político y ofreciendo nuevas alternativas al desarrollo social.
Este fenómeno aparentemente novedoso, en décadas pasadas recibió distintas denominaciones: movimientos sociales, movimientos populares, grupos de interés o de presión, organizaciones de base, etcétera Actualmente, el auge y la complejidad que han adquirido las diversas iniciativas de organización ciudadana ha propiciado, aun entre los especialistas, enormes dificultades para construir una definición que aglutine a la amplia gama de organizaciones que integran este universo, con la suficiente claridad para hacerlas visibles y reconocibles para el resto de la sociedad y para el Estado. De ahí que exista una variedad de términos para referirse a ellas: organizaciones no lucrativas, Tercer Sector, organizaciones no gubernamentales, organizaciones de la sociedad civil, entre otras. Cada una de estas denominaciones corresponde a diferentes puntos de vista y a diferentes interpretaciones de una misma realidad social.
Durante los últimos años la tendencia ha sido que las organizaciones civiles se agrupen en redes, entre otras razones esto puede obedecer a las dificultades que enfrentan para acceder a financiamiento; la necesidad de agilizar los mecanismos para el intercambio de información; el interés por articular programas microsociales con proyectos de alcance regional, nacional e internacional; y la carencia de mecanismos de representación que les permita manifestar su postura ante una coyuntura específica. Algunos autores han señalado que se puede distinguir entre tres tipos de redes: especializadas, amplias y coyunturales.
- Las redes especializadas se aglutinan en torno a un tema común, realizan actividades de investigación, promoción, difusión y capacitación, e incluso llegan a diseñar propuestas alternativas de políticas públicas relacionadas con su área de interés. Ejemplos: Promoción de Servicios de Salud y Educación Popular; Red Mexicana Todos los Derechos para Todos; Frente por el Derecho a la Alimentación; Red Mexicana de Acción Frente al Libre Comercio; Colectivo Mexicano de Apoyo a la Niñez.
- Las redes amplias se constituyen con la finalidad de fortalecer a las organizaciones civiles en su relación con el gobierno. Ejemplos: Convergencia de Organismos Civiles por la Democracia; Foro de Apoyo Mutuo.
- Las redes coyunturales se forman para abrir canales de expresión de las organizaciones civiles en foros internacionales (Cumbre de la Tierra, IV Conferencia Mundial de la Mujer), o en circunstancias políticas relevantes, como los procesos electorales, o el conflicto armado en Chiapas. Ejemplos: Foro Mexicano para Río 92; Alianza Cívica; Espacio Civil por la Paz; Hacia Beijing 95.
El marco jurídico de las organizaciones civiles
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos contemplan aspectos relacionados directa o indirectamente con las organizaciones civiles. Como parte de las garantías individuales en su artículo 9º consagra el derecho de asociación y reunión con cualquier fin lícito. Asimismo, en el artículo 25 relativo a la rectoría del Estado en el desarrollo nacional, establece:
- Que el Estado llevará a cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general;
- La concurrencia de los sectores público, privado y social en el desarrollo económico;
- Que el sector público por sí o con los sectores social y privado, podrán participar para impulsar y organizar las áreas prioritarias del desarrollo;
- Que la ley establecerá los mecanismos que faciliten la organización y la expansión de la actividad económica del sector social: de los ejidos, organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que pertenezcan mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en general, de todas las formas de organización social para la producción, distribución y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios.
El artículo 26 constitucional señala que el Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional; para lo cual deberá propiciar la participación de los diversos sectores sociales y recoger las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. En correspondencia con este precepto constitucional, la Ley de Planeación, en el artículo 20 establece que la participación social se lleve a cabo por medio de Foros de Consulta Popular.
Respecto a las leyes reglamentarias, las instituciones que tienen como finalidad la asistencia pública, se rigen por:
- Ley General de Salud.
- Ley sobre el Sistema Nacional de Asistencia Social.
- Ley de Instituciones de Asistencia Privada para el Distrito Federal.
Las organizaciones no asistenciales, están reguladas entre otras por las siguientes leyes:
- Ley de Cámaras de Comercio y de las de Industria.
- Ley Reglamentaria del artículo 5º Constitucional, relativo al ejercicio de las Profesiones en el Distrito Federal.
- Código Civil (artículos 2670 al 2687 que regulan las actividades de las Asociaciones Civiles).
- Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Agrupaciones Políticas Nacionales y Observadores Electorales).
- Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público.
Por otra parte, en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal se establecen ordenamientos específicos para la coordinación entre el gobierno y los sectores sociales, entre los que destacan:
- El artículo 32 señala algunas modalidades de coordinación de la Secretaría de Desarrollo Social con los sectores de la sociedad en materia de desarrollo regional y urbano, así como para el bienestar social.
- El artículo 32 bis, establece que la Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca habrá de promover la participación social y de la comunidad académica en la formulación, aplicación y vigilancia de la política ambiental y concertar acciones e inversiones con los sectores privado y social para la protección y restauración del ambiente.
En resumen, se puede afirmar que existen dos figuras legales que pueden adoptar las organizaciones que desean constituirse formalmente: las Asociaciones Civiles y las Instituciones de Asistencia Privada; las primeras se rigen por el Código Civil, mientras que las segundas están reguladas por la Ley de Instituciones de Asistencia Privada (para el D.F. o de los estados según corresponda).
El marco fiscal
México cuenta actualmente con un marco fiscal para las organizaciones civiles, en el que se considera la exención fiscal del impuesto sobre la renta y la autorización para recibir donativos deducibles de este impuesto.
En el artículo 70 de la Ley del Impuesto Sobre la Renta se exime de este gravamen a los siguientes tipos de organizaciones:
- Instituciones de Asistencia Privada, constituidas conforme a la Ley de la materia.
- Asociaciones o sociedades civiles, autorizadas para recibir donativos deducibles y que, sin designar individualmente a los beneficiarios tengan por objeto:
- La atención de personas impedidas de satisfacer sus requerimientos básicos de subsistencia y desarrollo;
- La atención en establecimientos especializados a menores, ancianos e inválidos de escasos recursos;
- La prestación de asistencia médica o jurídica de orientación social o de servicios funerarios a personas de escasos recursos;
- La readaptación social, y
- La rehabilitación de fármaco-dependientes de escasos recursos
- Sociedades o asociaciones de carácter civil que se dediquen a la enseñanza, con autorización o reconocimiento oficial.
- Asociaciones o sociedades organizadas con fines culturales, las dedicadas a la investigación científica o tecnológica, así como museos y bibliotecas abiertas al público.
- Asociaciones de padres de familia registradas de conformidad con la Ley Federal de Educación.
- Asociaciones o sociedades civiles organizadas con fines políticos, deportivos o religiosos.
- Asociaciones o sociedades civiles que otorguen becas.
- Asociaciones de colonos o condóminos.
De acuerdo con los artículos 70A, 70B y 70C de la Ley del Impuesto sobre la Renta, las personas morales que están autorizadas para recibir donativos son las siguientes:
- Las Instituciones de Asistencia o de beneficencia autorizadas por las leyes de la materia.
- Las fundaciones, patronatos y demás entidades cuyo propósito sea apoyar económicamente las actividades de personas morales autorizadas para recibir donativos deducibles, cuando cumplan con los siguientes requisitos:
- Destinen la totalidad de sus ingresos a los fines para los que fueron creadas.
- Al momento de su liquidación, destinen la totalidad de su patrimonio a entidades autorizadas para recibir donativos deducibles.
- Estos requisitos deberán constar en el acta constitutiva de la persona moral.
- Las sociedades o asociaciones civiles, que sin designar al beneficiario tengan como actividades las que a continuación se indiquen:
- La atención a personas que, por sus carencias socioeconómicas o por problemas de invalidez, se ven impedidas para satisfacer sus requerimientos básicos de subsistencia y desarrollo
- La atención en establecimientos especializados a menores y ancianos en estado de abandono o desamparo e inválidos de escasos recursos.
- La prestación de asistencia médica o jurídica, de orientación social, así como de servicios funerarios a personas de escasos recursos, especialmente a menores, ancianos e inválidos.
- La readaptación social de personas que han llevado a cabo conductas ilícitas.
- La rehabilitación de fármaco-dependientes de escasos recursos
- Las sociedades o asociaciones civiles:
- Que se dediquen a la enseñanza, con autorización o con reconocimiento de validez oficial de estudios en los términos de la Ley General de Educación.
- Organizadas con fines culturales, siempre que su actividad consista en la promoción de las Bellas Artes.
- Organizadas con fines científicos o tecnológicos, y se dediquen a la investigación de las ciencias, siempre que tengan como objetivo el desarrollo de la tecnología y se encuentren inscritas en el Registro Nacional de Instituciones Científicas y Tecnológicas.
- Constituidas con el fin de otorgar becas.
- Las bibliotecas y museos abiertos al público.
Mecanismos de participación institucional comunitaria
La acción gubernamental
En el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 (PND) se señalaba que muchos de los problemas de desarrollo social y comunitarios únicamente pueden ser resueltos por las acciones conjuntas del gobierno y las organizaciones sociales, bajo un espíritu de corresponsabilidad.
En este sentido, el PND reconocía la tradición de ayuda mutua y de asistencia privada, así como el surgimiento de nuevas agrupaciones, que reflejan un creciente interés de la sociedad mexicana por intervenir en los asuntos públicos. Con la finalidad de propiciar la participación de las organizaciones civiles en los programas y políticas gubernamentales, en el PND se propuso crear consejos consultivos en los niveles municipal, estatal y federal en los que participaran líderes sociales representativos y profesionistas expertos. Asimismo, en materia de política social, se otorgaba un lugar importante a las agrupaciones sociales y ciudadanas, al proponer la revisión del marco jurídico vigente a fin de asegurar espacios para su participación:
Cabe señalar que el PND planteaba la necesidad de que la sociedad asumiera las tareas de vigilancia en la ejecución de los programas y recursos destinados al bienestar social, con el propósito de hacer más eficaces las funciones de la Contraloría Social, mediante la integración de un consejo ciudadano que tenga capacidad para supervisar y evaluar la gestión de los programas sociales y el uso de los recursos destinados al combate a la pobreza.
Con el fin de dar cumplimiento a las líneas de acción establecidas en el PND, diversas dependencias federales establecieron mecanismos de interlocución e interacción con las organizaciones civiles de acuerdo con la naturaleza de sus actividades, lo que propició que se contara con una ventanilla única que coordinara la relación entre las organizaciones y las dependencias de la Administración Pública Federal. El punto de confluencia de la mayoría de las agrupaciones ha sido la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a la que acuden en busca de prerrogativas fiscales.
Dentro de los esquemas que durante el sexenio 19942000 adoptaron las dependencias de la Administración Pública Federal para apoyar las actividades de las organizaciones civiles se pueden mencionar los siguientes:
Secretaría de Desarrollo Social
El Instituto Nacional de Solidaridad de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), instituyó Consejos Estatales a través de los cuales las propias organizaciones podían operar los Fondos de Co-inversión Social y para la Población con Discapacidad, destinados a apoyar con recursos la realización de proyectos de desarrollo social de las organizaciones civiles
Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca
La Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP), creó cuatro Consejos Consultivos Regionales para el Desarrollo Sustentable y un Consejo Nacional, en donde representantes del ámbito académico, social, empresarial, gubernamental y de organizaciones civiles (ONG), tenían la función de asesorar y proponer recomendaciones sobre el diseño de políticas, estrategias y programas, así como para mejorar el marco legal en materia ambiental
Instituto Nacional Indigenista
El Instituto Nacional Indigenista (INI), a través de la Dirección de Procuración de Justicia, cuenta con un programa de atención a organizaciones civiles que financia proyectos orientados a la procuración de justicia para la población indígena. Los objetivos del programa se orientan a promover el reconocimiento de la pluralidad étnica, cultural y lingüística del país, así como el fortalecimiento de la cohesión interna de los pueblos indígenas y el apoyo a sus comunidades en la procuración de justicia.
Comisión Nacional de Derechos Humanos
El inciso B del artículo 102 constitucional determina que las legislaturas de los estados y el Congreso de la Unión, en el ámbito de sus respectivas competencias, establezcan organismos de protección de los derechos humanos, las cuales están facultadas para recibir quejas contra actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación. Estos organismos se encargan de formular recomendaciones públicas autónomas, así como denuncias y quejas ante las autoridades respectivas.
En el Reglamento Interno de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) se establece que las organizaciones civiles podrán apoyar a los ciudadanos en la elaboración y presentación de demandas ante la Comisión. Con la finalidad de coordinar las acciones de las comisiones estatales de derechos humanos, se formó la Federación de Organismos Públicos de Defensa de los Derechos Humanos, que agrupa a la CNDH y a las 32 comisiones de las entidades federativas.
En el ámbito municipal, más que en ningún otro, la participación comunitaria tiene como finalidad proponer iniciativas que satisfagan las necesidades de los habitantes en su conjunto; colaborar en la realización de obras y de prestación de servicios públicos de manera comprometida en busca del desarrollo individual y comunitario de los ciudadanos. En el largo plazo, una de las características más importantes de la participación comunitaria, es su función generadora de redes de acción y de capacidad organizativa pues desarrolla la conciencia cívica de los vecinos, refuerza los lazos de solidaridad y hace más comprensible la noción de interés general, incentivando a los individuos a intervenir en la gestión pública local. Es también un medio y un objetivo democrático, que reconoce el derecho de intervención de todos los ciudadanos fortaleciendo el tejido social.
Las tareas de acción comunitaria se pueden realizar a través de diversos medios como son: los promotores voluntarios, las autoridades y organismos auxiliares y los medios de comunicación. Al primer grupo pertenecen ciudadanos designados por el ayuntamiento, de preferencia jóvenes estudiantes que realizan su servicio social, para llevar a cabo las acciones que permitan la organización de la comunidad, a fin de fomentar la conciencia entre sus miembros así como el trabajo conjunto en el cumplimiento de los programas municipales.
Las autoridades auxiliares; son, por ejemplo, los comités de planeación para el desarrollo municipal (COPLADEMUN), consejos de colaboración municipal, consejos ciudadanos, comités comunitarios, asociaciones de colonos y juntas de vecinos, entre otras. Tienen la función de promover en la población del municipio la organización y participación en la formulación y ejecución de los planes, programas, proyectos y actividades de interés común. Lo anterior sólo es posible si el ayuntamiento convoca y proporciona a los ciudadanos toda la información respecto de las actividades programadas y las que se estén realizando, para que estas sean difundidas en sus respectivas localidades. Las funciones y características de estas autoridades auxiliares, las primeras cuatro elegidas por el ayuntamiento, las otras por los vecinos, son las siguientes:
Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal
Tiene como propósito contribuir en el desarrollo y fortalecimiento municipal, mediante la organización. Institucionaliza la consulta popular para la planeación democrática, formula y propone programas de inversión, gasto y financiamiento así como la concentración de acuerdos de cooperación y colaboración, al igual que la elaboración de un registro continuo de la obra pública.
Consejo de Colaboración Municipal
Se integra por los presidentes de las juntas de vecinos de cada colonia, pueblo, o localidad del municipio y tiene como propósito colaborar con el ayuntamiento en la administración y prestación de servicios públicos, proponer y opinar sobre los reglamentos y los estudios de planeación de desarrollo urbano, así como coordinar los trabajos de la Junta de Vecinos e informar a la comunidad los resultados de su trabajo.
Consejo de Participación Ciudadana
Tiene como propósito la promoción y supervisión de actividades relacionadas con los servicios públicos, los derechos humanos, protección civil, protección ambiental, etcétera
Dirección de Participación Ciudadana
Tiene como finalidad institucionalizar la participación ciudadana, su creación y funcionamiento estarán determinados por el Reglamento Interno de la Administración Municipal.
Comité Comunitario
Es el encargado de coordinar la realización, supervisión, control, vigilancia y mantenimiento de los proyectos derivados del programa operativo anual, además de analizar y considerar las propuestas presentadas por las asambleas de su comunidad.
Comité de Manzana
Conformado por los habitantes de cada una de las manzanas de las localidades, tienen por objetivo participar en la ejecución de acciones de beneficio colectivo, en estos comités se elige un jefe de manzana que representará a sus vecinos en la Asociación de Colonos.
Asociación de Colonos
Se integran por los jefes de manzana a convocatoria del ayuntamiento.
Junta de Vecinos
Es la junta en que participan las directivas de las asociaciones de colonos plantean necesidades, problemas y demandas de la comunidad al Consejo de Colaboración Municipal, conocen los programas de obras y servicios del ayuntamiento y proponen adiciones y modificaciones en ellos, además coadyuvan información, reporte de ilícitos y propuestas para mejorar el servicio de seguridad pública, con las funciones de control y vigilancia.
Vocales de Control y Vigilancia
Tienen por objetivo procurar la transparencia, honestidad y eficiencia en el ejercicio de los recursos de administración municipal. Sus funciones son, entre otras, obtener y generar información suficiente y oportuna acerca de la aplicación de recursos de la administración; contribuir para que las actividades se apeguen a la normatividad emitida para el funcionamiento de programas y planes; y vigilar la ejecución de obras a cargo de la autoridad o de comités de la comunidad.
En un plano más general existen diversas leyes de carácter federal que contienen disposiciones explícitamente referidas a la participación ciudadana en los municipios, como la Ley General que establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública. El artículo 50 de esta ley promueve la participación de la comunidad a través de Consejos de Coordinación para la Seguridad Pública con el propósito de que puedan conocer y opinar sobre políticas y seguridad pública, sugerir acciones concretas, realizar labores de seguimiento y denuncias o quejas sobre irregularidades.
Una vez organizados los comités comunitarios y las autoridades auxiliares, se canalizarán las demandas y necesidades de la población de municipio al Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal y a las diferentes unidades administrativas del ayuntamiento para que sean atendidas; sabiendo de antemano que concentrados los proyectos y acciones, la comunidad participará directamente ya sea con dinero, trabajo o materiales, en la realización de obras públicas o en la prestación de algún servicio público.
Los dirigentes de los organismos ciudadanos se eligen a través de un proceso democrático y normalmente duran tres años en su encargo; su participación está referida a la consulta, concentración y ejecución de obras y prestación de servicios, así como para coadyuvar en el control y vigilancia de las actividades ejecutivas del ayuntamiento, encaminadas a satisfacer las necesidades de la comunidad, ya sea en materia de servicios públicos, de obras prioritarias, y de emergencias, entre otras, se regulan de acuerdo a su propia normatividad.
Medios de comunicación
Ahora bien, aparte de estas figuras, están también los mecanismos de comunicación entre el ayuntamiento y la comunidad, a cargo de los medios de comunicación locales, radio, periódicos, televisión, entre otros, para la promoción de campañas y difusión de programas del gobierno o de los ciudadanos
Estas formas de participación de la comunidad, son parte de un sistema integrado de grupos de individuos relacionados entre sí, para cumplir ordenadamente ciertos objetivos previamente establecidos, pero no son los únicos. Como ya se ha mencionado están también los partidos políticos, las agrupaciones políticas nacionales y las organizaciones sociales y civiles. Esta colaboración es muy valiosa en la realización de actividades encaminadas a mejorar las condiciones de vida de la comunidad. Por lo mismo, es importante e indispensable que las autoridades así como la población instauren estas áreas de vinculación y órganos para que se dé la participación de todos los ciudadanos que deseen hacerlo.
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La participación ciudadana en el proceso electoral
La participación del gobierno municipal en el proceso electoral
El presente eslabón se hizo pensando en un ciudadano que todavía ignora que las elecciones, en todo lo que tienen de fundamental, son organizadas directamente por los ciudadanos. Para un ciudadano que no sabe que aún sin pertenecer a un partido u organización política, puede ser designado como consejero electoral de sus distrito, que puede ser seleccionada como funcionario de casilla o que puede participar como representante de algún partido o como observador electoral independiente, o que simplemente puede votar y hacer que su voto cuente.
Este ciudadano no tiene plena conciencia de que su voto es libre, secreto y directo, ni tampoco de las posibilidades de denuncia en caso de que alguien pueda alterar esos principios. En la medida de que los ciudadanos no tengan plena conciencia de lo anterior en esa medida serán vulnerables a los intentos de presión, compra o coacción sobre sus derechos políticos fundamentales.
De ahí que este eslabón se centre en informarlo, orientarlo e incluso prepararlo para jugar cualquiera de los roles ciudadanos propios del proceso electoral. De esta manera, este eslabón contribuye a explicar acerca de los distintos papeles que pueden desempeñar los ciudadanos en el proceso de integración de la autoridad, a través del voto libre y secreto, como consejero electoral, funcionario de casilla, representante de partido político en la casilla y como observador electoral.
Asimismo, el eslabón explica cómo está constituido el Instituto Federal Electoral, cuáles y cómo son sus principales órganos de gobierno y cuáles sus principales funciones. Se hace especial énfasis en el carácter ciudadano del Instituto como una de las bases en que se sustenta y garantiza el cumplimiento de sus principios rectores.
Se habla también de la participación de los gobiernos locales en el proceso electoral y cuáles son los principales problemas con relación al ejercicio del derecho al voto libre y secreto, lo cual representa una de las prioridades del Instituto en materia de educación cívica y cultura política.
Finalmente, en este eslabón se explica sobre los distintos cargos de elección existentes en el país en sus tres niveles de gobierno; se explica como se distribuye los cargos en el poder legislativo bajo los dos distintos esquemas de representación política: mayoría relativa y representación proporcional.
Según el artículo 39 de nuestra constitución política, ...la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno. Esto significa que sólo la voluntad ciudadana tiene la autoridad para formar un gobierno, hacer las leyes y tomar las decisiones que afectan a la sociedad. En este sentido, la constitución establece que México es una república representativa, democrática y federal.
El artículo 34 constitucional precisa que son ciudadanos de la república los mexicanos (varones y mujeres) que hayan cumplido 18 años y tengan un modo honesto de vivir. Asimismo, el artículo 35 señala que son derechos de los ciudadanos: votar en las elecciones populares; poder ser votado para todos los cargos de elección popular y nombrado para cualquier otro empleo o comisión, teniendo las cualidades que establezca la ley; asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos del país; tomar las armas en el ejército o guardia nacional para la defensa de la república y de sus instituciones, en los términos que prescriben las leyes, asimismo ejercer en toda clase de negocios el derecho de petición.
A estos derechos corresponden las siguientes obligaciones: votar en las elecciones populares en los términos que señale la ley; desempeñar los cargos de elección popular de la federación, o de los estados, que en ningún caso serán gratuitos; desempeñar los cargos concejiles del municipio donde resida, las funciones electorales y las de jurado.
Para que un ciudadano participe como elector son requisitos indispensables que esté inscrito en el Registro Federal de Electores y que cuente con su credencial para votar. De acuerdo con ello, el día de la elección emitirá su voto en el distrito y sección electoral que corresponda a su domicilio en condiciones de libertad y sin presión de ningún tipo. Al hacerlo podrá tener la confianza y la certeza de que su voluntad será respetada y que los representantes populares que resulten ganadores, serán la expresión de su soberanía.
La existencia de diversos partidos y candidatos debe ser considerada como una expresión de la pluralidad política en que se apoya el funcionamiento de la democracia, así como la forma idónea de construir la representación popular en los distintos niveles de gobierno.
La actual legislación electoral, en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), establece medidas para lograr que la función estatal de organizar las elecciones siga siendo completamente autónoma. Esto es posible gracias principalmente a la ciudadanización del Instituto Federal Electoral, que asegura el cumplimiento de los principios rectores de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad.
Estos cinco principios rectores se definen de la siguiente manera:
1. CERTEZA. Alude a la necesidad de que todas las acciones que desempeñe el Instituto Federal Electoral estén dotadas de veracidad, certidumbre y apego a los hechos, esto es, que los resultados de sus actividades sean completamente verificables, fidedignos y confiables.
2. LEGALIDAD. Implica que en todo momento y bajo cualquier circunstancia, en el ejercicio de las atribuciones y el desempeño de las funciones que tiene encomendadas el Instituto Federal Electoral, se debe observar, escrupulosamente, el mandato constitucional que las delimita y las disposiciones legales que las reglamentan.
3. INDEPENDENCIA. Hace referencia a las garantías y atributos de que disponen los órganos y autoridades que conforman la institución para que sus procesos de deliberación y toma de decisiones se den con absoluta libertad y respondan única y exclusivamente al imperio de la ley, afirmándose su total independencia respecto a cualquier poder establecido.
4. IMPARCIALIDAD. Significa que en el desarrollo de sus actividades, todos los integrantes del Instituto Federal Electoral deben reconocer y velar permanentemente por el interés de la sociedad y por los valores fundamentales de la democracia, supeditando a éstos, de manera irrestricta, cualquier interés personal o preferencia política.
5. OBJETIVIDAD. Implica un quehacer institucional y personal fundado en el reconocimiento global, coherente y razonado de la realidad sobre la que se actúa y, consecuentemente, la obligación de percibir e interpretar los hechos por encima de visiones y opiniones parciales o unilaterales, máxime si éstas pueden alterar la expresión o consecuencia del quehacer institucional.
Ciudadanización
En México las elecciones son organizadas por los ciudadanos. El Instituto Federal Electoral (IFE) como entidad de Estado encargada de las elecciones federales ofrece con autonomía e integración un espacio para la participación ciudadana. Desde su creación en 1990 el IFE ha sufrido importantes transformaciones producto de un proceso de reformas electorales, entre las que hay que destacar la ciudadanización del Instituto.
- La reforma de 1993 facultó a los órganos del Instituto Federal Electoral para la declaración de validez y la expedición de constancias para la elección de diputados y senadores, así como para establecer topes a los gastos de campaña de las elecciones.
- La reforma de 1994 incrementó el peso e influencia de los consejeros ciudadanos en la composición y procesos de toma de decisiones de los órganos de dirección, confiriéndoles la mayoría de los votos y ampliando las atribuciones de los órganos de dirección en los niveles estatal y distrital.
- En 1996 la reforma reforzó la autonomía e independencia del Instituto Federal Electoral al desligar, por completo, al Poder Ejecutivo de su integración y reservar el voto dentro de los órganos de dirección, exclusivamente a los consejeros ciudadanos.
En la conformación y funcionamiento del Instituto Federal Electoral se distinguen y delimitan claramente las atribuciones de tres tipos de órganos: los directivos que se integran en forma colegiada bajo la figura de Consejos, los técnico-ejecutivos, organizados predominantemente por miembros del Servicio Profesional Electoral bajo la figura de Juntas Ejecutivas y los de vigilancia, que se conforman con representación preponderante y paritaria de los partidos políticos, bajo la figura de Comisiones.
Consejo General
Es el órgano superior de dirección del Instituto, responsable de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como de velar porque los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad guíen todas las actividades de la institución. En su integración concurren tanto miembros con derecho a voz y voto (cuyo número fijo es nueve), como miembros con voz pero sin voto (cuyo número actual es de 11). Los nueve integrantes del Consejo General con derecho a voz y voto son el Consejero Presidente y ocho Consejeros Electorales. Todos ellos son elegidos para un periodo de siete años por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes la Cámara de Diputados y en orden a las propuestas formuladas por los grupos parlamentarios de la propia Cámara (los que se encuentran actualmente en funciones comenzaron su periodo el 31 de octubre de 1996).
Los integrantes con voz pero sin voto son:
- Los consejeros del Poder Legislativo, actualmente cuatro. Cada grupo parlamentario con afiliación de partido en cualesquiera de las dos Cámaras del Congreso tiene derecho a designar uno por igual. Actualmente los cuatro representantes del poder legislativo pertenecen a los cuatro partidos mejor representados en la Cámara: PRI, PAN, PRD Y PVEM.
- Los representantes de los partidos políticos nacionales, en razón de uno por cada partido que cuenta con reconocimiento legal. No obstante la existencia de 11 partidos reconocidos, actualmente son seis los representantes partidistas en el Consejo General, esto es así, en función de las coaliciones formadas para la elección del presente año 2000, a saber:
PARTIDOS POLÍTICOS REPRESENTADOS ANTE EL CONSEJO GENERAL
ELECCIÓN 2000
- Coalición Alianza para el Cambio
Partido Acción Nacional
Partido Verde Ecologista de México
2. Partido Revolucionario Institucional
3.Coalición Alianza por México:
Partido de la Revolución Democrática
Partido del Trabajo
Convergencia por la Democracia
Partido de la Sociedad Nacionalista
Partido Alianza Social
4.Partido del Centro Democrático
5.Partido Auténtico de la Revolución Mexicana
6.Democracia Social Partido Político Nacional
PARTIDOS POLÍTICOS CON RECONOCIMIENTO LEGAL EN EL 2000
- Partido Acción Nacional
- Partido Revolucionario Institucional
- Partido de la Revolución Democrática
- Partido del Trabajo
- Partido Verde Ecologista de México
- Convergencia por la Democracia
- Partido de Centro Democrático
- Partido de la Sociedad Nacionalista
- Partido Auténtico de la Revolución Mexicana
- Partido Alianza Social
- Democracia Social Partido Político Nacional
El otro integrante del Consejo General con voz y sin voto es el Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral, nombrado por las dos terceras partes del Consejo General a propuesta del Consejero Presidente y quien funge como Secretario.
Actualmente, el Consejo General se integra por un total de 20 miembros, de los cuales nueve concurren con derecho a voz y voto, y 11 con voz pero sin voto. En resumen, el Consejo General en este año electoral 2000 está constituido por los siguientes miembros:
CONSEJO GENERAL
ELECCIÓN 2000
1Consejero Presidente (voz y voto)8 Consejeros Electorales (voz y voto)
1 Secretario Ejecutivo (voz)
4 Representantes legislativos (voz)
6 Representantes de partidos (voz)
20 Miembros del Consejo General
Atribuciones del Consejo General
Entre las atribuciones que la ley le otorga al Consejo General se pueden destacar las siguientes:
- Designar a los Directores Ejecutivos del Instituto, conforme a las propuestas que presente el Consejero Presidente.
- Designar a los funcionarios que durante los procesos electorales actuarán como Presidentes de los Consejos Locales y Distritales y que en todo tiempo fungirán como Vocales Ejecutivos de las Juntas correspondientes.
- Resolver sobre los convenios de fusión, frente y coalición que celebren los partidos políticos nacionales, así como sobre los acuerdos de participación que efectúen las agrupaciones políticas con los partidos políticos.
- Resolver el otorgamiento del registro a los partidos políticos y a las agrupaciones políticas, así como sobre la pérdida del mismo.
- Determinar los topes de gastos máximos de campaña que pueden erogar los partidos políticos en las elecciones para Presidente, senadores y diputados.
- Efectuar el cómputo total de las elecciones de senadores y diputados por el principio de representación proporcional, hacer la declaración de validez correspondiente, determinar la asignación de senadores y diputados para cada partido político y otorgarles las constancias correspondientes.
- Aprobar anualmente el anteproyecto de presupuesto para el Instituto que le proponga el Presidente del Consejo y remitirlo, una vez aprobado, al titular del Ejecutivo Federal para su inclusión en el presupuesto de egresos de la Federación.
- Fijar las políticas y los programas generales del Instituto a propuesta de la Junta General Ejecutiva
Es importante mencionar que el Consejo General está facultado para integrar las comisiones que considere necesarias para el desempeño de sus atribuciones, las cuales invariablemente deben ser presididas por un Consejero Electoral. Independientemente de ello, la ley dispone el funcionamiento permanente de cinco comisiones del Consejo General, que se integran exclusivamente por Consejeros Electorales: Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas; Prerrogativas; Partidos Políticos y Radiodifusión; Organización Electoral; Servicio Profesional Electoral y Capacitación Electoral y Educación Cívica.
Consejero Electoral
Los consejeros electorales del Consejo General del IFE deben ser propuestos por los grupos parlamentarios de la cámara de diputados y elegidos por las dos terceras partes de los miembros presentes. De esta manera y conforme a la composición política actual del poder legislativo, los consejeros electorales no pueden ser propuestos por una sola fuerza política representada en la cámara.
De acuerdo al artículo 76 del COFIPE los consejeros electorales deberán reunir los siguientes requisitos:
- Ser ciudadano mexicano por nacimiento que no adquiera otra nacionalidad, además de estar en pleno goce y ejercicio de sus derechos civiles y políticos;
- Estar inscrito en el Registro Federal de Electores y contar con Credencial para Votar;
- Tener más de treinta años de edad, el día de la designación;
- Poseer el día de la designación título profesional o formación equivalente, y tener conocimientos en la materia político-electoral;
- Gozar de buena reputación y no haber sido condenado por delito alguno, salvo que hubiese sido de carácter no intencional o imprudencial;
- Haber residido en el país durante los últimos dos años, salvo el caso de ausencia en servicio de la República por un tiempo menor de seis meses;
- No desempeñar ni haber desempeñado el cargo de Presidente del Comité Ejecutivo Nacional o equivalente de un partido político;
- No haber sido registrado como candidato a cargo alguno de elección popular en los últimos cinco años anteriores a la designación;
- No desempeñar ni haber desempeñado cargo de dirección nacional o estatal en algún partido político en los cinco años inmediatos anteriores a la designación; y
- No ser Secretario de Estado, ni Procurador General de la República o del Distrito Federal, Subsecretario u Oficial Mayor en la administración pública federal, Jefe de Gobierno del Distrito Federal, ni Gobernador ni Secretario de Gobierno, a menos que se separe de su encargo con un año de anticipación al día de su nombramiento.
Requisitos similares deben cumplir los consejeros electorales de los 32 consejos locales (uno en cada entidad federativa) y 300 distritales (uno en cada distrito electoral uninominal), situación ésta que nos permite hablar sobre la ciudadanización de todos y cada uno de los principales órganos de gobierno del Instituto.
Para designar a los consejeros electorales locales, el Consejo General del IFE debe aprobarlos por mayoría absoluta de entre las propuestas que hagan sus propios miembros con derecho a voto. Para los distritales, los consejos locales deben seguir el mismo procedimiento, así como los mismos requisitos que marca la ley.
A diferencia del Consejo General, que es una instancia permanente, los Consejos Locales y Distritales se instalan y sesionan únicamente durante periodos electorales, se integran de manera colegiada. Asimismo, las Mesas Directivas de Casilla, instancias facultadas para recibir la votación y realizar el conteo inicial de los sufragios, se instalan y funcionan únicamente durante la jornada electoral.
Consejos locales
Son los órganos de dirección constituidos en cada una de las 32 entidades federativas y que, a diferencia del Consejo General, únicamente se instalan y sesionan durante los periodos electorales. En su conformación concurren miembros con derecho a voz y voto, cuyo número fijo es siete y otros que sólo tienen voz pero no voto.
Los siete integrantes con derecho a voz y voto son: el Consejero Presidente, designado por el Consejo General, quien funge a la vez y en todo tiempo como Vocal Ejecutivo de la respectiva Junta Local; y seis Consejeros Electorales designados por mayoría absoluta del Consejo General para dos procesos electorales ordinarios, pudiendo ser reelectos.
Los integrantes con voz pero sin voto son: los representantes de los partidos políticos nacionales, en la misma forma y términos en que se encuentran representados en el Consejo General (que actualmente son seis); los Vocales de Organización Electoral; del Registro Federal de Electores y de Capacitación Electoral y Educación Cívica de la Junta Local correspondiente y el Vocal Secretario de la Junta Local, quien funge como Secretario del Consejo.
De tal forma, cada Consejo Local se integra actualmente por un total de 18 miembros, de los cuales siete concurren con derecho a voz y voto y 11 con voz pero sin voto. Entre las principales atribuciones que la ley otorga a los Consejos Locales se pueden destacar las siguientes:
- Designar, por mayoría absoluta, a los consejeros electorales que integren los Consejos Distritales.
- Acreditar a los ciudadanos mexicanos, o a la agrupación a la que pertenezcan, que hayan presentado su solicitud para participar como observadores durante el proceso electoral.
- Efectuar el cómputo total y la declaración de validez de la elección de senadores por el principio de mayoría relativa.
- Efectuar el cómputo de la entidad federativa en la elección de senadores por el principio de representación proporcional.
- Supervisar las actividades que realicen las Juntas Locales durante el proceso electoral.
- Nombrar las comisiones de consejeros que sean necesarias para vigilar y organizar el adecuado ejercicio de sus atribuciones.
Consejos distritales
Son los órganos de dirección constituidos en cada uno de los 300 distritos uninominales en que se divide el territorio nacional para efectos electorales. Dentro de su respectivo ámbito de competencia son los responsables de asegurar el puntual cumplimiento de las disposiciones legales en la materia y de los acuerdos y resoluciones de los órganos electorales superiores, así como de dictar las resoluciones y lineamientos que la ley les confiere.
Su conformación es idéntica a la de los Consejos Locales, es decir, cada Consejo Distrital se integra actualmente por un total de 18 miembros, de los cuales siete concurren con derecho a voz y voto y 11 con voz pero sin voto. Entre las principales atribuciones que la ley confiere a los Consejos Distritales destacan las siguientes:
- Determinar el número y la ubicación de las casillas donde se recibirá la votación el día de la jornada electoral.
- Realizar el segundo y último de los sorteos ordenados por la ley para integrar las mesas directivas de casilla y vigilar la debida instalación de las mismas.
- Acreditar a los ciudadanos mexicanos o la organización a la que pertenezcan, que hayan presentado su solicitud para participar como observadores durante el proceso electoral.
- Efectuar los cómputos distritales y la declaración de validez de las elecciones de los diputados por el principio de mayoría relativa y el cómputo distrital de la elección de diputados de representación proporcional.
- Realizar los cómputos distritales de la elección de senadores por los principios de mayoría relativa y de representación proporcional.
- Realizar el cómputo distrital de la votación para Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.
- Supervisar las actividades de las Juntas Distritales Ejecutivas durante el proceso electoral.
Órganos Ejecutivos y Técnicos
Son los órganos permanentes responsables de ejecutar las tareas técnicas y administrativas requeridas para la preparación, organización y desarrollo de los procesos electorales, así como de dar cumplimiento a todos los acuerdos y resoluciones adoptados por los órganos de dirección. Para tales efectos, los órganos ejecutivos y técnicos cuentan con personal profesional, permanente y remunerado.
El órgano central de esta naturaleza es la Junta General Ejecutiva, la preside el Consejero Presidente del Instituto Federal Electoral y la integran el Secretario Ejecutivo; y los Directores Ejecutivos de: Registro Federal de Electores, Prerrogativas y Partidos Políticos, Organización Electoral, Servicio Profesional Electoral, Capacitación Electoral y Educación Cívica y Administración. Su estructura desconcentrada comprende 32 Juntas Locales Ejecutivas (una por entidad federativa), que representan propiamente las delegaciones estatales del Instituto; 300 Juntas Distritales Ejecutivas, que adoptan la forma de subdelegaciones en cada distrito electoral uninominal y pueden contar, incluso, con oficinas municipales en los lugares en que el Consejo General determine.
Al Secretario Ejecutivo del Instituto le corresponde coordinar la Junta General Ejecutiva, así como conducir la administración y supervisar el adecuado desarrollo de las actividades de los órganos ejecutivos y técnicos.
Juntas Locales y Distritales Ejecutivas
Las Juntas Locales Ejecutivas son órganos permanentes de ejecución y soporte técnico de las actividades del Instituto en cada entidad federativa. Se integran por un total de cinco miembros: el Vocal Ejecutivo, quien la preside junto al Vocal Secretario; el Vocal de Organización Electoral; el Vocal del Registro Federal de Electores, y el Vocal de Capacitación Electoral y Educación Cívica.
Las Juntas Distritales Ejecutivas son los órganos permanentes de ejecución y soporte técnico de las actividades del Instituto en cada uno de los 300 distritos electorales uninominales. Se integran en la misma forma y términos que las Juntas Locales, es decir, por los cinco miembros arriba señalados.
Órganos de vigilancia
Los órganos de vigilancia son cuerpos colegiados que existen exclusiva y específicamente en el ámbito del Registro Federal de Electores para coadyuvar y supervisar los trabajos relativos a la integración, depuración y actualización del Padrón Electoral y reciben el nombre de Comisiones de Vigilancia. La Comisión Nacional de Vigilancia es la instancia superior de estos órganos con representación a nivel nacional, pero no constituye un órgano central del Instituto Federal Electoral, pues cumple con funciones de carácter auxiliar en un ámbito claramente delimitado. En congruencia con la estructura orgánica desconcentrada del IFE, existe una Comisión Local de Vigilancia en cada una de las 32 entidades federativas, así como una Comisión Distrital en cada uno de los 300 distritos uninominales.
La Comisión Nacional de Vigilancia se integra por el Director Ejecutivo del Registro Federal de Electores, quien la preside; y un representante del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (área técnica especializada del Ejecutivo Federal). Las Comisiones Locales y Distritales se conforman de manera análoga: los Vocales del Registro Federal de Electores de las respectivas Juntas Ejecutivas, quienes fungen como presidentes, un representante propietario y un suplente por cada uno de los partidos políticos nacionales y un secretario designado por el Presidente de la Comisión, entre los miembros del Servicio Profesional Electoral, con funciones en el área registral.
La participación ciudadana en el proceso electoral
Mesas directivas de casilla
Son los órganos electorales formados por ciudadanos facultados para recibir la votación y realizar el escrutinio y cómputo en cada una de las secciones electorales en que se dividen los 300 distritos uninominales. De acuerdo con la ley cada distrito se debe dividir en secciones electorales, cada una de las cuales debe comprender un mínimo de 50 y un máximo de 1500 electores. Por cada 750 electores o fracción de una sección electoral, se debe instalar una casilla. Son responsables de respetar y hacer respetar la libre emisión y efectividad del sufragio, garantizar el secreto del voto y asegurar la autenticidad del escrutinio y cómputo. Cada mesa directiva de casilla se integra por un presidente, un secretario y dos escrutadores, así como por tres suplentes generales, es decir, siete ciudadanos por casilla, todos los cuales son seleccionados mediante un doble sorteo y reciben un curso de capacitación.
Adicionalmente, cada partido político legalmente facultado para contender en las elecciones federales puede designar hasta dos representantes titulares y un suplente por cada casilla.
Funcionario de Casilla
Los funcionarios de casilla son ciudadanos nombrados a partir de un doble sorteo y un proceso de capacitación que les permite cumplir adecuadamente con su labor. Son ellos los responsables directos de la elección ya que reciben, cuentan y transmiten los votos. Son el primer eslabón de la amplia cadena de la organización electoral.
Para ser nombrado funcionario de casilla, se debe: contar con la credencial para votar; estar en ejercicio de los derechos políticos; haber cumplido satisfactoriamente con la capacitación necesaria y no ser servidor público de confianza con mando superior ni tener cargo de dirección partidista de cualquier jerarquía.
No está de más agregar que esta forma de nombrar a los funcionarios de casilla, por un doble sorteo, es un ejemplo más del carácter ciudadano del Instituto. La personas que se encargan de la parte más importante de la organización de las elecciones, quienes cuidan y organizan el proceso durante la jornada electoral, y quienes en suma cuentan y cuidan nuestros votos, son también ciudadanos, nuestros vecinos. Los funcionarios de casilla no fueron contratados como empleados o profesionales electorales, ni muchos menos por pertenecer al gobierno o a un partido político, sino por el simple hecho de ser ciudadanos. No es exagerado decir, que esta forma democrática y transparente de participación ciudadana representa a su vez, una de las condiciones que aseguran el cumplimiento de los principios rectores del IFE.
Representante de Partido en la casilla
Con base en el derecho de asociación, los ciudadanos mexicanos tienen derecho a construir partidos políticos nacionales y pertenecer a ellos libremente. A partir de este derecho, algunos ciudadanos pueden ser acreditados por sus respectivas organizaciones partidistas como representantes de partido en las casillas electorales. Su labor consiste en vigilar el cumplimiento de las disposiciones de la ley durante la jornada electoral.
Observador Electoral
Los observadores electorales representan la voluntad de la sociedad civil por participar activamente en los procesos electorales desde y en sus propios ámbitos de acción. La propia figura de observador electoral es una propuesta que la participación ciudadana permitió establecer en la legislación electoral mexicana.
Para obtener acreditación como observador electoral se debe ser ciudadano en pleno goce de derechos civiles y políticos; no haber sido miembro de dirigencias nacionales, estatales o municipales, de organización o de partido político alguno; no ser ni haber sido candidato a puestos de elección popular en los tres años anteriores a la elección; y asistir a los cursos de capacitación, preparación o información que imparte el IFE o las organizaciones a las que pertenezcan los observadores electorales, bajo los lineamientos y contenidos que dicten las autoridades competentes del instituto.
La participación del gobierno municipal en el proceso electoral
Obligaciones de las autoridades municipales durante el proceso electoral.
En el nivel del gobierno municipal, al igual que en el federal y el estatal, las autoridades deben tratar a todos los ciudadanos sin discriminación por preferencias políticas, religiosas o sexuales; cumplir los compromisos adquiridos en sus campañas e informar sobre sus actividades, haciéndolo con un uso transparente del presupuesto público.
Las autoridades municipales tienen el deber y la obligación de gobernar para toda la comunidad, no se justifica la exclusión o la falta de atención a las necesidades de los ciudadanos que no pertenezcan a su partido político o que no estén de acuerdo con su ideología. Asimismo deben cooperar con las autoridades estatales sin importar el partido político que representan.
Colaboración de las autoridades municipales en procesos electorales
De acuerdo con lo establecido en los artículos 2º y 83 del COFIPE, los ayuntamientos deberán auxiliar a las autoridades electorales en los comicios federales en relación con:
- La propaganda electoral no podrá colocarse en monumentos, en señalamientos carreteros y ferroviarios, edificios públicos, cerros, barrancas y demás accidentes geográficos.
- En el interior de oficinas, edificios y locales ocupados por la administración y los poderes públicos no podrán fijarse ni distribuirse propaganda electoral (artículo188 del COFIPE)
- Las autoridades municipales deben ser imparciales en el préstamo de auditorios, salones y demás locales públicos, los partidos pueden hacer uso de ellos si lo piden con anticipación y cubren los requisitos señalados en el artículo 183 del COFIPE.
- Está prohibido dar xaportaciones o donativos en dinero o en especie, a candidatos y partidos políticos (artículo 49, fracción 2, inciso a, del COFIPE)
- Se podrá dar seguridad a los candidatos cuando lo solicite el presidente del Consejo General del IFE (artículo 183, fracción 3)
- Los cuerpos de seguridad pública municipal junto con los de la federación y los estados deben prestar el auxilio que les soliciten los órganos del IFE y los presidentes de casilla (artículo 239, fracción 1)
- Establecer ley seca desde un día antes de la elección y que nadie con excepción de la policía uniformada porte armas (artículo 239, fracción 2 y 3)
- Las autoridades municipales sólo cumplen papel de auxiliares en las elecciones, la responsabilidad de todo el proceso es del IFE, exclusivamente a petición de las autoridades del IFE las fuerzas de seguridad municipal podrán intervenir en: restablecer el orden en las sesiones del IFE (artículo 129, fracción 3, inciso c), apoyar el resguardo de la papelería y documentación electoral (artículo 117, fracción 1, inciso h, y artículo 131); preservación del orden en las casillas electorales (artículo 220); auxiliar al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en el cumplimiento de sus determinaciones y mantenimiento del orden y respeto (artículo 326, fracción 4, inciso d)
- Los ciudadanos acreditados como observadores ante el IFE podrán disponer de cualquier instalación pública.
- Los ayuntamientos deberán colaborar proporcionando la información necesaria sobre el registro civil, sobre todo en los datos de fallecimientos (artículo 92, fracción 1, inciso g)
- Que las casillas electorales no se instalen en los domicilios de los servidores públicos de ningún nivel; podrán colocarse en escuelas y oficinas públicas siempre y cuando ofrezcan un fácil y libre acceso para los electores.
- El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es el lugar donde se dirimen las inconformidades, apelaciones y recursos de revisión. Las autoridades municipales pueden auxiliar en sus funciones (artículo 326 y 327, fracción 2)
- Si las autoridades municipales no cumplen con sus funciones de auxiliares en el proceso electoral, incurrirán en faltas administrativas cuando no proporcionen en forma y tiempo la información solicitada por los órganos del IFE y del Tribunal Electoral (artículo 338, fracción 2)
- Los delitos electorales están claramente tipificados en el Código Penal para el Distrito Federal en Materia de Fuero Común y para toda la República en Materia de Fuero Federal (artículo 407). Los ayuntamientos pueden contribuir en la vigilancia y en el combate de esos delitos.
El derecho a votar
El voto es universal, libre, secreto, directo, personal e intransferible, como derecho y obligación de los ciudadanos tiene una importancia crucial en el proceso democrático, a través de él se ejerce la voluntad ciudadana de elegir a las personas que integrarán el gobierno y representarán a la comunidad. Por ello es obligación de todos los ciudadanos informarse para poder elegir con responsabilidad al candidato o partido de su preferencia.
Delitos electorales
De las principales preocupaciones del IFE se encuentra el de promover el voto libre y secreto, derecho que viene definido en uno de los primero artículos del COFIPE, el artículo 4º, en donde se indica que el voto es un derecho y una obligación del ciudadano. En ese mismo artículo se establece la prohibición de los actos que generen presión y coacción de los electores.
El Código Penal para el Distrito Federal y para toda la República en Materia del Fuero Federal define los delitos electorales y las sanciones correspondientes. Entre los delitos podemos destacar a los siguientes:
- Solicitar votos a favor de algún partido político a cambio de pago, dádivas u otras recompensas.
- Llevar a los votantes a las casillas obligados y presionados para que voten por un partido en específico.
- Que un servidor público, funcionario partidista o electoral, ministro de culto o ciudadanos en general:
- Obligue a sus subordinados, de manera expresa y haciendo uso de su autoridad o jerarquía, a emitir sus votos a favor de un partido político o candidato.
- Destine, de manera ilegal, fondos, bienes o servicios que tenga a su disposición en virtud de su cargo tales como vehículos, inmuebles o equipos, al apoyo de un partido político o de un candidato.
Coacción y compra del voto
La coacción se da cuando una persona, grupo o institución ejerce presiones de cualquier tipo sobre un ciudadano o grupo de ciudadanos para limitar u orientar la emisión de su voto, ya sea por amenazas, represalias o imposiciones de carácter laboral o asistencial. El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) prohibe en su artículo cuarto, tercer párrafo, los actos que generan coacción o presión a los electores.
Por otro lado está la compra del voto que se presenta cuando hay ciudadanos dispuestos a intercambiar su voto en busca de un beneficio personal e inmediato, por ejemplo, dinero, dádivas o bienes en especie. El desvío de recursos públicos por parte de autoridades gubernamentales o partidos políticos para pagar la orientación del voto ya se tipifica como delito electoral, pero a diferencia de la coacción, requiere de la voluntad ciudadana que intercambia su voto para cubrir sus necesidades materiales.
En este contexto se percibe un primer problema de cultura política, el ciudadano de forma libre y consciente, ejerce su voto pero en condiciones económicas de desventaja que le hacen aceptar la oferta de compra. La complejidad radica en que hay confianza en la efectividad del sufragio (por ello su valor de compra) pero también, y en mayor medida, a las relaciones informales ofrecidas por los partidos políticos, que van desde las prácticas clientelares y el corporativismo hasta la compra del voto y demás delitos electorales, (al grado de que en la sociedad misma se han establecido redes clientelares que ofrecen su capacidad de movilización social a cambio de la satisfacción de sus demandas).
Este problema no puede abordarse de manera superficial, no se pueden calificar como víctimas y culpables a quienes participan en la compra (o venta) del voto, sino que resulta de la complicidad mutua entre ambos, pues las dos partes están dispuestas a participar atendiendo a una misma lógica de intereses y valores que si bien tienen una orientación diferente, comparten el mismo origen.
La participación ciudadana en el ámbito electoral posibilita un cambio importante en los marcos de relación entre autoridades y ciudadanía que podrían debilitar e incluso eliminar las condiciones en que se gesta la manipulación del voto. El nuevo fomento a la participación que se da en los ámbitos municipales, si bien es insuficiente y necesita mejores condiciones económicas para disminuir la pobreza, permite a las organizaciones que antes solo podían gestionar sus necesidades a través de la mediación informal ofrecida por los partidos tengan nuevas oportunidades de acceso institucional a los recursos.
El voto secreto es, un mecanismo que puede desactivar la coacción o compra de sufragios al dejar sin elementos de control a quienes tengan la intención de recurrir a esas prácticas ilegales.
Es importante señalar que quien tenga conocimiento de la comisión de un delito electoral federal tiene la obligación de hacerlo del conocimiento inmediato de las autoridades competentes, sobre todo en aquellos casos en que exista flagrancia y resulte posible la detención de los probables responsables. Las denuncias se pueden presentar ya sea en la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales (FEPADE) y/o en cualquier agencia del Ministerio Público de la Federación o del fuero común.
El Estado Federal Mexicano se integra por 31 estados y un Distrito Federal (Ciudad de México), que funge como sede de los poderes federales. Los 31 estados son autónomos en lo relativo a su régimen interior, el cual pueden modificar siempre y cuando no contravengan las disposiciones establecidas en la constitución general. La forma de gobierno del Estado mexicano tiene como base el principio de división de competencias entre los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, como instancias diferenciadas de autoridad cuyas facultades y atribuciones se encuentran jurídicamente reguladas y delimitadas.
En México existe una forma de gobierno presidencial, esto es, la jefatura y conducción del gobierno son responsabilidad del titular del Ejecutivo Federal (Presidente de la República), quien es también Jefe de Estado y de las Fuerzas Armadas. De acuerdo con la Constitución, el Supremo Poder Ejecutivo tiene un carácter unitario ya que su ejercicio sólo le corresponde a su titular, el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, quien es designado mediante elección directa y por sufragio universal cada seis años.
Conforme a lo dispuesto en la Constitución los titulares de los Poderes Ejecutivo (Presidente de la República) y Legislativo (diputados y senadores) son designados por la vía electoral, única fuente jurídicamente válida, reconocida y legítima para la integración de dichos poderes. El Poder Judicial, por su parte, se conforma con la intervención de los otros dos Poderes. De esta forma, los 11 Ministros que integran la Suprema Corte de Justicia de la Nación son designados por el voto de las dos terceras partes de los miembros del Senado, a partir de las propuestas presentadas por el Presidente de la República.
Conforme con lo dispuesto en la legislación electoral vigente, para la integración de los órganos de representación popular en la nación; se utilizan los dos principios o fórmulas tradicionales: el de mayoría relativa y el de representación proporcional, pero en el caso del Senado también se emplea el principio de primera minoría para asignar un escaño en cada entidad federativa.
Bajo el principio de mayoría relativa, el candidato o fórmula de candidatos que obtenga el mayor número de votos sobre el total emitido en la elección correspondiente, accede en forma directa al cargo de elección en juego. Por este principio se elige al Presidente de la República, a 300 de los 500 diputados, y a 64 de los 128 senadores.
De acuerdo con el principio de representación proporcional, los cargos se distribuyen entre los candidatos registrados en función del número de votos obtenidos por cada partido político respecto del total de votos emitidos en la elección correspondiente; por este principio se eligen 200 de los 500 miembros de la Cámara de Diputados y 32 de los 128 senadores.
Por el principio de primera minoría se asigna una posición en el Senado por cada una de las 32 entidades federativas. Este principio hace referencia al hecho de que un cargo le es asignado al candidato o fórmula de candidatos de aquel partido político que ocupe el segundo lugar por el número de votos obtenidos en la demarcación territorial de que se trate.
Órganos electorales estatales y elecciones locales
Nuestro país está organizado como una República federal. Esto significa que se compone de estados libres y soberanos para decidir sobre los asuntos que tienen que ver con su vida interna, unidos en una Federación, que es todo México, que se ocupa de los temas que nos conciernen a todos. Al mismo tiempo, los estados se dividen en municipios. Por esta razón tenemos distintos niveles de gobierno: el federal, el estatal y el municipal.
También las leyes son diferentes. La Constitución y las demás leyes federales nos rigen a todos los mexicanos. Cada estado tiene su propia constitución y sus leyes y su cumplimiento es obligatorio para los municipios. Los municipios, además tienen reglamentos y bandos de buen gobierno.
En los niveles federal y estatal, para evitar que todo el poder se concentre en una sola persona, las distintas tareas de conducción de la vida pública se dividen en tres poderes: el Ejecutivo (es decir, el gobierno), el Legislativo (que hace las leyes) y el Judicial (que imparte la justicia).
Por esta misma razón, las elecciones federales y locales (de los estados y del Distrito Federal) son distintas:
- Las federales se rigen por el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electores (COFIPE) y son organizadas por el Instituto Federal Electoral (IFE).
- Las locales se regulan por los códigos de cada entidad y son organizadas por los institutos electorales estatales respectivos.
- En las elecciones federales se elige al Presidente de la República, cada seis años, a los senadores, cada seis años y a los diputados federales, cada tres años.
- En las elecciones locales se elige a los gobernadores de los estados, cada seis años, a los diputados locales, cada tres años, y a los Ayuntamientos (presidentes municipales, regidores y síndicos), cada tres años.
En el COFIPE se establece que las elecciones se celebrarán el primer domingo de julio de cada tres años. En cada uno de los códigos locales se señalan diferentes fechas para los comicios. A veces coinciden los días en que se elegirán funcionarios federales y locales: son lo que se llama elecciones concurrentes.
Si se establecen acuerdos entre el IFE y el instituto electoral local respectivo, puede suceder que se organicen conjuntamente las elecciones concurrentes, es decir, que los ciudadanos tengan que ir a una sola casilla para votar por los funcionarios de nivel federal y de nivel local. También puede ser que el mismo día sea necesario votar en dos casillas, una para cada tipo de elección.
Elección de autoridades federales
Con el ejercicio del voto en la jornada electoral, se eligen dos tipos de autoridades: las del poder ejecutivo y las del poder legislativo. Sin embargo, no es en un solo nivel ni en una misma fecha. Por ejemplo, en el mes de julio del año 2000, los ciudadanos al emitir su voto elegirán presidente de la República, puesto que el actual mandatario concluye su período de gobierno en diciembre de ese año; también se votará para renovar los 500 diputados que conforman la cámara de diputados y los 128 senadores que integran la cámara de senadores. En algunos estados se elegirán también gobernador y diputados locales y en algunos municipios se elegirán las autoridades que conforman el ayuntamiento.
Presidente de la República
El ejercicio del Poder Ejecutivo Federal es unipersonal, esto es, se deposita en un solo individuo: el Presidente de la República. Su elección se realiza en forma directa y por sufragio universal. Por mandato constitucional, el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos debe ser electo cada seis años por el principio de mayoría relativa; esto significa que obtendrá el triunfo el candidato que haya obtenido el mayor número de votos sobre el total emitido, independientemente del porcentaje que éste represente de dicho total. Los requisitos que deben acreditar los candidatos a la Presidencia de la República son:
- Ser mexicano por nacimiento, en pleno goce de sus derechos, hijo de padre o madre mexicanos y haber residido en el páis al menos durante 20 años.
- Tener 35 años cumplidos al día de la elección;
- Haber residido en el país durante todo el año anterior al día de la elección.
La Constitución Política también establece dos impedimentos temporales o relativos:
- Estar en servicio activo en caso de pertenecer al Ejército;
- Ser secretario o subsecretario de Estado, Jefe o Secretario General del Departamento del Distrito Federal; Procurador General de la República, o Gobernador de alguna entidad federativa.
Estos impedimentos dejan de surtir efecto si el interesado se separa del cargo seis meses antes del día de la elección. Finalmente, para acceder a la Presidencia de la República se establecen como impedimentos absolutos o permanentes:
- La pertenencia al estado eclesiástico o el ministerio de algún culto.
- La ocupación previa del cargo, ya sea por elección popular o en carácter de interino, provisional o sustituto.
Diputados federales
La Cámara de Diputados se integra por 500 representantes, electos en su totalidad cada tres años. De los 500 diputados, 300 son electos por el principio de mayoría relativa, en tanto que los otros 200 lo son por el principio de representación proporcional. Entre los requisitos establecidos por la Constitución Mexicana y el ordenamiento jurídico en materia electoral para ser electo diputado federal en cualesquiera de sus dos modalidades, destacan las siguientes:
- Ser originario de la entidad federativa a la que se quiere representar (mayoría relativa) o de alguna de las comprendidas en la circunscripción correspondiente (representación proporcional) o vecino con residencia efectiva de más de seis meses previos al día de la elección (ambos casos).
- Ser ciudadano mexicano por nacimiento.
- Tener un mínimo de 21 años cumplidos el día de la elección.
- Estar inscrito en el Registro Federal de Electores y contar con Credencial para Votar con fotografía.
Por otra parte, existe un impedimento absoluto (cuando se es ministro de algún culto religioso) y varios impedimentos temporales. Estos últimos pueden ser de dos tipos:
A. Los impedimentos que se superan cuando el candidato se retira del ejercicio de un cargo público en un lapso previo preestablecido al del día de la elección, por lo general de 90 días. En este caso se encuentran, entre otros, los Secretarios o Subsecretarios de Estado, los Magistrados de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Secretarios de Gobierno de las entidades federativas, los magistrados y jueces federales o estatales, los presidentes municipales, los delegados políticos en el Distrito Federal, los diputados locales, los miembros en activo en el Ejército y quienes tengan mando en la policía. Es pertinente destacar que en ciertos casos se requiere que la separación del cargo que se desempeñe sea definitiva.
B. Los impedimentos que requieren que transcurra un mínimo de tres años para poder aspirar al cargo. En primer término, está el caso de los diputados federales propietarios en funciones que no pueden ser reelectos, ni como propietarios ni como suplentes, para un periodo inmediato posterior. Deben esperar almenos tres años para volver a aspirar al cargo. Esta disposición no es aplicable a los diputados suplentes, quienes sí pueden convertirse en diputados propietarios en el periodo inmediato posterior. Esta disposición también se aplica a los gobernadores de las entidades federativas, quienes no pueden ser elegidos como diputados en la misma entidad para el periodo inmediato posterior, aun cuando se separen definitivamente de sus cargos. En este caso, deben esperar que transcurran tres años a partir de la conclusión de su mandato.
Diputados de mayoría relativa
La elección de los 300 diputados federales por el principio de la mayoría relativa se realiza en igual número de distritos uninominales. La distribución de los 300 distritos entre las 32 entidades federativas se determina en función del porcentaje de la población que reside en cada una de ellas sobre el total nacional, para lo cual se deben considerar los resultados del censo de población y vivienda, que en México se realiza cada diez años .
Es importante mencionar que el último censo de población se llevó a cabo en 1990 y que sobre esta base se procedió durante 1996 a realizar el proceso de redistritación (reasignación de los 300 distritos uninominales entre las 32 entidades federativas), hasta que se lleve a cabo un nuevo censo, en los términos fijados por la ley .
También es importante destacar que, tal como se ha indicado, de conformidad con una disposición constitucional, bajo ninguna circunstancia la representación de una entidad federativa podrá ser menor de dos diputados de mayoría; esto es, deberá comprender cuando menos dos distritos uninominales. El criterio para la asignación de curules por el principio de mayoría relativa se fundamenta, como se ha señalado previamente, en el mayor número de votos obtenido por una fórmula de candidatos (titular y suplente) en la elección por el distrito correspondiente.
Diputados por representación proporcional
La elección de los 200 diputados por el principio de representación proporcional se realiza al dividir el territorio nacional en circunscripciones plurinominales. En la actualidad existen cinco circunscripciones plurinominales, en cada una de las cuales se elige por igual a 40 diputados.
Para que un partido político pueda participar en la elección de diputados por el principio de representación proporcional, debe acreditar previamente que ha registrado candidatos a diputados por el principio de mayoría relativa en cuando menos 200 de los 300 distritos uninominales. Si cumple con este requisito, el partido político puede proceder al registro de sus listas regionales de candidatos en las cinco circunscripciones plurinominales. Estas listas regionales son cerradas y bloqueadas, esto es, el orden de las candidaturas es invariable, por lo tanto, el elector no tiene opción de eliminar candidatos o alterar su orden de presentación.
La legislación electoral vigente permite a los partidos políticos registrar simultáneamente un máximo de 60 candidatos a diputados federales por ambos principios de elección. En otros términos, hasta 60 candidatos del mismo partido podrán ser registrados tanto en forma individual (distrito uninominal) como en las listas regionales (circunscripción plurinominal). Una vez realizados los comicios, los partidos políticos contendientes tienen derecho a participar en la asignación de diputaciones de representación proporcional únicamente si obtuvieron por lo menos el 2% del total de la votación emitida para las listas regionales de candidatos en las cinco circunscripciones plurinominales.
Lo mismo sucede con la elección de diputados en el ámbito estatal y con la elección de los regidores en el nivel municipal, con las particularidades de la legislación local. Con lo que se garantiza que la conformación de estas instancias de gobierno sea plural y equitativa.
Senadores
Al igual que ocurrió en 1993, el procedimiento de integración del Senado de la República volvió a ser objeto de importantes modificaciones durante el proceso de reforma constitucional concluido en 1996. Aunque se mantuvo en 128 el número total de representantes que lo conforman (disposición incorporada en 1993), se alteraron significativamente los principios para su elección, especialmente por el hecho de que por vez primera se introdujo el principio de representación proporcional para estos efectos.
Una primera consecuencia es que el principio de representación paritaria de las 32 entidades federativas, que tradicionalmente había caracterizado la conformación del Senado, deja de aplicarse en todo su rigor y extensión, pues ahora sólo 96 de los 128 senadores responden plenamente a esta lógica, en tanto que los 32 restantes serán electos por el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripción plurinominal de cobertura nacional.
En segundo término, además de que la representación paritaria de las entidades federativas se aplica sólo a 96 de los 128 senadores, al corresponderle a cada una de ellas la elección de tres senadores, tenemos ahora que dos de ellos serán elegidos en cada entidad federativa según el principio de votación mayoritaria relativa (anteriormente eran tres), en tanto que el tercero será asignado a la primera minoría, es decir, a la fórmula de candidatos que encabece la lista del partido político que, por sí mismo, ocupe la segunda posición por el número de votos obtenidos en la entidad de que se trate (se conserva esta fórmula que fue incorporada por la reforma constitucional de 1993). Los requisitos e impedimentos para ser candidato a Senador son los mismos que para los de diputado federal, salvo que deben tener 30 años cumplidos el día de la elección.
Finalmente, cabe señalar que para poder dar cumplimiento a partir del año 2000 al mandato reincorporado en 1993, conforme al cual la Cámara de Senadores se debe renovar en su totalidad cada seis años (toda vez que hasta ahora prevalece una renovación parcial cada tres años), en las elecciones federales de 1997 se elegirá únicamente a los 32 senadores de representación proporcional por un mandato de tres años.
El presidente de la república se elige cada seis años, la cámara de senadores se renueva en su totalidad también cada seis años, y la cámara de diputados se elige en su totalidad cada tres años. Todo esto en el nivel federal.
Elección de autoridades locales
En el nivel estatal, el gobernador se elige también cada seis años y los diputados cada tres. En el caso del Distrito Federal, a partir del año 2000 el período para el cual será electo el jefe de gobierno será de seis años y no de tres como sucedió en su primera elección de 1997.
En el nivel municipal, los integrantes del ayuntamiento ¾ presidente municipal, síndicos y regidores¾ se eligen cada tres años, pero esto depende totalmente de la legislación local, de manera que puede variar de una entidad federativa a otra. Lo importante es no perder de vista que en cada uno de los niveles de gobierno ¾ federal, estatal y municipal¾ los ciudadanos tienen el derecho como la obligación de elegir gobernantes, la participación activa en este sentido brindará mayores beneficios como comunidad y como ciudadanos.
Generalmente, la expresión municipio se concibe como sinónimo de gobierno local. En sentido estricto, un municipio está formado por tres elementos: territorio, población y gobierno (llamado ayuntamiento); sin embargo en una ascepción amplia, es algo más que el territorio porque comprende la naturaleza y la infraestructura creada por el hombre, y es algo más que la población registrada en un censo, porque abarca también las tradiciones, costumbres y formas de vida de una comunidad. Desde esta perspectiva, el ayuntamiento, en su carácter de autoridad formal del municipio electa democráticamente por la voluntad popular, tiene la función de organizar la vida comunitaria, articulando el conjunto de relaciones políticas, económicas, sociales e incluso religiosas, que se establecen entre los diferentes miembros que la integran, así como entre éstos y las autoridades de los tres niveles de gobierno.
El ayuntamiento es una instancia colegiada integrada por un presidente municipal, uno o más síndicos y un número determinado de regidores que se define según el número de habitantes del municipio. Los municipios están investidos de personalidad jurídica y pueden manejar su patrimonio conforme a la Ley. Cada municipio es administrado por un Ayuntamiento el cual se relaciona directamente con el Gobierno del Estado . La mayoría de los ayuntamientos están integrados por las siguientes figuras: presidente municipal, síndico y regidor. El número de síndicos y regidores varía de una legislación local a otra en función de las características de cada municipio, en la mayoría de los casos para la elección de ambas figuras se aplican los principios de mayoría relativa y representación proporcional.
Estas tres autoridades son electas de manera directa y no pueden reelegirse para el periodo inmediato ni como suplentes cuando hayan tenido el carácter de propietarios. Los funcionarios que hayan sido suplentes y no hayan estado en ejercicio, pueden ser electos como propietarios. El síndico es el representante legal del ayuntamiento, mientras que los regidores se encargan de la administración de los servicios públicos que son competencia del municipio (alumbrado, limpia, mercados, registro civil, cementerios, etc.) El número de regidores depende de la capacidad económica y las necesidades del municipio.
Las funciones y facultades de las autoridades municipales se encuentran reglamentadas en la Ley Orgánica Municipal de cada Estado. En este sentido, el artículo 115 constitucional establece las siguientes facultades generales para todos los municipios:
- Aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal
- Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales
- Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana
- Controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales
- Otorgar licencias y permisos para construcciones
- Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas en los términos del art. 27 constitucional
Asimismo, los Ayuntamientos están facultados para expedir, de acuerdo con las bases normativas que establezcan las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno, así como reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones
Las legislaturas de los Estados son las encargadas de aprobar las leyes de ingresos de los ayuntamientos y de revisar sus cuentas públicas; los presupuestos de egresos son aprobados por los ayuntamientos.
Facultades de los regidores:
En su carácter de representantes de la comunidad en el ayuntamiento, los regidores y las regidoras tienen las siguientes facultades y obligaciones:
- Acudir con derecho de voz y voto a las sesiones del ayuntamiento y vigilar el cumplimiento de los acuerdos tomados
- Desempeñar las comisiones que les encomiende el ayuntamiento e informar con la periodicidad requerida sobre las gestiones realizadas.
- Vigilar que el ayuntamiento cumpla con las disposiciones que establecen las leyes y con los planes y programas establecidos.
- Promover la formulación, expedición, modificación o reforma de los Reglamentos Municipales y demás disposiciones administrativas.
- Sujetarse a los acuerdos que tomó el ayuntamiento y vigilar su debido cumplimiento.
- Analizar, discutir y votar los asuntos que se traten en las sesiones, aportar información sobre los temas y asuntos a tratar.
- Participar en las ceremonias cívicas que se lleven a cabo en el ayuntamiento
- Estar informado del estado financiero y patrimonial del municipio y de la situación en general del ayuntamiento, teniendo acceso a la información respectiva.
- Informar a la comunidad sobre la administración municipal, a fin de que esté en condiciones de opinar y decidir sobre sus intereses.
- Suplir al presidente municipal en sus faltas temporales, cuando sean menores de treinta días, correspondiéndole esto al primer regidor o al síndico según lo determine la ley.
Concejos Municipales
Las legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato de alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para defenderse. Cuando por declararse desaparecido un ayuntamiento o por falta absoluta de la mayoría de sus miembros, no procede conforme a la ley, que entren en funciones los suplentes o se celebren nuevas elecciones para concluir los períodos respectivos.
Sistemas electorales municipales
Como resultado de la reforma electoral de 1977, se reformó el artículo 115 de la Constitución, a fin de incorporar el principio de representación proporcional en aquellos municipios que contaran con trescientos mil o más habitantes (sólo 36 en todo el país alcanzaban esa población).
En las reformas constitucionales no quedó establecido el mecanismo de aplicación del principio de representación proporcional, por lo que correspondió a las legislaturas de los estados determinar la fórmula para la asignación de estas figuras, de ahí que los métodos que se adoptaron hayan sido diversos. En doce estados se aplicó la reforma sólo en los municipios señalados en la Constitución, mientras que en otros esta disposición se extendió a municipios con menor población. En 1983, se aprobó una nueva iniciativa para reformar el artículo 115 que eliminó la cifra de trescientos mil habitantes que se señalaban en la reforma de 1977, e incorporó el principio de representación proporcional en todos los municipios del país. .
Actualmente sólo en algunos estados se tiene contemplada la figura de síndico de representación proporcional y en cuanto a los regidores. En algunos estados los modelos para la asignación de figuras de representación proporcional en el ayuntamiento son más equitativos en cuanto a la proporción entre los votos obtenidos por los partidos y los puestos que ocupan en el cabildo.
ANEXO TÉCNICO
LA REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL EN LA INTEGRACIÓN DE LOS AYUNTAMIENTOS
CUADRO SINÓPTICO DE LAS
LEYES ELECTORALES ESTATALES
ESTADOS A) UN PRIMER GRUPO DE ESTADOS SON AQUELLOS EN QUE TODAS LAS REGIDURÍAS QUE INTEGRAN LOS AYUDNTAMINETOS SON DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL DURANGO GUANAJUATO
MORELOS
TLAXCALA
VERACRUZ
B) GRUPO DE ESTADOS QUE INTEGRAN LAS REGIDURÍAS DE SUS AYUNTAMIENTOS CON LA FÓRMULA DE COCIENTE NATURAL Y RESTO MAYOR CAMPECHE
COLIMA
CHIAPAS
HIDALGO
JALISCO
MÉXICO
NAYARIT
OAXACA
PUEBLA
SAN LUIS POTOSI
ZACATECAS
C) FÓRMULA DE COCIENTE NATURAL Y RESTO MAYOR PRECEDIDA DE UNA PRIMERA RONDA DE ASIGNACIÓN DE REGIDORES A TODOS LOS PARTÍDOS POLÍTICOS QUE CUMPLAN CON LOS REQUICITOS ESTIPULADOS EN LA LEY BAJA CALIFORNIA
COAHUILA
NUEVO LEÓN
QUERÉTARO
QUINTANA ROO
SINALOA
SONORA
D) RONDAS SUCESIVAS DE ASIGNACIÓN EN ORDEN DECRECIENTE DE LA VOTACIÓN AGUASCALIENTES
CHIHUAHUA
MICHOACÁN
TAMAULIPAS
Centro de Estudios Municipales Heriberto Jara, Derechos y obligaciones de los regidores, en: Enlace Ciudadano, Año 5, No. 3, jun-nul 1998.
Centro Nacional de Estudios Municipales, El desafío municipal, México, SEGOB, 1985.
Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales; IFE, 1999.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; IFE, 1994.
Instituto Federal Electoral; Estudio para un programa de promoción de la participación ciudadana y el voto libre y secreto en las elecciones federales del año 2000, IFE-FLACSO, 1999.
Murayama, Ciro y Salamanca, Fabrice Compra y coacción del sufragio en Nexos n° 267, marzo de 2000.
Los consejos de participación ciudadana
La organización ciudadana autónoma
Las formas de democracia directa
El objetivo de este eslabón radica en presentar al proceso democrático como una relación permanente entre gobierno y ciudadanía. Partiendo de las ideas previamente expuestas sobre la soberanía, la determinación ciudadana del Estado y la gestión pública como expresión y realización de la voluntad ciudadana, particularmente, el mensaje está orientado a ilustrar al proceso democrático como un círculo de permanente movimiento que relaciona a ambas esferas del poder.
El círculo de la democracia, si pudiera llamarse así a la relación permanente entre ciudadanía y Estado, puede desglosarse siguiendo a sus factores principales. Por un lado, los procedentes de la misma sociedad civil; del otro, los derivados de la propia iniciativa gubernamental.
En el primer caso, el ciudadano establece una relación que en primera instancia está justificada por el marco jurídico (los derechos políticos, descritos en el primer eslabón). El tomar parte en los asuntos públicos es una de las maneras de realizar (ejercer) la ciudadanía y es un derecho reconocido internacional y nacionalmente. En consecuencia, habría que hacer énfasis en la idea misma de tomar parte, que quiere decir varias posibilidades: informarse, analizar, opinar, participar, actuar, organizarse. Cada una de estas opciones tiene algún soporte jurídico o se encuentra entre las posibilidades reconocidas por la cultura democrática.
Un segundo momento se refiere entonces a las distintas maneras de realizar ese derecho. Es relevante considerar que el marco constitucional federal de manera explícita no alude entre las prerrogativas ciudadanas al concepto de tomar parte. No obstante, este principio forma parte generalizada de los valores de la democracia y, si se le buscara un soporte jurídico, tendría que remitirse al derecho internacional y a los documentos indicados en el primer eslabón.
Como comentario general, Los Eslabones de la Democracia pueden recurrir como soporte a la legislación internacional, a la nacional y a los valores difusos de la cultura democrática. En el caso de los últimos, su justificación inevitablemente es menos sólida, en ese sentido, los contenidos específicos necesitan remitirse a los primeros dos soportes, si bien en algún momento pueden aludir a algunas ideas difusas de los valores democráticos. Lo anterior no significa que se deba tener alguna conexión jurídica de manera explícita; únicamente se hace notar la necesidad de tener al soporte jurídico como previsión.
Por otro lado, desde la perspectiva de las instituciones de gobierno, su encuentro con los ciudadanos comienza con su determinación social a través de los procesos electorales. La competencia electoral puede así ser presentada como el mecanismo principal para la expresión y para la integración de la voluntad ciudadana, convirtiéndose ésta en institución gubernamental a través de los representantes ciudadanos electos y a través de los órganos que la configuran. La voluntad ciudadana no desaparece al momento de elegir a quienes ocupen los cargos públicos. Los cargos públicos de elección y los propios órganos gubernamentales pueden así ser definidos como un derivado y expresión de la representación ciudadana y, más explícitamente, de su voluntad política. Dicho de otra manera, al elegir no solamente se genera la asignación de alguien para algún puesto; en el mismo acto se encarna la voluntad ciudadana en las instituciones. En suma, entre la ciudadanía y el gobierno nunca se rompe o interrumpe la relación.
La idea de vigilancia ciudadana sobre el gobierno, desde el escenario descrito, no es una relación que se establezca entre instancias ajenas, entre uno y el otro. Es el derivado de una relación permanente, entre el ciudadano y sus representantes; o bien, dicho de otra manera, es uno de los mecanismos privilegiados por los cuales se realiza la continuidad entre sociedad y gobierno. Tiene el propósito de asegurar que la voluntad ciudadana es la que efectivamente se traduce en la acción de gobernar.
Ahora bien, una vez integrado el gobierno institucionalización de la voluntad ciudadana- el marco legal también establece una línea de continuidad entre el ejercicio de gobierno y los ciudadanos. Desde las propias instituciones existe otra fuente que promueve su encuentro. Este aspecto de la conexión permanente debiera ser destacado como una responsabilidad constitucional de los gobiernos que, vista del otro lado, refleja además a un derecho ciudadano. El elemento más importante orientado en esta dirección es el artículo 26 constitucional, que establece la planeación democrática de la acción gubernamental; aquí radica la principal justificación legal, constitucional, que vincula a los ciudadanos con los programas de gobierno.
Este artículo de la constitución federal ha sido replicado, en general, por las constituciones de los estados, las cuales lo han hecho extensivo para los ayuntamientos. De esta manera, la planeación del desarrollo, que es una de las funciones obligatorias de los ayuntamientos (por lo menos establecida jurídicamente) es también uno de los momentos más relevantes de su interacción con los ciudadanos. La planeación del desarrollo, sus instrumentos y sus tiempos, pueden ser el eje para ejemplificar o promover el encuentro del ciudadano con la gestión pública.
A través de la planeación democrática se definen los objetivos, metas, prioridades sociales de la gestión pública y, con ello, el hacer gubernamental. El espíritu de la planeación es que la acción de gobierno quede plenamente establecida, ordenada, programada, estableciendo una consistencia entre objetivos y recursos, y además retomando las prioridades reconocidas por la sociedad. En este sentido, la planeación es una expresión decisiva de la voluntad ciudadana traducida a instituciones y a las actividades de éstas, nominalmente por lo menos.
Al mismo tiempo, la planeación democrática es la forma más explícita que en el marco jurídico se relaciona a los ciudadanos con la gestión pública. En consecuencia, es importante retomar a la planeación democrática mediante los siguientes contenidos:
- En su sentido abstracto, como obligación gubernamental y derecho ciudadano, que relaciona permanentemente a ambos elementos y que convierte a la voluntad ciudadana en gestión pública.
- Haciendo énfasis en sus instrumentos: los planes de desarrollo en sus diferentes niveles (municipales y estatales, pero también los sectoriales) y, sobre todo, los mecanismos de consulta pública que se requieren; los órganos responsables de realizar el plan de desarrollo, que en el caso estatal son los COPLADE (Comités de Planeación del Desarrollo) y en el municipal los COPLADEM o COPLADEMUN; y finalmente, la integración de los ciudadanos o de sus representaciones en dichos órganos, lo que les permite no solamente participar en la elaboración del plan, sino además (nominalmente) acompañar su ejecución y especialmente su evaluación.
En general, las actividades de planeación como prácticamente ocurre en las otras funciones públicas municipales y estatales- tienen una alta dosis de provisionalidad, haciendo que la tarea simplemente se reduzca a cumplir los requisitos formales. Por lo mismo, sus órganos responsables (COPLADEM) sólo tienen una existencia nominal y, por consecuencia, la integración de la participación social también es marginal. De ahí que resulte muy relevante impulsar el reconocimiento y relevancia de la planeación, destacando además la responsabilidad gubernamental de implementarla y el derecho ciudadano a intervenir en ella.
Al respecto, debe considerarse que la planeación del desarrollo es un ejercicio que permite la participación y la evaluación de la acción gubernamental. Es decir, tiene un doble contenido, por un lado al tomar parte de una acción de gobierno y, del otro, al tener una función de vigilancia sobre la misma. La planeación puede asumirse, de esta forma, como una función gubernamental con este doble propósito: participar y vigilar.
Es conveniente destacar, adicionalmente, que la integración permanente de la participación ciudadana en una instancia como los Comités de Planeación del Desarrollo Municipal tiene la posibilidad de evaluar y de vigilar el desempeño de la administración municipal, a partir de la medición de las metas y objetivos de la planeación. También es válido reconocer que usualmente esta función es una posibilidad marginal en el funcionamiento efectivo de dichos Comités, dada la misma fragilidad operativa del organismo. No obstante, es relevante promover los contenidos y valores democráticos nominales que se persiguen con estos instrumentos de planeación, haciendo notar el papel de la participación social en todo el proceso de planeación: desde participar en la definición de los objetivos hasta intervenir en la evaluación de sus resultados.
El espectro nacional de la planeación del desarrollo en los municipios muestra una enorme fragilidad de la función y de sus órganos responsables. La combinación entre ciclo trianual de gobierno, ciclo de funcionarios, falta de profesionalización, escasa integración de la participación ciudadana, entre otros factores, determinan que la planeación no represente una aspiración de la gestión municipal y mucho menos una función efectiva. No obstante, el marco legal es favorable a su impulso y, su vigencia permite informar a los ciudadanos de esta posibilidad de encuentro con la administración municipal.
Por el lado de sus contenidos, la planeación municipal del desarrollo prácticamente asume todos los niveles sectoriales posibles: económicos, ambientales, desarrollo urbano, vivienda, educación, salud, recreación, seguridad pública, etcétera. Es posible localizar planes municipales de desarrollo que contienen una temática de lo más diverso, independientemente de que los objetivos propuestos sean o no funciones del gobierno municipal. Dicha amplitud se debe a que entre las posibilidades de los Comités de Planeación también, poco aprovechadas- se encuentra el de funcionar como una instancia de coordinación intergubernamental. Los ayuntamientos, en los casos de los objetivos de la planeación que están fuera de sus atribuciones, pueden asumir el papel de gestores ante las dependencias competentes; o bien, en los casos de ayuntamientos que tienen recursos para hacerlos, intervenir directamente en esas áreas de manera complementaria.
No está de más insistir que la falta de cumplimiento o respeto a ese estado de derecho sobre la planeación democrática, reflejada en la existencia puramente nominal de los Comités de Planeación, su falta de profesionalización, su carácter provisional o marginal, etcétera, sean un producto a su vez, de las limitaciones y ausencias de la democracia y la participación ciudadana en las acciones de gobierno. En ese mismo sentido, es posible afirmar que la práctica de la planeación y algunas de sus acciones relacionadas se han visto disminuidas en los años recientes debido a la aplicación de una política económica en boga que poco apela a ella y, en particular, a otro precepto constitucional muy vinculado y definido en el artículo inmediato anterior, el 25 constitucional, que se refiere a la rectoría que corresponde al Estado del desarrollo nacional.
Entre los mecanismos e instrumentos específicos propiciados por la planeación en el nivel municipal de gobierno, vale la pena destacar algunos. En aras de una participación más democrática de la ciudadanía, algunos ayuntamientos han creado, por ejemplo, el denominado cabildo abierto o popular. Como parte de la metodología de los sistemas de planeación, en algunos municipios se constituyeron equipos locales de planeación, consejos consultivos y ciudadanos formados por especialistas o personajes prominentes de la localidad, e incluso, mecanismos para la consulta y la participación de la comunidad y sus organizaciones en el proceso de elaboración, ejecución, seguimiento y evaluación de los planes.
Hay que decir que muchas de estas experiencias no sólo han tenido o tienen una existencia nominal o marginal, de hecho se han visto truncadas y de plano han desaparecido, no obstante haber sido parte integrante de la política pública desarrollada en fechas muy recientes en nuestro país, hay que recordar, que tanto la planeación democrática como la rectoría estatal fueron elevadas a rango constitucional apenas a mediados de la década de los ochenta.
Hay que reiterar, en todo caso, que el marco constitucional y su ampliación y especificación en las leyes locales y sectoriales es favorable a su impulso y, su vigencia jurídica permite informar a los ciudadanos de esta posibilidad de (re)encuentro con la administración municipal.
La capacidad de los ciudadanos de acceder a la información gubernamental es uno de los derechos constitucionales que obviamente extiende su vigencia a la relación entre sociedades y gobiernos municipales. Del lado del ciudadano es un derecho; del lado del ayuntamiento es una obligación.
Se puede partir entonces de una valoración de la información como una de las formas esenciales de ejercer la ciudadanía y de tomar parte en los asuntos públicos. Es decir, informarse sobre los asuntos de gobierno es en sí misma una acción que realiza al ciudadano y contribuye al desarrollo de una sociedad democrática. El gobierno no es algo ajeno al ciudadano y la forma básica de su encuentro es a través de conocer lo que es, lo que hace y lo que no puede hacer.
Del otro lado, se podría enfatizar la importancia de un esfuerzo de comunicación y apertura informativa de los gobiernos municipales, entendida como la fase básica para institucionalizar a la participación ciudadana y, en general, a la democracia en la gestión pública. La información gubernamental puede cumplir un amplio número de aspectos: desde aquellos relacionados a los servicios y funciones municipales (¿qué servicios se ofrecen? ¿a través de qué dependencias? ¿con qué condiciones de acceso? ¿quiénes son sus responsables?); los relacionados con programas o políticas específicas del ayuntamiento (obras públicas, promoción económica, desarrollo rural, vivienda, etcétera); y especialmente la información relativa al gasto municipal, con un desglose suficiente que permita un efectivo conocimiento para los ciudadanos del destino de los recursos públicos. En este sentido, lo relevante es señalar que la diversidad y amplitud de la información que los ayuntamientos ofrezcan a los ciudadanos es una medida de su desarrollo democrático.
La información se encuentra vinculada a la transparencia gubernamental. Un gobierno que informa es un gobierno transparente a los ciudadanos y consolida la confianza de éstos. La información por sí misma es una poderosa opción de vigilancia ciudadana sobre el gobierno. No obstante, la práctica usual en los ayuntamientos se encuentra alejada del principio de transparencia. El ejercicio de informar en la gran mayoría de los casos se limita al informe anual que el ayuntamiento, por medio del presidente municipal, rinde a la ciudadanía en un ambiente en el que ésta no tiene capacidad de diálogo, análisis y, mucho menos, de crítica. El informe del ayuntamiento termina siendo así un documento de circulación muy restringida y cuya información solamente la conocen pocas personas. En el mejor de los casos, la información gubernamental incluye algún reporte trimestral de ingresos y gastos de la administración, pero sin el suficiente desglose que efectivamente permita a los ciudadanos conocer el destino de sus recursos.
La información gubernamental sigue siendo un objeto escaso para la gran mayoría de los municipios, tanto en cantidad, como en calidad y en instrumentos accesibles para los ciudadanos. Considerando este retraso, debe promoverse como uno de los valores de la democracia el privilegiar la difusión de la información gubernamental. Díme cuánto informas y te diré cuán democrático eres.
Una arista adicional sobre el tema es la distorsión que se introduce a la información municipal al convertirla en publicidad con sesgo partidario. Con el argumento de informar, lo que se promueve implícitamente y como objetivo central son los intereses del partido mayoritario en el cabildo, especialmente cuando esa información se hace coincidir deliberadamente con los periodos pre-electorales. Especialmente en los municipios urbanos de gran escala, con capacidad de convertir la información en publicidad, este sesgo partidario está adquiriendo tonos francamente preocupantes.
La información gubernamental dirigida a los ciudadanos, dentro de los valores de la democracia, no puede asumirse entonces como publicidad partidaria, por el contrario, hay que reivindicar a la información como un instrumento para hacer accesible al ciudadano la gestión local, abriendo posibilidades de acceder a servicios, de presentar una queja, de presentar una opinión para mejorar los servicios, de ser escuchado y atendido por las autoridades, de conocer los resultados del desempeño gubernamental y de opinar sobre los mismos. Es un recurso gubernamental y democrático para crear confianza en la relación entre ciudadanía y gobierno local, haciendo de éste parte de la conciencia ciudadana. De igual forma, desde la óptica de los ciudadanos, podría argumentar que las posibilidades son variantes de su derecho constitucional y puerta básica para tomar parte en los asuntos públicos.
Finalmente, cabe señalar que la información gubernamental se encuentra en un enorme vacío reglamentario. Salvo la obligación establecida al presidente municipal de rendir su informe de actividades cada año, no existe como una función del ayuntamiento otra modalidad de informar a los ciudadanos. Se trata entonces de un espacio discrecional de las autoridades locales, lo cual limita severamente la función de vigilancia de los ciudadanos.
Estrechamente asociado con el derecho a la información se encuentra el derecho de petición, que también es una forma elemental de comunicación entre el ciudadano y la autoridad. Su reivindicación como recurso ciudadano es fundamental, debido a que la práctica usual ha sido su aplazamiento y sustitución por canales corporativos. El derecho de petición, en este contexto, puede proponerse como un recurso que individualmente (o colectivamente) cada ciudadano puede ejercer para comunicarse con los gobiernos y expresar sus necesidades, quejas u opiniones sobre acciones de gobierno. En este último sentido es como se aplicaría la función de vigilancia. Adicionalmente, sería importante destacar que este derecho no necesita de mediación alguna (la clásica recomendación, por ejemplo) para practicarse, pudiendo ser establecido individual o colectivamente ante cualquier autoridad.
Del lado de la autoridad, el énfasis estribaría en insistir en el concepto de breve término y en la respuesta escrita que la constitución federal y de los estados (con excepciones) establece como obligación a los funcionarios públicos. Incluso hay casos de constituciones estatales, como la de Chihuahua, que define plazos perentorios a la respuesta gubernamental a las peticiones ciudadanas.
Al igual que ocurre con el derecho a la información, el de petición tampoco se encuentra reglamentado por los ayuntamientos, restringiendo así las posibilidades de los ciudadanos para acceder al mismo.
En algunos municipios urbanos del país, las autoridades han implementado recientemente un procedimiento que añade ciertas variantes al derecho de petición, haciéndolo más accesible a los ciudadanos. Se trata de reuniones abiertas en donde los funcionarios de la administración reciben las peticiones de cuanta persona se acerque, lo cual ciertamente estimula la cercanía entre autoridades y ciudadanos, flexibilizando su interacción y el trámite de las peticiones de los últimos. El problema de esta práctica es que es interpretada como la participación ciudadana, como su expresión más acabada. Adicionalmente, que no se toma plena conciencia de que esta manera de la petición aún deja discrecionalmente a las autoridades el sentido y tiempos de su respuesta.
Considerando este último sesgo, resulta conveniente precisar que el derecho de petición constitucional tiene un formato escrito, pero que tradicionalmente ha sido ampliado en los municipios a la comunicación verbal y directa entre ciudadanos y autoridades. Pero al mismo tiempo, hay que insistir que se trata de una de las posibilidades, entre otras, que tienen los ciudadanos para tomar parte en los asuntos públicos y vigilar el desempeño gubernamental.
Los consejos de participación ciudadana
Otra alternativa para tomar parte en los asuntos públicos e intervenir en el proceso de gobierno es la incorporación ciudadana a las formas de organización social previstas por los reglamentos municipales: consejos de participación, juntas de vecinos, comités de obra, consejos delegacionales, etcétera.
La gran mayoría de estas formas se encuentran relacionadas con la gestión comunitaria de la obra pública municipal: caminos, introducción de servicios, pavimentación, pequeña infraestructura comunitaria, etcétera. En consecuencia, predomina en ellas la idea de que participar equivale a contribuir, limitando así el concepto de participar a las aportaciones en especie, económicas o con el trabajo (mano de obra) que los ciudadanos suman a los recursos públicos.
De manera excepcional, en algunos ayuntamientos del país el concepto de participar se ha ampliado e institucionalizado en direcciones más creativas, como es el caso de la planeación del desarrollo, mencionado previamente. Son los casos en donde los COPLADEM han integrado a las organizaciones sociales no únicamente en la tarea de hacer el plan de desarrollo, sino que posteriormente se les consulta para la realización de determinados proyectos o políticas públicas; o bien existe la posibilidad que las propias organizaciones propongan las políticas municipales. Esta es una de las formas más desarrolladas de integración de la participación social en la administración municipal.
En suma, el mensaje destacaría que participar no es solamente contribuir y colaborar con la obra comunitaria. Incluye además la posibilidad de opinar en la elaboración y ejecución de los programas de gobierno, desde instancias creadas con ese propósito por los ayuntamientos.
Cuando la participación se reduce a la contribución, la vigilancia ciudadana también tiende a limitarse a las instancias y acciones específicas en las que interviene directamente como contribuyente. Es decir, la administración y el gobierno en su conjunto siguen siendo una referencia distante. Por lo mismo, la meta radicaría en exceder este límite, insistiendo en que contribuir es una forma de participar, pero que no agota al conjunto de posibilidades que los ciudadanos tienen para intervenir en el proceso de gobernar.
Partiendo del hecho de que los consejos de participación ciudadana, promovidos por los ayuntamientos, tienden a restringirse a la obra comunitaria, el énfasis radicaría en indicar usos alternativos. Primero, que pueden ser instancias para intervenir en las decisiones de gobierno como es el caso de la planeación-, pero además participar en la evaluación de los resultados de la gestión municipal. De hecho, la función ciudadana de vigilar al gobierno implica un ejercicio de evaluación del desempeño y disponer de los recursos para hacerlo, como son la información adecuada y la existencia de una instancia en el ayuntamiento que tenga como objetivo este tipo de evaluación social.
Con el anterior acento en la vigilancia como evaluación, puede ampliarse la idea misma de vigilar, que usualmente se ha reducido a la vigilancia desde el aspecto jurídico. Es decir, ya no basta simplemente certificar el cumplimiento de una norma, sino además su consumación atendiendo a objetivos socialmente definidos y con un máximo de racionalidad en el gasto de los recursos.
La meta sería entonces estimular a que los ayuntamientos abran o definan nuevos espacios a la participación ciudadana y, además, a que dentro de éstos exista la función de vigilar/evaluar.
La organización ciudadana autónoma
La forma más común de organización ciudadana es al mismo tiempo la más cotidiana y diversa, originada desde los propios espacios ciudadanos: desde asociaciones con reivindicaciones urbanas, agrarias, productivas y en general con intereses muy específicos, hasta organizaciones muy estables y otras circunstanciales. La sociedad municipal, en mayor o menor grado, siempre es una estructura con bases de organización propia.
La creciente importancia que adquieren los gobiernos municipales para el desarrollo local y, complementariamente, en cuanto representante de los intereses de la sociedad municipal, determinan que sea estrecha la relación entre organizaciones sociales municipales y ayuntamientos. Es claro que el mapa de interacción de las organizaciones sociales municipales puede exceder las funciones y capacidades de los ayuntamientos, e incluir a las dependencias estatales, del gobierno federal e incluso internacionales. No obstante, ocupa un lugar destacado dentro de este mapa la interacción de los organismos sociales con los ayuntamientos.
Por un lado, resulta importante promover el reconocimiento y valoración de las organizaciones sociales municipales por parte de las autoridades locales. Lo anterior quiere decir aprender a apreciar a la organización social derivada de los ciudadanos y aprender a establecer canales de comunicación y de encuentro con sus objetivos, que difícilmente serán incompatibles con los propios de los ayuntamientos. Presentar, en consecuencia, a la organización social como un recurso (activo) de la población y de los ayuntamientos, además de un ejercicio del derecho constitucional de asociación.
Por otro lado, las autoridades locales deben reivindicar la importancia de la organización social ciudadana y, especialmente, estimular su integración en el ejercicio del gobierno. La factibilidad de la integración descansa en que los objetivos del ayuntamiento tienen un fondo coincidente con los intereses que los ciudadanos representan al organizarse. De manera paralela, indicar que el reconocimiento e interlocución con estas organizaciones no implica competencia con las formas de organización que son inducidas desde los propios ayuntamientos. Ambas, la organización inducida o la organización autónoma son formas complementarias para integrar la participación ciudadana.
Del lado de los ciudadanos, el propósito es estimular la creación y participación de las asociaciones como formas de tomar parte en los asuntos públicos. De manera puntual, como una alternativa para construir objetivos comunitarios, complementarios de aquellos que son responsabilidad de los gobiernos. La manera de justificar lo anterior sería indicando que los asuntos públicos no son todos asuntos de gobierno; pero a la vez, los asuntos públicos sí son todos asuntos que forman parte del horizonte de los ciudadanos.
La problemática que de manera generalizada se encuentra en los ayuntamientos es que su relación con las organizaciones sociales es concebida como algo periférico, circundante. En otros términos, no se ha avanzado o se ha hecho excepcionalmente- hacia su integración en órganos institucionales. La complementariedad entre las organizaciones inducidas desde el ayuntamiento y las derivadas de la propia ciudadanía debería reflejarse en alternativas institucionales de colaboración en condiciones similares. De la misma forma que la organización inducida tiene canales y procedimientos institucionales de interacción, los ayuntamientos debieran establecer condiciones equivalentes para el otro tipo de organizaciones, considerando que pueden constituir la mayoría organizada en una sociedad municipal.
El encuentro entre ayuntamientos y organismos sociales municipales tiene múltiples ventajas que podrían destacarse. Promueve transparencia social, pluralidad, encuentro entre intereses diversos, multiplicación de recursos, mayor calidad y consenso en la definición de las políticas públicas, se anticipa a conflictos potenciales y los soluciona mediante la negociación y no por confrontación.
Finalmente, otro aspecto importante entre las organizaciones ciudadanas y los ayuntamientos es la posibilidad de que ambas instancias se asocien para propósitos de negociación intergubernamental. En este sentido, la capacidad y legitimidad del ayuntamiento para representar los intereses de la sociedad municipal ante el estado o la federación, pueden verse fortalecidas si las organizaciones sociales actúan como soporte del ayuntamiento. Esta variante puede explorarse como un factor que estimule la apertura institucional municipal hacia las organizaciones ciudadanas.
En la medida que la interacción del ayuntamiento con asociaciones civiles locales es más amplia, diversa e intensa, la función de vigilancia sobre el gobierno también se ve beneficiada. El grado de comunicación con estas asociaciones es un indicador sobre la transparencia de la gestión.
En su versión más directa, el concepto de vigilancia ciudadana sobre el gobierno supone tanto de la capacidad legal como de la disponibilidad de los instrumentos apropiados. Sobre lo primero no hay duda; sobre lo segundo, no siempre se encuentran los recursos adecuados.
El primero de los objetos a vigilar es la legalidad en la actuación de las autoridades locales, es decir, su apego al derecho. Es muy común que en los ayuntamientos existan disposiciones, prácticas o acuerdos, establecidos fuera de todo soporte jurídico. Muchas de estas disposiciones se traducen en afectaciones a la vida de los ciudadanos, como son requerimientos, multas, contribuciones, o simplemente reglamentos municipales cuestionables desde las garantías constitucionales. Hay, pues, una práctica de gobierno que con frecuencia se desapega del derecho.
En este terreno, se debe promover y reivindicar la obligación de toda autoridad de apegarse estrictamente al estado de derecho e insistir en el respeto a los principios de legalidad, de primacía constitucional y del orden jurídico de los estados. En otros términos, los ayuntamientos no pueden estar inventando leyes o definiendo reglamentos que se desapeguen de los principios señalados. La reglamentación debe comportarse conforme a la pirámide del marco jurídico, lo mismo que la actuación de las autoridades.
La segunda parte en esta temática es reivindicar el derecho ciudadano a exigir que su relación con la autoridad también se apegue completamente al principio de legalidad y a recibir plena justificación sobre la aplicación de ese principio. De manera paralela, reivindicar el derecho ciudadano a presentar queja ante la autoridad competente ante el incumplimiento del principio o a presentar denuncia formal en caso de su violación.
En el caso de los ayuntamientos, la primera instancia receptora de la queja ciudadana es la sindicatura municipal, que en algunos municipios ha incorporado a la participación ciudadana como parte de su estructura. Otra opción para la presentación de la queja son los regidores del ayuntamiento, quienes tradicionalmente se han convertido en gestores de este tipo de demandas de los ciudadanos. Y finalmente, el receptor más amplio de quejas es el presidente municipal, quien no siempre está en la capacidad jurídica y operativa de atenderlas. Considerando a esta última situación, lo ideal es que los ayuntamientos fortalezcan sus órganos formales de atención a las desviaciones del marco legal por sus funcionarios o servidores. Como instancia prioritaria a fortalecer se encuentra la sindicatura y, eventualmente, la creación de otras figuras administrativas complementarias de las funciones de sindicatura.
Lo relevante en este punto es atender la queja ciudadana como un recurso para defender al principio de legalidad- y la conveniencia de crear o fortalecer, en la administración municipal, órganos especializados para atenderla.
Las formas de democracia directa
Las formas de democracia directa, como el plebiscito, el referéndum, la revocación de mandato, e incluso, todos los incluidos en el presente eslabón, son recursos de vinculación de la ciudadanía con el proceso de gobierno, con creciente reconocimiento jurídico, pero al mismo tiempo con escasa práctica y reglamentación precisas.
En particular, la revocación de mandato cuando está definida como atribución ciudadana y no solamente del congreso estatal- es el recurso que potencialmente establece una relación más directa y contundente de los ciudadanos sobre las autoridades electas. Al parecer, solamente la constitución del estado de Chihuahua reconoce este instrumento, que no ha sido aún reglamentado en su aplicación. Una situación similar ocurre con el plebiscito y el referéndum, que ya están en otras constituciones estatales, pero que también carecen de reglamentación.
La revocación de mandato y el referéndum, como atribuciones ciudadanas y con la posibilidad de ser iniciados desde la sociedad civil, son recursos políticos cuyo mayor potencial de aplicación es en los municipios. Su reglamentación es factible desde la propia esfera municipal, una vez que han sido reconocidos por las constituciones estatales. O incluso, pueden reglamentarse como formas de participación ciudadana desde los propios ayuntamientos.
Lo relevante de este conjunto de procedimientos de democracia directa es que se encuentran en la ruta adecuada para crear alternativas para los ciudadanos, no solamente para interactuar con el gobierno en todos sus órdenes- sino para vigilar, controlar y acotar sus espacios de discrecionalidad o de iniciativas carentes de consenso social. Por lo mismo, son relevantes como posibilidades vigentes en algunas entidades y, sobre todo, como recursos susceptibles de reglamentación por los ayuntamientos.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; Instituto Federal Electoral, Secretaría Ejecutiva, Cuarta Edición 2000, México, D.F.
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Chihuahua; Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Colección Legislaciones, Primera Edición, México, 1998.
Hurtado, Javier; Derechos políticos en el orden municipal; Col. Cuadernos de Debate, Agenda de la Reforma Municipal en México, 1999.
Cuadro I. Los derechos políticos en las constituciones locales
Cuadro II. Los derechos políticos en las leyes orgánicas municipales
CUADRO I. LOS DERECHOS POLÍTICOS EN LAS CONSTITUCIONES LOCALES
ESTADO
Asociación
Petición
Reunión
Expresión política
Formulación o ejecución de políticas públicas
Vigilancia
Sufragio activo
Sufragio pasivo
Condiciones de igualdad a las funciones públicas
TOTAL
DERECHOS POLÍTICOS POR ESTADO
AGS
*
*
2
BC
*
*
2
BCS
*
*
*
*
4
CAM
*
*
*
*
4
COAH
*
*
*
*
4
COL
*
*
2
CHIS
*
*
*
*
4
CHIH
*
*
*
*
4
DGO
*
*
*
*
4
GTO
*
*
*
*
4
GRO
*
*
*
3
HGO
*
*
*
*
4
JAL
*
*
2
MEX
*
*
*
3
MICH
*
*
2
MOR
*
*
2
NAY
*
*
*
*
4
NL
*
*
*
*
4
OAX
*
*
2
PUE
*
*
*
3
QRO
*
*
*
*
4
QR
*
*
*
3
SLP
*
*
*
*
4
SIN
*
*
2
SON
*
*
*
*
4
TAB
*
*
*
*
4
TAM
*
*
*
*
4
TLX
*
*
*
3
VER
*
*
*
*
4
YUC
*
*
*
3
ZAC
*
*
*
3
SUMA
18
14
6
0
0
0
31
31
0
Fuente: Javier Hurtado, Derechos políticos en el orden municipal. Col. Cuadernos de Debate, Agenda de la Reforma Municipal en México, 1999.
(n= 279)
CUADRO II. LOS DERECHOS POLÍTICOS EN LAS LEYES ORGÁNICAS MUNICIPALES
ESTADO
Asociación
Petición
Reunión
Expresión política
Formulación o ejecución de políticas públicas
Vigilancia
Sufragio activo
Sufragio pasivo
Condiciones de igualdad a las funciones públicas
TOTAL
DERECHOS POLÍTICOS POR ESTADO
AGS
*
*
*
*
*
5
BC
*
*
*
3
BCS
*
1
CAM
0
COAH
*
1
COL
*
*
*
*
*
*
6
CHIS
*
*
*
*
*
*
*
*
*
9
CHIH
*
*
*
3
DGO
*
*
*
*
4
GTO
*
*
3
GRO
*
*
*
*
6
HGO
*
*
2
JAL
*
*
*
3
MEX
*
*
*
3
MICH
*
*
*
3
MOR
*
*
*
*
*
*
*
7
NAY
*
*
*
*
*
5
NL
*
*
2
OAX
*
1
PUE
*
1
QRO
*
1
QR
*
1
SLP
0
SIN
0
SON
*
4
TAB
*
*
*
*
1
TAM
*
4
TLX
*
*
*
*
4
VER
*
*
*
*
4
YUC
*
*
*
3
ZAC
*
*
*
*
4
SUMA
5
16
3
4
21
8
11
11
12
Fuente: Javier Hurtado, Derechos políticos en el orden municipal. Col. Cuadernos de Debate, Agenda de la Reforma Municipal en México, 1999.
No hay democracía (real) sin ciudadanos (reales)
La evolución de la democracía como responsabilidad ciudadana
Ser ciudadano y el hacer ciudadano
En el presente eslabón se destaca la importancia del ciudadano en el ámbito municipal, ya que sin ellos, no existe gobierno democrático, ni tampoco solución democrática a los asuntos públicos. Son los ciudadanos la esencia de la democracia, pero en la medida que la asuman como responsabilidad práctica, activa. Es decir, se plantea que la democracia no ocurre como un producto espontáneo ni ajeno a la voluntad ciudadana. La democracia, por lo mismo, no puede ser un programa de gobierno, ni un resultado que provenga de manera externa a la sociedad, siendo los ciudadanos su única fuente posible.
Dicha situación se hace más evidente en el ámbito municipal, ya que las atribuciones y los derechos ciudadanos adquieren un carácter menos obligatorio, pero más ético y voluntario. Se distingue así entre el ser ciudadano y el hacer ciudadano. Al primero se accede con la nacionalidad y la mayoría de edad, además del modo honesto de vivir. El hacer es un compromiso, una acción, una responsabilidad y el ejercicio de un conjunto de derechos. El ser ciudadano es una condición para la democracia. El hacer ciudadano es dar existencia a la democracia, convirtiéndola en una práctica viva de la sociedad.
En este último sentido, la responsabilidad ciudadana con la democracia se convierte en la responsabilidad de sí mismo, es decir, en la responsabilidad de cada persona de constituirse en ciudadano en toda la extensión del concepto.
No hay democracia (real) sin ciudadanos (reales)
La responsabilidad ciudadana en la democracia puede ser desglosada en varias perspectivas. La primera, desde el concepto mismo de democracia, dado que éste es completamente dependiente de que existan ciudadanos, de que éstos expresen su voluntad y de que en conjunto reconozcan y definan los asuntos públicos y a las instituciones responsables de su atención. Sin ciudadanos, no existe gobierno democrático, ni tampoco solución democrática a los asuntos públicos. Son los ciudadanos la esencia de la democracia, pero en la medida que la asuman como responsabilidad práctica, activa. En consecuencia, no hay democracia (real) sin ciudadanos (reales).
De esta manera, la primera responsabilidad de los ciudadanos es con la propia democracia y con sus alcances sociales. Los ciudadanos la hacen, la construyen o bien la inhiben, pues la democracia no ocurre como un producto espontáneo ni ajeno a la voluntad ciudadana. La democracia, por lo mismo, no puede ser un programa de gobierno, ni un resultado que provenga de manera externa a la sociedad, siendo los ciudadanos su única fuente posible. La democracia es un resultado únicamente originado de la acción ciudadana. Esta última idea puede ser la que resuma la primera parte del mensaje sobre la responsabilidad ciudadana en la democracia.
La construcción de la democracia es entonces producto del ejercicio de la ciudadanía y de las atribuciones ciudadanas. Es un resultado práctico, vivo, dependiente de la aplicación y realización de la ciudadanía, también en un sentido práctico. La democracia, si bien puede estar enunciada por el marco jurídico del país, requiere de su pleno ejercicio por los ciudadanos- para convertirse en parte activa de la sociedad y darle sentido a sus relaciones políticas.
Tanto la ciudadanía como la democracia se realizan (se hacen reales) en la medida que son acciones, práctica social, ejercicio tanto de sus atribuciones formales como de los valores políticos que en general envuelven a la idea de democracia. La democracia existe por los ciudadanos y para los ciudadanos. Ejercer la ciudadanía, así sea en el entorno de cada persona, es una contribución directa a la existencia de la democracia. Ser y hacer la ciudadanía equivale directamente al ser y hacer de la democracia: ésta depende de cada persona y de sus acciones, tanto individuales como colectivas.
El paso siguiente es insistir en la idea de que la realización de la ciudadanía es ante todo una tarea cotidiana. Es decir, se trata de eliminar la idea de que la calidad ciudadana está restringida a un momento electoral o político o a determinadas instituciones de gobierno. En cuanto tarea cotidiana se convierte en una actitud frente a todo aquello que envuelve las necesidades colectivas y que se convierten en asuntos públicos. Los ciudadanos definen a los asuntos públicos y, con el ejercicio de sus atribuciones, realizan a la democracia en estos asuntos públicos.
El acento sobre lo cotidiano no excluye que la realización de la ciudadanía sea de aplicación universal, es decir, no sólo restringida al específico ámbito de los asuntos públicos o ante determinada institución gubernamental; menos aún, como se indicó, a un momento político-electoral. No obstante, lo cotidiano contiene implícita e inevitablemente una determinada localización social, espacial y temporal. La localización social donde se ejerce el hacer ciudadano es un espacio que para el 90 por ciento de los mexicanos excluyendo pues, a los habitantes del Distrito Federal- significa la vida municipal.
Por este motivo, los asuntos públicos cotidianos y los ciudadanos concretos son los que ubican al espacio municipal como un lugar privilegiado de la democracia. En principio, porque la interacción entre los ciudadanos de un municipio construye con mayor facilidad la idea de comunidad y, con mayor precisión, el contenido de los asuntos públicos y de las alternativas para resolverlos. En general, lo anterior se debe al efecto de la localización delimitada por el territorio municipal, tanto de los ciudadanos y sus problemas, como de las instituciones de gobierno, incluyendo en estas últimas a las dependencias estatales y federales.
En segundo término, porque permite mayor transparencia y accesibilidad a la intervención gubernamental como parte e instrumento de solución de los asuntos públicos. Dicho de otra manera, los asuntos públicos cotidianos, los ciudadanos y los ayuntamientos sin excluir la potencial inclusión de las dependencias de los gobiernos estatales y federales en temas locales- constituyen a los actores, al objeto y al espacio de la democracia, como ejercicio cotidiano y, en esa medida, como un ejercicio real, práctico.
El ejercicio práctico de la ciudadanía construye a los ciudadanos concretos y conduce a la realización cotidiana de la democracia. La forma concreta y sobre todo diversa de ésta solamente pueden otorgarla los ciudadanos de los municipios y de las comunidades del país, junto con sus respectivas instituciones públicas, con la aclaración sobre la situación excepcional del Distrito Federal, que a pesar de no estar integrado por municipios de igual forma tiene una particular realización de la ciudadanía en la esfera cotidiana. Esta es la mejor manera de sacarla del marco formal y convertirla en práctica viva; al igual que es la única manera de construir ciudadanos concretos.
Comparando el cuadro de recursos e instrumentos institucionales y políticos que los ciudadanos disponen para expresar su voluntad y reflejarla en los órganos de gobierno, considerando la estructura del sistema federal, puede apreciarse mejor el sentido de concreción que aporta el espacio municipal. Ante el entorno federal, los recursos de la representación política inevitablemente establecen una distancia entre el ciudadano y los poderes federales, sin mencionar incluso distancias físicas. En su relación con el orden federal de gobierno, la concreción del ejercicio ciudadano dispone así de menores posibilidades de ejercicio cotidiano; o visto del lado de los derechos políticos, de menores posibilidades de ejercerlos completa y directamente. Y algo similar enfrenta el ciudadano ante el orden estatal de gobierno, si bien puede argumentarse que las distancias son menores. En cambio, en el espacio municipal, virtualmente todas las posibilidades de ejercicio de sus derechos políticos son realizables directamente; y lo más importante, convertibles en experiencias cotidianas. El ciudadano encuentra aquí, al menos en potencia, el espacio más eficaz para el ejercicio directo de su bolsa de derechos. Otro es el problema, por supuesto, del desarrollo muchas veces más limitado de estos derechos en los marcos legales estatales y municipales, como se ha descrito en otras partes de este documento, en particular, en el segundo eslabón.
En suma, si los ciudadanos hacen a la democracia, la hacen (o debieran hacerla) desde su espacio inmediato, entendiendo como tal, no sólo la localidad en la que vive, sino el barrio y sus vecinos, la colonia y demás espacios que la conforman, como la escuela de sus hijos, el mercado, la clínica y hasta el lugar de trabajo, sin excluir, por supuesto, su práctica en los espacios no inmediatos. En este último caso, reflejando y haciendo influir su voluntad en la voluntad colectiva que configura a los estados y, además, participando en la conformación de la voluntad más amplia, nacional, que se refleja en las instituciones federales. Si bien en estos últimos casos hay una diferencia cuantitativa (porque difícilmente podrá argumentarse que la diferencia es cualitativa) en las posibilidades de un ejercicio cotidiano de los derechos políticos.
La insistencia en lo cotidiano del ejercicio de la ciudadanía se explica por la paradójica situación de la democracia mexicana en su actual coyuntura. Por un lado, existe una tendencia predominante a concebirla como un ejercicio mediato de los ciudadanos; es decir, o como algo periódico que se ejerce junto con el voto, o como algo que circunstancialmente se encuentra en el camino de los ciudadanos. Por otro lado, pretendemos como sociedad consolidarla justamente como una cultura política cotidiana. El objetivo tendiente hacia una mayor participación democrática del ciudadano en su vida cotidiana y más allá incluso de su participación en los asuntos públicos, sería volviendo al ejercicio de la ciudadanía algo que puede ser muy personal, atendible de manera individual, tan sencillo como comenzar a preocuparse por mantenerse informado de los asuntos de la vida cotidiana de la comunidad y, por supuesto, de la vida política municipal como parte constitutiva de la vida cotidiana.
De manera complementaria a la idea anterior, convendría añadir la relevancia de la reglamentación municipal como fuente de atribuciones ciudadanas que les posibilita una dimensión concreta. Si el árbol jurídico del país se va ampliando o especificando desde la constitución federal hasta la reglamentación municipal, el mapa de atribuciones ciudadanas de los habitantes del país se va ampliando o especificando en la misma proporción. Y precisamente, este cúmulo de atribuciones localizadas en el espacio inmediato es el que requiere de su ejercicio para hacer a la democracia; no de manera fragmentada, sino partiendo de un concepto integral.
La responsabilidad ciudadana en la democracia incluye entonces, en primer término, la identificación del conjunto de sus atribuciones; siguiendo después con el conocimiento de la estructura del marco normativo del país: federal, estatal y municipal. Incluye además la conciencia del efecto de esas atribuciones en la evolución democrática del país, así como la promoción de su ejercicio como uno de los pilares democráticos. Además, si es el caso, incluye estimular directamente o mediante las instancias de representación política- las reformas legislativas o reglamentarias que permitan su ampliación y perfeccionamiento.
Entre el conjunto de atribuciones ciudadanas se encuentran algunas que tienen carácter obligatorio, según la constitución federal, las estatales y sus respectivas leyes secundarias. Es el caso de votar en las elecciones o ocupar un cargo de elección popular. Puesto que éstas son las únicas (entre las de tipo político) que tienen carácter de obligatorio, usualmente se concibe que en ellas se agota el círculo de la ciudadanía. Y además, puesto que el sufragio pasivo es solamente factible para un muy reducido grupo de ciudadanos, el círculo de la ciudadanía tiende entonces a estrecharse alrededor de la idea de votar, solamente. Se produce así en la cultura política una inercia a registrar como asociación (casi) única la de que el ciudadano es el que vota y que el voto hace al ciudadano.
Desde la perspectiva anterior, la democracia, en la medida que es dependiente del hacer del ciudadano, se limita entonces al estricto acto de votar, puesto que el hacer ya está restringido al eje de la votación. La responsabilidad ciudadana con la democracia, la reconocida por el lado dominante de la cultura política, termina entonces focalizada casi por completo al acto de votar. El resultado son asociaciones comunes en la cultura política que hacen girar a la democracia y la ciudadanía alrededor de la práctica electoral: votar hace a la democracia; votar hace al ciudadano; votar es la (única) responsabilidad ciudadana.
Al tener por objetivo a la responsabilidad ciudadana en la democracia, el énfasis puede entonces concentrarse en una crítica (constructiva y alternativa) de las anteriores asociaciones de ideas.
- Votar hace a la democracia, pero no la termina: el círculo de la democracia abarca también al proceso de gobernar, en donde los ciudadanos tienen o deberían tener- una participación tan relevante como la que tuvieron en la competencia electoral.
- Votar hace al ciudadano, pero tampoco lo termina: el ciudadano tiene atribuciones adicionales, revisadas previamente, como son informarse, opinar, asociarse, participar en los asuntos públicos.
- Votar no es la única responsabilidad ciudadana: son también responsabilidades del ciudadano el conjunto restante de sus atribuciones, si bien no están expresadas como obligatorias por las leyes.
Lo anterior está dirigido a argumentar que lo obligatorio constitucional no es lo único que hace al ciudadano. Lo obligatorio, visto del lado positivo, establece los derechos mínimos del ciudadano; pero justamente, no son todos sus derechos: las constituciones estatales, los reglamentos municipales y además el marco legal internacional abren un abanico mucho más amplio de posibilidades. En consecuencia, es posible referirse al marco legal mínimo (federal), hacerlo explícito y conocido, y mostrar de manera paralela al otro conjunto de posibilidades, incluyendo al espectro internacional. Habría además que distinguir entre lo obligatorio y lo no obligatorio del marco legal, destacando que para la democracia ambas clasificaciones de los derechos ciudadanos tienen igual valor, la misma trascendencia.
La democracia no se limita a lo obligatorio, a menos que se renuncie a que el proceso de gobierno sea también democrático, dado que las funciones de participación y vigilancia, por ejemplo, carecerían de sustento. El círculo de la democracia no puede completarse ni evolucionar si las atribuciones ciudadanas sólo se ejercen en su fase electoral, que es donde se quedan los enunciados obligatorios. El círculo de la democracia requiere completo al círculo de las atribuciones ciudadanas; la democracia es un sistema integral, en donde cada uno de sus elementos requiere al otro para existir y no terminar en figuras nominales o fragmentadas de la política.
Paralela a la idea anterior, cabría insistir en la universalidad de la democracia y por lo mismo, de las atribuciones ciudadanas- para el conjunto de los órdenes de gobierno. Con cada uno de éstos, el ciudadano tiene un determinado grupo de responsabilidades y de interacciones, siendo mucho más frecuentes y potencialmente diversas con el orden municipal.
Ahora bien, si consideramos el árbol de los derechos políticos en el sistema federal mexicano y su distribución desde el gobierno federal al municipal, conforme se desciende en la pirámide se amplía su número y a la vez se reduce su nivel de obligatoriedad. Dicho de otra manera, el porcentaje de atribuciones ciudadanas obligatorias de lo federal a lo municipal va disminuyendo. Teniendo en cuenta esta tendencia genérica, la curva conduce a que en el orden municipal las responsabilidades e interacciones ciudadanas tengan un grado menor de obligatoriedad. Su ejercicio en el orden municipal depende de la conciencia y voluntad ciudadana; por ejemplo, integrar una asociación de vecinos o bien participar en foros o reuniones públicas convocadas por el ayuntamiento.
El espacio municipal y la interacción del ciudadano con el gobierno municipal se nos presenta así como el entorno más libre para el ciudadano, en la medida que sus figuras de contenido democrático real o potencial- no son obligatorias, sino plenamente dependientes de su voluntad. Por lo menos hasta ahora no son expresadas de manera obligatoria por la legislación; no hay obligación de informarse de los asuntos públicos, ni obligación de discutirlos, ni obligación de asociarse, por ejemplo. La ciudadanía y sus atribuciones salvo las electorales- descansan por completo (o casi) en su voluntad, en su conciencia cívica o en sus posibilidades de acción. Por supuesto, se hace la aclaración que el sentido de libertad aquí expresado se refiere a una libertad jurídica y no a la libertad política, que en el segundo caso nos remite a las condiciones sociales concretas en donde se desenvuelve la primera (que pueden ser desfavorables o bien consistentes).
La conclusión es que el ejercicio de la ciudadanía en lo municipal, esa parte esencial y cotidiana de la agenda pública, demanda del mayor grado de responsabilidad y de iniciativa propia por los ciudadanos. Y al mismo tiempo, considerando la sucesiva ampliación y especificación de los derechos políticos dentro de un sistema federal, sus posibilidades son más amplias y, por tanto, más complejas.
La dimensión local exige al ciudadano el máximo nivel de amplitud en sus atribuciones; el máximo nivel de su ejercicio para vincularse con las múltiples formas de lo gubernamental que coexisten en el espacio municipal; en suma, el mayor nivel de ciudadanía integral, completa. Este es el reto y la gran responsabilidad. Avanzar hacia esta meta puede describirse como una obligación, que si bien no es jurídica, sí lo es desde la perspectiva ética de los valores de la democracia.
Reconociendo entonces que en lo municipal las diversas maneras de realizar (ejercer) la ciudadanía no son obligatorias jurídicamente, su promoción sólo puede descansar en la esfera de los valores y en la conveniencia práctica para el interés de sus habitantes. Lo decisivo para la democracia es en consecuencia el cumplimiento tanto de las disposiciones obligatorias como de las no obligatorias. Ambas forman parte de la responsabilidad ciudadana; ambas son esenciales, pues la democracia no puede existir solamente con la franja obligatoria.
Ahora bien, una previsión del programa de difusión de la cultura política democrática es que la distinción entre lo obligatorio y lo no obligatorio de las atribuciones ciudadanas sea ubicada como información, es decir, sin que la franja obligatoria aparezca como una presión eventualmente susceptible de rechazo. El lado fuerte del mensaje son los valores, esto es, la invitación al ejercicio de la ciudadanía en cuanto compromiso moral; como atributo universal del hombre; de los ciudadanos del país; de los habitantes de cada municipio y comunidad, como la única manera de ser un ciudadano integral, cuyo mayor reto se encuentra precisamente en la esfera local.
La evolución de la democracia como responsabilidad ciudadana
Por otro lado, considerando que no todas las atribuciones ciudadanas han sido reconocidas por las constituciones o leyes de los estados (como son los instrumentos de democracia directa, por ejemplo), valdría la pena señalar que la ampliación del abanico de posibilidades depende de la voluntad ciudadana, en ejercicio de la soberanía. Son los ciudadanos, directamente si existe la iniciativa popular- o indirectamente a través de sus representantes en las legislaturas- quienes van construyendo el mapa de sus atribuciones, conforme evoluciona el concepto social de la democracia, de los asuntos públicos y del propio gobierno.
De esta manera, el más o el menos en el conjunto jurídico de atribuciones, así como la cercanía de éste con el ciudadano en cada espacio de su vida social, al final de cuentas dependen de la misma voluntad ciudadana. Sobre todo se insiste- en un modelo de Estado federal, que permite una mayor complejidad a la distribución socio-espacial de los derechos políticos. Los ciudadanos amplían sus derechos y, simultáneamente, dan un impulso más a la evolución de la democracia. Habría que destacar esa conexión: la ampliación de los derechos ciudadanos equivale a la ampliación de la democracia.
Las atribuciones ciudadanas, por consecuencia, no son algo que se les da a los ciudadanos: son facultades construidas por y para los ciudadanos, a través de los procedimientos e instituciones establecidos por la ley. Es materia de la soberanía popular, dicho en otros términos. La democracia y sus instrumentos son dependientes de la voluntad ciudadana. Por lo mismo, es parte de las responsabilidades ciudadanas incidir en la ampliación y evolución de los instrumentos democráticos. Esta es una idea fundamental, pues permite comprender a la democracia como un proceso, un movimiento, en donde el ciudadano es el actor y eje principal.
Otro aspecto a resaltar es que las atribuciones ciudadanas, como la democracia, no son algo fijo; sus principios y valores pueden ser universales, es decir, válidos para todo tiempo y lugar. Pero no así sus contenidos específicos los que expresan las leyes secundarias o la reglamentación municipal, por ejemplo- que requieren de un desarrollo particular. Avanzar hacia este último es una más de las responsabilidades ciudadanas.
Como se ha argumentado, la ampliación de los instrumentos y espacios democráticos es potencialmente más factible en los municipios; es además necesario, asumiendo que en lo cotidiano es donde el ejercicio democrático se consolida. Pero existe otro argumento para complementar dicha necesidad: que en gran proporción, los ayuntamientos del país se han distinguido precisamente por una reglamentación anacrónica en sus principios políticos. No es el lugar para desarrollar este análisis, pero cabe reconocer que el diseño político de los ayuntamientos todavía obedece a una base autoritaria, escasamente plural y poco permeable a la participación social. El debate nacional sobre la modernización de los ayuntamientos tiene como uno de sus temas prioritarios a la reforma política municipal (diseñada desde y para las sociedades municipales), lo cual no es una casualidad.
En consecuencia, resulta muy pertinente enfatizar la dimensión local en la reglamentación municipal- de la democracia y de las atribuciones ciudadanas, indicando que su perfeccionamiento es una responsabilidad ciudadana (primero, de su promoción; después, de su ejercicio) y una necesidad urgente de la vida política municipal del país. El concepto general es que las formas locales de la democracia son un resultado inevitable (y deseable) del ejercicio práctico de la ciudadanía y una manera privilegiada de consolidar a la democracia como práctica social cotidiana.
El ser ciudadano y el hacer ciudadano
Otro camino para destacar la responsabilidad ciudadana en la evolución de la democracia parte de distinguir entre el ser ciudadano y el hacer ciudadano. Al primero se accede con la nacionalidad y la mayoría de edad, además del modo honesto de vivir. El hacer es un compromiso, una acción, una responsabilidad y el ejercicio de un conjunto de derechos. El ser ciudadano es una condición para la democracia. El hacer ciudadano es dar existencia a la democracia, convirtiéndola en una práctica viva de la sociedad.
Tanto como la democracia, el hacer ciudadano también es un círculo en permanente movimiento: entre votar, asociarse, opinar, participar, ser electo, etcétera, existe una conexión que en su conjunto realiza (en el sentido de hacer real, contrario a nominal) al ciudadano. El círculo del ciudadano es la cara individual del círculo de la democracia. Los ciudadanos tienen la opción de recorrer su círculo o bien, como ocurre usualmente, quedarse en uno de sus momentos (votar). En este contexto, se puede eventualmente aludir a la idea de ciudadanías completas o ciudadanías incompletas, es decir, oscilando entre la motivación y la crítica.
En este último sentido, la responsabilidad ciudadana con la democracia se convierte en la responsabilidad de sí mismo, es decir, en la responsabilidad de cada persona de constituirse en ciudadano en toda la extensión del concepto. Esta dimensión de la responsabilidad consiste en ejercer el conjunto de atributos disponibles, haciendo de la persona un ciudadano compatible con su tiempo y con su escenario jurídico vigente. El ciudadano de hoy tiene muchos más atributos que el ciudadano de ayer; por lo mismo, las opciones están entre comportarse de manera coherente con el tiempo vigente o quedarse en la inercia del ciudadano pasado. La responsabilidad ciudadana con la democracia parte de ser y hacerse ciudadano, de este tiempo y de manera completa, abordando todas las posibilidades y avanzando hacia nuevas.
Por otro lado, un estímulo adicional al ejercicio de la ciudadanía es la conveniencia propia. Se parte de reconocer que el gobierno es un proceso en constante evolución y ajuste; además, que el gobierno se ejerce con recursos muy limitados. Por lo mismo, la gestión pública debe procurar la máxima eficiencia, eficacia y un destino de los recursos claramente dirigido hacia prioridades sociales que la propia ciudadanía debe establecer. Un gobierno eficaz y una ciudadanía que recibe sus resultados en cantidad y calidad apropiados, no es un resultado circunstancial. Supone una interacción permanente entre ciudadanos y gobierno, cada cual desde su propia esfera de acción y, además, encontrándose en los espacios y procedimientos que en general configuran a la participación ciudadana.
Existe así una conveniencia recíproca entre el ejercicio democrático del gobierno y la realización completa de la ciudadanía. Por un lado, el gobierno adquiere legitimidad, consenso social, una definición socialmente pertinente de su programa y prioridades de gestión e, incluso, recursos multiplicados por las aportaciones ciudadanas. La ciudadanía, por su parte, tendría la satisfacción del cumplimiento de los valores políticos y de los deberes de la ciudadanía, así como servicios y funciones públicas eficientes, eficaces y distribuidos además con equidad social (o con esas trayectorias).
Al escenario anterior debe añadirse que la prestación de los servicios básicos, relacionados directamente con la calidad de vida de la población, en México se encuentra en un proceso de descentralización, siendo ahora responsabilidad de los estados y, crecientemente, de los ayuntamientos. La descentralización y el fortalecimiento del federalismo son elementos que le dan una direccionalidad más precisa a la relación entre ciudadanía, democracia y gobiernos, puesto que progresivamente los remite a la esfera estatal y especialmente a la municipal. En consecuencia, la conveniencia práctica de los ciudadanos y del gobierno para encontrarse democráticamente adquiere mayor pertinencia para estos últimos órdenes de gobierno.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; Instituto Federal Electoral, Secretaría Ejecutiva, Cuarta Edición 2000, México, D.F.
