Ricardo
Espinoza Toledo
En
este cuaderno de divulgación el doctor Ricardo Espinoza realiza una descripción
de los tres sistemas de organización política más importantes entre las
democracias contemporáneas: el presidencialismo, el parlamentarismo y el
semipresidencialismo, a partir del concepto de división de poderes, y
presenta los tres casos nacionales más típicos correspondientes a cada uno
de tales sistemas, a fin de exponer con detalle sus elementos constitutivos.
La
característica fundamental del sistema parlamentario, afirma el autor, es que
la soberanía se deposita en el Parlamento y, por tanto, no existe una
separación rígida entre éste y el gobierno. El Ejecutivo, en cambio, se
divide en un jefe de Estado y uno de gobierno. Espinoza describe el desarrollo
histórico del parlamentarismo inglés y la forma en que se fueron conformando
los mecanismos de equilibrio y control mutuo entre los distintos poderes, como
la moción de censura, la cuestión de confianza y el "gabinete en la
sombra". Más adelante, hace una rápida descripción comparativa con
otros países en los que rige este sistema. Apunta, además, que básicamente
"la integración del Parlamento define la estructura del sistema de
partidos", si bien deben considerarse algunas variaciones que el sistema
electoral puede introducir en cada caso.
Enseguida,
estudia el sistema presidencialista y describe el caso estadounidense, del
cual destaca como características fundamentales la separación en tres
poderes: el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial. Es distintivo de este
sistema concentrar en una sola figura al jefe de Estado y al jefe de gobierno;
sin embargo, destaca Espinoza, el control de cada uno de los poderes está
dado por el propio diseño constitucional, más que por el uso de mecanismos
de contrapesos, aunque éstos existan (por ejemplo, el veto y el juicio político).
Es decir, en la legislación están determinadas las atribuciones de cada uno
de los poderes. Con todo, en caso de controversias constitucionales o
extralimitación de funciones, el Poder Judicial cuenta con un órgano, la
Suprema Corte de Justicia, que funge como garante de la legalidad.
En
su exposición sobre el sistema semipresidencial, el autor subraya que
"la división de poderes conoce un grado mayor de complejidad que en los
anteriores porque, en éste, el órgano Ejecutivo y el Legislativo están al
mismo tiempo separados y unidos". Es decir, el jefe de Estado es electo
popularmente y comparte el Poder Ejecutivo con un jefe de gobierno designado
por la mayoría del Poder Legislativo. El autor hace un breve recuento de las
circunstancias históricas del nacimiento de la Quinta República francesa, en
su necesidad de superar la ingobernabilidad derivada de la
"partidocracia", y de cómo, en ese proceso, se desembocó en un
sistema de Ejecutivo dual que puede ser supervisado pero no obstruido en sus
funciones por el Parlamento. En un rápido análisis comparativo, señala los
elementos que comparte con el sistema parlamentario y con el sistema
presidencial, y aquellos que le son propios y originales. Se detiene
brevemente en la importancia que tienen los partidos políticos en este
sistema y en la forma en que las circunstancias específicas los han
convertido en actores políticos modernos y con una incidencia positiva en el
"perfeccionamiento de las instituciones".
En
una reflexión final, el doctor Espinoza afirma que la eficacia en el desempeño
de cualquier sistema político no depende únicamente del diseño
institucional o de los sistemas jurídico, electoral o de partidos -si bien
tienen una influencia decisiva en el conjunto---, sino que es necesario
considerar como igualmente importantes otros elementos, como la historia y la
cultura política de cada sociedad. Así, implícitamente, sitúa en un marco
más amplio el análisis sobre las condiciones reales para el desarrollo de
una democracia.
Este
trabajo se incluye en la serie Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática
con el fin de contribuir al desarrollo del pensamiento y la reflexión sobre
la democracia contemporánea.
La
historia de los sistemas políticos no registra sólo una modalidad de
organización del poder. En la realidad existen distintas formas de organizar
y hacer funcionar los diseños institucionales, aun cuando algunos de ellos
coincidan en sus ejes fundamentales. La razón inmediata de esa diversidad se
encuentra en que las variantes particulares de los distintos modelos responden
a historias e idiosincrasias peculiares.
EL
SISTEMA POLITICO
Un
sistema político es la interacción del conjunto de instituciones,
organizaciones ¡ y procesos políticos que dan paso a las r decisiones, en
comunicación e influencia r recíprocas con el medio. Se compone de valores
que orientan la acción política, de normas que guían el comportamiento,
de colectividades que le dan sentido y. de papeles específicos que los
actores y grupos políticos cumplen. Todo ello abarca el conjunto de procesos
y funciones que permiten definir y alcanzar los objetivos de
gobierno de una sociedad, e implica decisiones que movilizan recursos
materiales y humanos y que conllevan acciones colectivas y la regulación y
coordinación de las relaciones entre los actores y los grupos de actores que
integran el sistema político. Lo anterior supone que los órganos políticos
gocen de cierta legitimidad; que los miembros de la colectividad participen en
el proceso de toma de decisiones; que la autoridad se ejerza con base en
normas, y que sus responsabilidades se distribuyan jerárquicamente de acuerdo
con las facultades de cada Órgano. Un sistema político no es un bloque homogéneo.
Al contrario, expresa la interacción de intereses contradictorios. Para ser
democrático, un sistema político debe ser, a la vez, pluralista.
De
este modo, un sistema político es un conjunto de relaciones e interacciones
por medio de las cuales se tiene la capacidad de procesar y tomar las
decisiones que afectan a una sociedad e imponerlas legítimamente al conjunto,
es decir, a los miembros del sistema. El sistema político no se reduce a las reglas que él se da a sí mismo ni a los principios
que dice perseguir. El sistema político es el resultado de la historia y de
las contingencias de momentos particulares; oscila entre las aspiraciones
sobre las cuales se construye y las dificultades que se le imponen. Para
decirlo brevemente, son muchas las paradojas y las contradicciones que afectan
la estructura, existencia y evolución del sistema político. Tensiones
permanentes entre los valores y la necesidad modifican sus equilibrios
internos y transforman subrepticia o brutalmente sus características
fundamentales. El sistema de poder político no escapa a esta regla. El papel
del gobierno tiene acciones diferentes de acuerdo con las circunstancias políticas
que enfrenta.
Las
reglas constitucionales son normas que se imponen a los hombres políticos,
pero son también recursos que ellos intentan someter o ajustar a sus
objetivos. De cualquier forma, esas normas constituyen la estructura jurídica
del sistema político, son el eje en torno del cual se justifica su acción.
Sin embargo, en sí mismas no garantizan ni la vida política ni la
democracia. Es a partir de la interacción entre las reglas del juego y los
jugadores que un sistema político se puede comprender en su totalidad y en su
complejidad.
EL
SISTEMA REPRESENTATIVO
El
nacimiento del Estado moderno no se puede separar de las primeras
constituciones escritas. En el siglo XVIII surgieron, en Francia y en Estados
Unidos, los pactos fundamentales, fundados en las nociones filosóficas del
derecho natural y del contrato social, que sentaron los principios de
organización de la sociedad política y del Estado: la igualdad de los
individuos, la primacía de la ley, entendida como expresión de la voluntad
general, y la soberanía democrática.
Históricamente,
ésta fue una etapa de crisis del absolutismo. El absolutismo es, sin duda, la
primera forma de Estado -es decir, de organización del poder- conocida. Se
basa en el derecho divino de los reyes, o sea, en la inexistencia de derechos
de los súbditos. En otras palabras, en los Estados absolutistas no existía
el concepto de ciudadanía. La crisis del absolutismo y de la concepción
arcaica del poder desembocó en la victoria de las ideas liberales.
Tanto
en Francia como en Estados Unidos el triunfo del liberalismo permitió la
creación del Estado de derecho, es decir, de un sistema jurídico fundado en
un texto solemne y sagrado al que deben someterse gobernantes y gobernados y
que consagra, esencialmente, la existencia de los derechos
del hombre, inalienables e intransferibles, como
principios preexistentes al Estado y al derecho, y la creación
de una organización política sujeta al respeto de los principios
liberales -entre ellos el Parlamento- que, en reacción contra el absolutismo,
desembocó en gobiernos moderados, no democráticos, pero tampoco absolutos.
Los
Estados liberales se instauraron sobre la base de una estructura jurídica
expresada en la norma fundamental, la Constitución. Lo que la Constitución
logró fue dar forma escrita a ciertas prácticas políticas que se habían
venido desarrollando, prácticas propiamente liberales que iban en el sentido
de limitar el ámbito de competencias del rey y abrir el camino al ascenso de
nuevos grupos organizados de la sociedad.
El
rey, que justificaba en Dios su poder absoluto, fue conducido, desde fines del
siglo XVIII, a negociar el ejercicio de su poder con los detentadores del
poder económico: la nobleza y la burguesía. Es así como se le fueron
imponiendo límites. El primero y más importante fue el desarrollo del
Parlamento y de sus facultades, hasta llegar a obtener para éste dos derechos
fundamentales: el de formular las leyes en sustitución del monarca y el de
controlar el ejercicio del poder. El monarca deja de ser absoluto y el Estado
absolutista se va resquebrajando en la misma medida en que se desarrolla el
liberalismo, sobre todo a través del Parlamento moderno.
Aparecieron
entonces tres principios liberales de organización del poder político:
1.
Con base en el pacto social, los ciudadanos determinan la esfera de derechos y
libertades que el gobernante deberá garantizar: básicamente, el derecho a la
vida ya la propiedad; 2. La sociedad política de hombres libres se dota de un
gobierno cuyas decisiones son tomadas por mayoría. Por ello, el gobierno de
mayoría es un gobierno representativo que se erige, a través de las
instituciones representativas, en garante de la libertad;
3. Aparece la idea
según la cual un poder moderado es un poder dividido; a la inversa, la
autocracia es el poder concentrado en un solo hombre o en uno de los órganos
del poder. Un poder moderado, entonces, es aquél en el que las competencias o
facultades están distribuidas en órganos separados los unos de los otros, es
decir, el principio de división de los poderes que integran el Estado,
conocidos como Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
La democratización de la vida política se encargará de ampliar sus fuentes
de legitimidad y de afinar la relación entre los poderes.
MODELOS
DE SISTEMAS CON PODERES DIVIDIDOS
Presidencialismo
y parlamentarismo son dos formas de organización del poder político. Ambos
responden a lógicas políticas e históricas diferentes. Igualmente, se
fundan en supuestos culturales y estructurales distintos. Dentro de cada uno
existen variantes y modos de funcionamiento diversos, aunque ambos son
sistemas de gobierno que surgen por oposición a estructuras en las que el
poder se encuentra concentrado en un solo individuo o en un solo órgano. En
la actualidad existe un tercer modelo, el mixto o semipresidencial, que
comparte algunas de las características de los dos anteriores. Todos ellos
constituyen diseños institucionales cuyo propósito es organizar el poder
democráticamente y moderarlo.
Es
común la tendencia a definir a los sistemas presidenciales ya los
parlamentarios por exclusión mutua. Este modo de acercarse a los dos tipos clásicos
de sistemas de gobierno democrático responde a cuestiones
prácticas, debido a dos razones básicas: por un lado, porque un sistema
presidencial no es parlamentario y uno parlamentario no es presidencial; por
otro, porque si bien existe una teoría muy elaborada acerca del origen y la
evolución de los sistemas parlamentarios, no ocurre lo mismo con los
presidenciales.
El
sistema parlamentario aparece en los siglos XIII y XIV y su lugar de origen,
históricamente hablando, es Inglaterra. Posteriormente, se expandió por casi
toda Europa Occidental. El presidencialismo, en cambio, tiene su origen en el
siglo XVIII en Estados Unidos de América, sin que hasta la fecha se pueda
encontrar otro país en el cual se reproduzca la mezcla original de un
presidente electo con base en el sufragio universal, un Congreso fuerte y un
Poder Judicial autónomo. Aunque muchos países latinoamericanos se han
inspirado en el modelo estadounidense, lo cierto es que el presidencialismo
latinoamericano tiene características distintas a las del modelo original.
Inglaterra,
Italia, Alemania o España, por mencionar algunos países con estructuras
institucionales semejantes, comparten en lo sustancial los elementos del diseño
parlamentario: división del Ejecutivo entre un jefe de Estado no electo y un
jefe de gobierno nombrado por la mayoría parlamentaria, y un Parlamento
organizado en dos cámaras, de las cuales una de
ellas, la Cámara baja, dispone de atribuciones y facultades más amplias que
la Cámara alta.
Entre
ellos hay también diferencias. Entre otras, derivadas de aspectos específicos
del diseño institucional, las decisivas están en los sistemas electorales y
de partidos, diversos en cada país. Las formas de relación e interacción
entre los distintos elementos del sistema y su resultado son, por tanto,
diferentes. Otra diferencia observable está en los términos empleados para
llamar (o designar) a los titulares del gobierno ya los órganos
representativos: el jefe de Estado puede ser un rey (Inglaterra o España) o
un presidente de la República (Italia o Alemania); el jefe de gobierno puede
ser un primer ministro (Inglaterra o Italia), el presidente del gobierno (España)
o el canciller (Alemania). En todos los casos, sus funciones son similares.
El
principio de disolución del Parlamento, propio de los sistemas
parlamentarios, por ejemplo, tiene motivaciones diferentes y produce efectos
distintos de un país a otro. Puede servir como amenaza para consolidar una
mayoría de gobierno, o bien, se aplica para dar paso a la conformación, por
medio de elecciones, de mayorías afines. Son dos modos distintos de construir
mayorías coherentes.
El sistema presidencial, por su lado, : corresponde a otro tipo de diseño, pues responde a otras necesidades. Es, por definición, opuesto a las formas absolutistas y de despotismo, y funciona sobre la base de un complejo mecanismo de balances y contrapesos. Combina un doble sistema de división de poderes: por un lado, tiene un Poder Ejecutivo monocéfalo -el presidente de la República-acompañado de un Congreso depositado en dos cámaras. Cada uno de ellos surge de elecciones independientes. Por otro lado, mantiene una estructura federalista, que modera los ímpetus centralistas. En este modelo no tiene relevancia la disciplina de partidos ni la existencia de una mayoría parlamentaria afín al Ejecutivo, predeterminada y permanente.
Presidencialismo
y parlamentarismo son dos modelos considerados clásicos. Por su longevidad y
desarrollo son los que más han atraído la atención de los estudiosos de la
vida política. Sin embargo, ya muy entrado el siglo xx surgió un tercer
modelo que combinó principios de organización del poder tanto del sistema
presidencial como del parlamentario. Se trata del diseño institucional de la
Quinta República Francesa, fundada en 1958. Desde el punto de vista
constitucional el sistema francés no es ni presidencial ni parlamentario,
sino un sistema mixto. Por ello, algunos autores lo ubican como un sistema
semiparlamentario, mientras que la mayoría lo concibe como un sistema
semipresidencial.
Los
sistemas parlamentario, presidencial y mixto son estructuras de gobierno con
poderes divididos. Esto es, en todos ellos las funciones del Estado se
encuentran distribuidas en tres órganos: Ejecutivo, Legislativo y Judicial,
los cuales mantienen formas de relación diferenciadas de acuerdo con el tipo
de sistema, pero necesarias para el funcionamiento regular de las
instituciones. La característica distintiva del sistema parlamentario es la
capacidad del Parlamento, electo por votación directa, para crear y destituir
gobiernos, que se combina con el papel meramente simbólico del jefe de Estado
(puede recaer en la figura del rey, como en Inglaterra y España, o en la del
presidente, como en Italia). El sistema presidencial es la combinación de un
presidente de la República electo con base en el sufragio directo o casi
directo, con un Congreso también electo pero sin facultades de gobierno. En
el sistema semipresidencial el Poder Ejecutivo se divide en presidente de la
República o jefe de Estado, electo de manera directa, y un primer ministro o
jefe de gobierno, nombrado por el Parlamento.
Este
Cuaderno tiene el propósito de presentar los elementos básicos de cada uno
de los tres modelos referidos, sin pretender agotar la discusión sobre los
distintos y complejos temas abordados. Es un intento de sistematización que
puede ser de utilidad a lectores interesados en acercarse al estudio de los
modernos diseños institucionales.
RICARDO
ESPINOZA TOLEDO
Los sistemas parlamentarios deben su nombre al principio fundador de que el Parlamento es el asiento principal de la soberanía. Por tanto, no permiten una separación orgánica o rígida del poder entre el gobierno y el Parlamento.1
El
sistema parlamentario designa una forma de gobierno representativa en la que
el Parlamento participa en forma exclusiva en la dirección de los asuntos del
Estado. En ese sentido, en este sistema la formación del gobierno y su
permanencia dependen del consentimiento de la mayoría
parlamentaria. Esa mayoría puede surgir directamente de las elecciones, o
bien, de una coalición. No es suficiente con que el Parlamento elija al jefe
de gobierno para hablar de un sistema parlamentario. Es necesario también que
el Parlamento no comparta con ningún otro órgano del Estado la dirección de
los asuntos públicos.
En
este sistema se pueden distinguir los siguientes elementos: un Poder Ejecutivo
-dividido entre el jefe de Estado (monarca o presidente) y el jefe de gobierno
(primer ministro, presidente del gobierno o canciller)y un Poder Legislativo,
el Parlamento, compuesto por dos cámaras: la alta, de donde derivan las de
Senadores o equivalentes (la de los Lores, en Inglaterra, sigue siendo el
refugio de la aristocracia) y la baja, llamada así por ser, desde su origen,
la no aristocrática ( de los ,Comunes en Inglaterra, que representa al
pueblo, equivalente a la Cámara de Representantes en Estados Unidos, a la
Asamblea Nacional en Francia o al Congreso de los Diputados en España). Con
la excepción inglesa, en todos los países con
sistemas parlamentarios los miembros de la Cámara alta surgen de procesos
electorales.
El
jefe de Estado tiene una función simbólica que puede ser decisiva en caso de
crisis política profunda (el rey Juan Carlos de España en la transición política,
por ejemplo), pero no dispone de atribuciones políticas, En la práctica, el
jefe de Estado acata la decisión del electorado o la de la mayoría
parlamentaria. Las prerrogativas del Ejecutivo se ejercen por medio del
gabinete alrededor del primer ministro; este gabinete es responsable frente al
Parlamento, que en todo momento puede destituirlo por el voto de una moción
de censura o rechazarlo por medio de una cuestión de confianza. En
contrapartida, el primer ministro puede, en nombre del jefe de Estado, decidir
la disolución del Parlamento. El desarrollo del sistema parlamentario
transfirió, así, el poder al Parlamento y, a través de éste, al gabinete.2
El
gobierno, en quien recaen el poder y las funciones ejecutivas, surge y se
mantiene gracias al respaldo de la mayoría parlamentaria, pero puede ser
destituido por medio de la moción de censura. Por su parte, el jefe de
gobierno o primer ministro puede plantear la cuestión de confianza como
un recurso para obtener el apoyo de su mayoría; pero si no lo logra, debe
renunciar. En caso de un conflicto irresoluble, el primer ministro puede
recurrir a la disolución del Parlamento ya la celebración de nuevas
elecciones.
El
primer ministro y su gabinete están sujetos al control político, a través
de diversos mecanismos, por parte del Parlamento. Los más utilizados son las
facultades de investigación, interpelación, información o requerimiento de
comparecencia. No significa que el gobierno esté subordinado al Parlamento,
sino que cada uno mantiene su autonomía, aun cuando el gobierno surge de la
mayoría y le rinde cuentas.
Los
partidos mayoritarios contribuyen en la preparación y coordinación de la política
del gobierno y enlazan al Ejecutivo con el
Legislativo. Los partidos opositores, por su lado, son los vigilantes más
atentos, los más críticos y quienes exigen mayores controles sobre el
gobierno. La integración del Parlamento traduce la estructura del sistema de
partidos. El Parlamento es el resultado del sistema de partidos en combinación
con los mecanismos electorales. Esto es válido para todos los sistemas políticos,
pero en el caso de los sistemas parlamentarios, entre menos dispersos son los
votos y menos polarizado es el sistema de partidos, se logra dar paso a mayorías
sólidas y, por tanto, se dota de mayor estabilidad y eficacia al gobierno.
El
sistema de partidos puede ser bipartidista con escrutinio mayoritario (como en
Inglaterra donde, por lo mismo, no hay coaliciones); de pluralismo moderado
con sistema electoral mixto, como en Alemania; con representación
proporcional corregida (España), y de pluralismo polarizado con representación
proporcional (Italia).
El
sistema parlamentario es más flexible para gobernar sociedades afectadas por
conflictos étnicos, culturales, religiosos, lingüísticos o ideológicos,
precisamente porque el Parlamento permite la discusión, la confrontación pacífica,
la negociación, el compromiso y la repartición del poder. Este sistema
conoce diversas modalidades, entre las que encontramos la monarquía
parlamentaria, la república y la democracia parlamentaria, que surgen de la
mezcla original de la historia y la cultura políticas y de los diseños
institucionales de cada país.
La
característica institucional distintiva del sistema parlamentario es la
capacidad del Parlamento electo por votación directa para crear y destituir
gobiernos, así como la facultad del Ejecutivo de disolver el Parlamento, que
se combina con el papel meramente simbólico del jefe de Estado.
La
teoría del sistema parlamentario surge en Inglaterra, en donde aparecen por
primera vez las libertades públicas, la separación de poderes y la elección
de los gobernantes. Tiempo después -en la mayoría de los casos luego de la
Segunda Guerra Mundial- otros países adoptaron el modelo parlamentario de
organización del poder político.
Las
características institucionales esenciales del sistema parlamentario son,
primero, la división del Ejecutivo entre el jefe de
Estado y el jefe de gobierno; segundo, la responsabilidad del gobierno frente
al Parlamento y, tercero, el derecho de disolución de la Cámara baja. Estas
peculiaridades aparecieron en Gran Bretaña en el curso del siglo XVIII,
cuando el gobierno (llamado gabinete) se disoció del rey y se convirtió en
responsable político frente a la Cámara de los Comunes, aunque conservando
la posibilidad de solicitar al rey la disolución de tal Cámara.
El
surgimiento del bicameralismo
El
lugar de origen del bicameralismo, históricamente hablando, es Inglaterra. En
un principio no existía un verdadero Parlamento sino un Gran Consejo del Rey
integrado por nobles y altos dignatarios de la Iglesia. En los siglos XI y
XII, el rey estaba rodeado por consejeros, elegidos por él de entre sus pares
de la nobleza y el alto clero, y que se reunían en un órgano único (una
sola Cámara). En el siglo XIII, cuando se produce el ascenso de la burguesía
de las villas, se fueron agregando a este Consejo representantes de las
comunidades, cuyo consentimiento era necesario para establecer los impuestos
(luego de la Gran Carta de 1215). Por convocatoria de Eduardo I, el Parlamento
reunió a representantes de los burgos y del bajo clero. Cuatro categorías
sociales se asociaron, entonces, al poder: la aristocracia, la burguesía, el
alto y el bajo clero. El bicameralismo tiene su origen en la coexistencia
conflictiva de estos dos conjuntos de consejeros, porque unos representaban
las nuevas fuerzas en ascenso y los otros a la aristocracia dirigente que temía
ser desbordada.3 A finales del siglo XIV este
Parlamento único se dividió: los representantes de las comunidades se
establecieron en la Cámara de los Comunes, mientras que los señores civiles
y religiosos deliberarían solos y formaron la Cámara de los Lores.
4
En
consecuencia, el Parlamento británico, que originalmente significó la reunión
de los representantes y del monarca en un espacio común, se dividió en dos cámaras
que deliberaban normalmente en ausencia del rey: la Cámara de los Lores,
refugio de la aristocracia -que, sin embargo,
no era incondicional al rey la Cámara de los Comunes, elegida sobre una base
más amplia y que representaba al pueblo o, más exactamente, a las élites
sociales no aristocráticas.
5
Las
funciones del Parlamento
Hasta
el siglo XIII el Parlamento sólo intervenía en la toma de las decisiones
relativas al establecimiento de impuestos, pero progresivamente se fue
desarrollando, gracias sobre todo a su poder financiero, hasta conquistar
también la facultad de hacer las leyes. El régimen representativo adquirió
la forma de aquél en cuyo seno una o dos asambleas electas representan al
pueblo frente al poder central y participan en el gobierno, primero por el
voto de los impuestos y luego por el voto de las leyes.
6
En
Inglaterra, hasta el siglo XIII, era el rey quien detentaba el poder
legislativo y sólo cuando ello consideraba necesario
solicitaba el respaldo del Parlamento. Progresivamente, sin embargo, el
Parlamento, particularmente la Cámara de los Comunes, fue estableciendo la
costumbre de desarrollar una especie de negociación cuando el rey le
solicitaba votar nuevos impuestos al acordar un cierto número de medidas
legislativas que el rey debía acatar.
El
Parlamento votaba un proyecto de texto que el rey transformaba en ley,
convirtiéndolo así en obligatorio. Como podía esperarse, esta situación se
desarrolló en un marco conflictivo, pues el monarca defendía la idea de
mantener su poder. No obstante, hacia finales del siglo XVII el régimen británico
era ya completamente representativo. La Carta de Derechos reafirmó la
exclusividad del Parlamento para el establecimiento de los impuestos , y
precisaba que esta medida podía acordarse sólo una vez al año, lo que
forzaba al rey a reunir al
Parlamento cuando menos
anualmente. Por otra parte, quedó establecido que
el rey no tomaría ninguna decisión que no hubiese sido previamente objeto de
un acuerdo parlamentario. Por su parte, al rey no le quedaba más que la
posibilidad de rechazar dichos acuerdos parlamentarios, porque hasta entonces
disponía del derecho de veto. Como resultado del principio de aprobación
anual del presupuesto, que se había convertido en un arma muy importante en
manos de los Comunes, a principios del siglo XVllI el rey renunció al derecho
de veto.
Desde
los primeros años de ese siglo, la separación de poderes fue indiscutible:
el Parlamento detentaba el Poder Legislativo y votaba los impuestos; el rey
detentaba el Poder Ejecutivo, es decir, las cargas de la administración civil
y militar y de la diplomacia. Si bien la justicia era todavía impartida a
nombre del rey, la libertad política quedaba garantizada por una ley llamada Habeas
Corpus, votada en 1679, según la cual ninguna detención debía ser
irregular. 7
El principio de responsabilidad política: la moción de censura
El
esquema en el que el rey poseía el control del Poder Ejecutivo cambió hacia
el siglo XIX: el primer ministro se convirtió en el verdadero jefe del
Ejecutivo y el rey adquirió una función simbólica. En el transcurso de este
fundamental cambio surgió el principio de responsabilidad política del
gabinete. En el origen -como se dijo antes- Ios ministros eran los hombres de
confianza del rey; él los nombraba y revocaba como y cuando quería, y no
eran más que los ejecutantes de su política y, desde luego, responsables sólo
frente a él. Esos ministros eran a menudo miembros de la Cámara de los Lores
que, por tanto, no tenían acceso a la Cámara de los Comunes. Sin embargo,
desde el siglo XVII se dispuso la responsabilidad penal e individual de los
ministros frente al Parlamento. Se trataba del recurso de acusación a
aquellos ministros o altos funcionarios por infracciones penales, promovido
por la Cámara de los Comunes. Por este procedimiento, los Comunes lograron
controlar la selección de los ministros.
De
esa responsabilidad penal se pasó a la desconfianza política: los Comunes
amenazaban con perseguir y acusar a los ministros que no tenían su confianza
y éstos debían retirarse si temían por su integridad física. Fue así como
en el siglo XVIII la responsabilidad de los ministros se convirtió en
responsabilidad política y colectiva: los primeros ministros que perdían la
confianza de los Comunes presentaban al rey la renuncia del conjunto de su
gabinete, decisión a la que seguía un relevo ministerial. De este modo surgió
el primer procedimiento de responsabilidad política del gabinete: la moción
de censura,
por la cual
los diputados inconformes con la política del gobierno le retiran su
confianza y exigen su renuncia. Es, como se puede observar, una verdadera
revocación del gabinete y un arma cuya iniciativa quedó en manos de los
Comunes.
8
La
cuesti6n de confianza
Contra
lo que pudiera parecer, el gobierno no quedó a expensas de los Comunes. En el
siglo XIX surgió un procedimiento que permitía poner en juego la
responsabilidad política del gobierno: la cuestión de confianza. A
diferencia de la primera, ésta fue un arma en manos del gabinete, un medio de
presión sobre los Comunes: el gabinete, para conducir a buen puerto su política,
debía disponer de medios jurídicos y, sobre todo, financieros. Generalmente,
en ocasión del voto del presupuesto, el gabinete planteaba la cuestión de
confianza, es decir, solicitaba a la Cámara su aprobación del proyecto
de ley en discusión como condición de su
mantenimiento en el poder; si los Comunes no votaban la ley con los créditos
que el gabinete juzgara necesarios para la realización de su política,
renunciaba. Por la cuestión de confianza el gabinete podía incitar a sus
partidarios a apoyarlo. Esta no fue la única arma del gabinete.
El
derecho de disolución
Junto
a la cuestión de confianza apareció la práctica del derecho de
disolución. Debe recordarse que el Parlamento nació del Consejo del Rey
y que éste tenía todas las facultades para cambiar a sus consejeros cuando
así lo deseara, Progresivamente, la prerrogativa real que desembocó en la
revocación del mandato de los diputados se transfirió al primer ministro. En
efecto, desde mediados del siglo XVII se había impedido al rey disolver la Cámara
de los Comunes, si no contaba con el consentimiento de la propia asamblea. De
no haber sido recuperado por el gobierno, el derecho de disolución habría
desaparecido. Tal recuperación tuvo dos finalidades: permitir, por un lado,
solicitar al pueblo arbitrar un conflicto entre las dos cámaras del
Parlamento si una oposición permanente y fundamentada aparecía entre los
Comunes y los Lores. La Cámara de los Comunes podría ser disuelta, pero los
Lores acatarían la voluntad popular expresada por los nuevos Comunes. Por
otro lado, permitió también al primer ministro y al gabinete presionar a su
mayoría, no tanto por el ejercicio de la disolución, sino sobre todo por la
amenaza de utilizarla en caso de que la confianza les fuera retirada o
rechazada. El derecho de disolución apareció entonces como el
corolario de la cuestión de confianza. Cuando los partidos políticos
británicos eran todavía poco disciplinados, la amenaza de disolución unía
a las mayorías, porque los diputados temían los riesgos y costos de una
campaña electoral. El primer ministro podía utilizar esta arma en caso de
conflictos entre los órganos del poder. 9
La democratización del parlamentarismo
Los
mecanismos del régimen parlamentario no desembocan necesariamente en la
democracia. Se puede decir que el régimen político británico realiza la
democracia parlamentaria desde el momento en que el derecho al voto se
extiende a todo el pueblo, por un lado; pero, por otro, el parlamentarismo
democrático encuentra su origen en una disminución sensible de los poderes
de la Cámara alta. Los Lores comparten el Poder Legislativo con los Comunes,
pero no pueden destituir al gabinete, que es responsable frente a la Cámara
electa. Los Lores deben mostrar cierta discreción en materia financiera,
porque los Comunes representan a la mayoría de los contribuyentes, mientras
que los Lores no se representan más que a sí mismos: es una clase aristocrática.
La tradición ha establecido que los Lores voten, generalmente, las leyes de
carácter financiero en el sentido establecido por los Comunes. Para las leyes
de carácter no financiero, una oposición entre los Lores y los Comunes se
trata de manera diferente cuando tiene un aspecto técnico o cuando es político.
En el primer caso se negocia, mientras que cuando reviste un carácter político
la resistencia de los Lores tiene un alcance muy grande, pues significa que
consideran que los Comunes no representan la opinión de la nación. Se
recurre entonces a la disolución de la Cámara de los Comunes, en el
entendido de que la Cámara alta admitirá el veredicto de los electores y no
se opondrá a los nuevos Comunes si éstos retornan la iniciativa de la
legislatura precedente. 10
Como
hemos reseñado, el gobierno dispone de mecanismos para influir sobre el
Parlamento (la Cámara baja) del cual surge: por la cuestión de confianza el
gabinete presiona al Parlamento para obtener los medios de acción que
requiere para construir su política, en tanto que el derecho de disolución
logra operar como estabilizador de las mayorías parlamentarias.
El
gobierno y el Parlamento
El
gobierno es responsable ante el Parlamento (en realidad, la Cámara baja) del
cual surge; el jefe de Estado formalmente, y el jefe de gobierno en la
realidad, tienen la facultad de disolver el Parlamento. El gobierno es comúnmente
conocido como gabinete (el nombre proviene de la habitación en la que se reunían
los ministros del rey a deliberar). El gabinete es presidido por uno de los
ministros, de donde surge el primer ministro, jefe del gabinete, jefe de
gobierno o presidente del gobierno.
11
El
gobierno tiene la dirección y la función ejecutiva, Realiza su programa de
gobierno; interpone el recurso de inconstitucionalidad; dirige la administración
civil y militar; puede promover e iniciar leyes, y tiene la obligación de
ejecutarlas; pueden censurarlo o retirarle la confianza, pero a su vez puede
disolver el Parlamento.
La
composición de cada una de las cámaras del Parlamento fluctúa entre 400 y
700 miembros: la Cámara baja de Inglaterra tiene 650 miembros, su mandato es
por cinco años y puede ser disuelta. En Inglaterra las elecciones se realizan
con base en el sistema uninominal mayoritario a una vuelta; en Italia se
aplica el principio de representación proporcional, yen Alemania el sistema
mixto. Entre sus facultades destacan las de votar las leyes, nombrar al
gobierno y controlar su actividad.
La
Cámara alta de Inglaterra tiene alrededor de 1,200 miembros (Lores),
compuestos por 800 hereditarios, 370 vitalicios, 26 espirituales y los nuevos
miembros. No puede ser disuelta. Entre sus
facultades se encuentran la de participar en la aprobación de leyes -aunque
son más importantes los Comunes, es decir, las cámaras no están en pie de
igualdad-, y la de controlar la actividad del gobierno, pero no tiene ninguna
injerencia en su conformación.
En
este sistema se registra una dependencia orgánica recíproca entre el jefe de
Estado y el Parlamento, a través del gabinete, y entre el Ejecutivo y el
Legislativo, a través del primer ministro. Este último es poderoso, pero
limitado y controlado por el Parlamento y por los partidos opositores y es,
por lo general, el líder del partido mayoritario 0 de la coalición
mayoritaria. Dirige institucionalmente al gobierno y políticamente a su mayoría.
Los ministros pertenecen al Parlamento. Mayoría parlamentaria y mayoría de
gobierno coinciden. La disciplina de partido es una regla. A final de cuentas,
el primer ministro dirige la mayoría parlamentaria, aunque no tiene
atribuciones de control sobre el Legislativo. De hecho, regularmente se
presenta ante el Legislativo (mayoría y oposición) para responder a
preguntas y cuestionamientos de los legisladores.
A
diferencia de Italia y Alemania, la forma de gobierno en Inglaterra y España es la monarquía parlamentaria, que combina el principio de pluralismo
político con la naturaleza parlamentaria de la monarquía. El jefe de Estado
es el rey, símbolo de la unidad nacional y de su permanencia.
12
Mecanismos de control y equilibrios institucionales
La
supervisión mutua de poderes permite el control del gobierno y de la
administración. El control sobre el gobierno es político, es decir, el
gobierno debe contar con la confianza del Parlamento tanto en gestión política
como en su actividad concreta.
13 La falta de
confianza o la exigencia de la responsabilidad del gobierno se puede ejercer
con la moción de censura constructiva.
14 El control de la gestión gubernamental concreta se da a través del
hostigamiento al gobierno y de la utilización de los medios de comunicación,
del derecho a recabar información del gobierno, a reclamar la presencia de
sus miembros en algunas sesiones parlamentarias, a efectuar interpelaciones y
preguntas, y con la actuación de las comisiones de investigación.
15
El
sistema presidencial, al igual que el parlamentario, se caracteriza por la
división de poderes. Formalmente consagra tres órganos separados: el
Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial. Esa división orgánica va acompañada
de una separación de funciones que, sin embargo, para operar requiere de la
colaboración de todos ellos. La interdependencia es, por tanto, una condición
para su eficacia.
El
Poder Ejecutivo (unipersonal) y el Legislativo (organizado en dos cámaras)
tienen un modo de elección diferenciada. Al disponer cada uno de una
legitimidad propia, se busca garantizar su autonomía y su autorregulación:
ninguno puede sobreponerse al otro, sino que al ajustarse a los mecanismos
constitucionales de colaboración pueden intervenir en sus ámbitos
correspondientes. Uno y otro se mantienen en el ejercicio de sus funciones por
el tiempo constitucionalmente establecido. El Poder Judicial, a su vez, por
mecanismos diferentes también preserva su autonomía. El principio federativo
viene a completar el cuadro, porque asegura la participación de los distintos
estados en pie de igualdad en el proceso político, al tiempo que sirve como
una modalidad adicional de contrapeso y equilibrio de los poderes.
El
monocefalismo del Ejecutivo, es decir, el hecho de que reúna en una sola
figura las jefaturas de Estado y de gobierno, no tiene el propósito de
dotarlo de facultades amplias que lo puedan incitar a abusar del poder. El
presidente tiene frente a sí diversos dispositivos de control que están en
manos del Congreso, de la Suprema Corte de Justicia, de los estados y, entre
otros, de los partidos y de grupos privados. Sin embargo, ser el elegido de la
nación y su guía no significa que sea un poder autoritario; al contrario, la
condición institucional y cultural de su eficacia estriba en su apego
estricto a las reglas constitucionales.
En
síntesis, la característica esencial del sistema presidencial es la
combinación de un presidente de la República electo con base en el sufragio universal,
con un Congreso organizado en dos cámaras también electas, pero que no
tienen facultades de gobierno. Además, el presidente es políticamente
irresponsable ante el Congreso y éste no puede ser disuelto.
El
sistema presidencial, desde su origen encarnado en la estructura de poder de
los Estados Unidos de América, se inspira en el modelo inglés, del cual
conserva algunos elementos fundamentales y modifica otros. La democracia
estadounidense preservó las libertades individuales, la separación de
poderes y la elección de gobernantes, pero hizo algunos cambios importantes:
en lo fundamental, sustituyó al rey por un presidente de la República electo
con base en el sufragio universal, e introdujo el principio federalista.
16
El Estado estadounidense se conforma en torno de tres poderes independientes,
orgánicamente separados unos de otros y
balanceados: el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial.
En
este trabajo se describe con detalle el caso del sistema presidencialista
estadounidense por tratarse del que mejor ilustra los elementos de pesos y
contrapesos entre los tres poderes del Estado y sus interrelaciones. Sin
embargo, es importante tener en cuenta que en cada caso nacional se observarán
variaciones deterrninadas por la historia, la cultura y el desarrollo político
del país de que se trate.
Contra
la tiranía y el despotismo
Importantes
influencias doctrinales e históricas desembocaron en la elaboración de un
diseño institucional cuya preocupación central fue evitar a toda costa la
tiranía de un hombre -el Ejecutivo- o de la mayoría -a través del
Parlamento. Con todas las vicisitudes del caso, los constituyentes de
Filadelfia nunca se propusieron instaurar un Estado con un Ejecutivo fuerte;
por el contrario, sus convicciones antiautoritarias y antiabsolutistas los
llevaron a construir un diseño adecuado para moderar y controlar al
Ejecutivo. En sus fundamentos, el sistema presidencial buscó tener ejecutivos
débiles en democracia. Con la finalidad de no perjudicar a las clases
adineradas, tampoco querían un Parlamento despótico, compromiso que subyace
a la idea -modificada después- de un Senado elegido por las asambleas
legislativas de los estados, pues se le concibió como un órgano de control
de los excesos de las mayorías.
17
La invención de la República
La
Constitución estadounidense es producto de muchos acuerdos entre estados
relativamente autónomos, celosos de sus intereses y de su independencia. Para
conciliar los intereses de los pequeños y grandes estados, de los del Norte
con los del Sur, etc., se estableció el compromiso de organizarse en dos cámaras,
pero con un contenido muy diferente a las del sistema inglés:
una representaría a los estados, pequeños o grandes, en pie de igualdad, y
la otra a la población sin distinción. Más precisamente, el Senado
representaría a los gobiernos estatales y no tanto a la población, mientras
que la Cámara de Representantes sería la representación de la voluntad
popular. De ese acuerdo nació el federalismo, como forma de distribuir el
poder entre el gobierno federal y los de los estados. Las atribuciones del
gobierno federal no serían amplias, pues los estados poseerían una cuota de
poder muy importante. Adicionalmente, las autoridades surgirían del sufragio
universal, directo o indirecto.
El
Ejecutivo sería electo con base en el sufragio universal indirecto. Los
convencionistas veían muchos riesgos para la democracia en la elección
directa del presidente, porque al liberar al Ejecutivo éste podría apelar
directamente a las masas y crear un poder personalizado. Para frenar al máximo
la posibilidad de desviaciones demagógicas, se impidió la elección directa
del presidente, que quedó en manos de grandes electores, nombrados por estado
en proporción a su población.
18 La República
quedó, así, diseñada.
La
autonomía de lo local
Los
órganos federales asumen una función esencial, tanto en el plano de la
economía como en el de la política, aunque ello no niega la importancia
fundamental de la vida local, bastante dinámica. En el plano jurídico, las
autoridades locales son competentes para definir las reglas del derecho civil,
penal y comercial, por lo cual estas reglas varían de un estado a otro.
Esta
autonomía local aparece de modo más claro en el hecho de que cada estado
posee su propia Constitución, a condición, desde luego, de respetar el
principio republicano y de no atribuirse competencias reservadas a la Federación.
En cada estado de la Federación existen verdaderos órganos políticos: un
gobernador, jefe del Ejecutivo, elegido con base en el sufragio universal; un
Parlamento local que ejerce el Poder Legislativo,
19
y jueces estatales y
locales, 82% de los cuales proceden de elecciones abiertas. "Aun y cuando
el alcance de estas instituciones pueda parecer intrascendente a un observador
exterior, éstas son muy importantes para los norteamericanos, pues todas
ellas están ligadas a cuestiones nada despreciables como la educación, la
salud, las comunicaciones, etc., es decir, a la vida cotidiana."
20
De ahí la intensidad de la vida local.
El
sistema estadounidense funciona bien porque hay esferas muy importantes del
quehacer público en manos de los estados. Incluso a nivel local, los
presupuestos de estos organismos exceden los presupuestos del gobierno central
y han crecido con mayor rapidez. Esto contribuye a disminuir la presión sobre
el gobierno
central ya reducir conflictos importantes en otros niveles políticos. Si se
agrega el hecho histórico de que en Estados Unidos siempre ha existido una
importante esfera del mundo no gubernamental--el sector privado--, el peso y
la responsabilidad del Estado son menores. En este sentido, hay una fuerte
autonomía del mundo civil en relación con el gobierno.
21
La
separación de poderes es uno de los principios fundamentales del sistema
estadounidense. Se conserva intacto desde que lo consagraron los
constituyentes de Filadelfia (1787) y se proyecta en todos los niveles de la
vida política y social.
Un
Suprema Corte de Justicia eficaz
En
las entidades de la Federación, las funciones judiciales son atribuidas por
medio de elecciones, del mismo modo que lo son las funciones legislativas o
ejecutivas. En cuanto a los jueces de la Suprema Corte (nueve en total), la lógica
es diferente: no son electos sino nombrados por el presidente de la República
y ratificados por
el Senado (que puede rechazarlos), por mayoría simple, luego de escuchar al
candidato, si fuera el caso.
El
arbitraje de la Corte Suprema puede declarar como inconstitucional una ley
aprobada por el Congreso y propuesta por el presidente. Es cierto que a lo
largo del tiempo la Corte Suprema de Estados Unidos no se ha apartado mucho de
las mayorías congresionales; sin embargo, en momentos coyunturales ha actuado
como árbitro en los conflictos suscitados entre los poderes del Estado,
incluso entre el Congreso y el presidente. Para los estadounidenses, la
Suprema Corte de Justicia juega un papel esencial: en realidad, es el elemento
que mantiene el equilibrio del sistema federal y el de los poderes en general.
Una
vida política de civiles
El
control de los militares por el poder civil es otro fenómeno que debe
mencionarse. En Estados Unidos. durante la Segunda Guerra Mundial, hubo un
rechazo abierto a la noción de un poder militar muy profesional. Desde
entonces, se valoró mucho más la concepción del ciudadano en armas, las
milicias estatales, constituidas por ciudadanos comunes que aportaban parte de
su tiempo al entrenamiento militar. Las guardias nacionales, dispersas y
descentralizadas, manejadas más bien con criterios políticos que militares,
permitieron la fuerte supremacía civil sobre el mundo militar, evitando la
intromisión directa de los militares en la política.
Bipartidismo federalizado
El
sistema de partidos, bipartidista en los términos de Giovanni Sartori,
22
es un aspecto clave para el sistema político de Estados Unidos. Aunque se han
producido importantes diferencias entre los partidos estadounidenses, desde un
punto de vista doctrinal se trata de diferencias de matiz. Además, los
partidos han sido mucho más instrumentales y descentralizados que en otras
naciones, y adoptan la forma de coaliciones estatales y locales, en lo cual
reside la esencia de su fuerza.
23
El bipartidismo ha favorecido la creación de gobiernos de mayoría, es decir, gobiernos donde el Ejecutivo goza de una mayoría de su propio partido en el Congreso. Por el papel de puente entre el presidente y el Congreso que desempeñan los partidos, han sido reconocidos como el factor que permitió el funcionamiento exitoso de la doctrina de doble soberanía o separación de poderes, es decir, del sistema presidencial.
El
presidente
El
presidente tiene cierta preponderancia en el sistema político, pero el
Congreso, organizado en dos cámaras, no es débil ni le está subordinado. Se
trata de un presidente electo (a diferencia de Italia, por ejemplo) y es a la
vez jefe de Estado y jefe de gobierno, no puede ser destituido por el
Congreso, nombra a su gabinete, con una sanción aprobatoria del Senado, y lo
remueve libremente. Su mandato es de cuatro años, reelegible por una sola
vez. Cuenta con un vicepresidente que juega un papel más bien secundario. Sin
embargo, su poder está limitado por varios elementos, entre otros, por la
colaboración estrecha entre el Legislativo y el Ejecutivo, por la
administración federal, por la soberanía de los estados, por los grupos de
poder económico y por la lucha de partidos. Además, tiene responsabilidades
políticas frente al Parlamento y sus actos deben estar apegados a derecho. La
Suprema Corte de
Justicia garantiza esa legalidad.
De
los principales poderes atribuidos al presidente por la Constitución, la
primera frase del artículo 2, sobre la Presidencia, declara: "El Poder
Ejecutivo será confiado a un presidente". La función es monocéfala, y
los poderes expresamente atribuidos al presidente en el artículo citado son
relativamente poco numerosos y a menudo compartidos.
24
Los alcances del presidente
La
Constitución atribuye al presidente un poder que es la base esencial de su
autoridad: velará por la ejecución fiel de las leyes. De aquí deriva el
enorme poder de reglamentación del Ejecutivo. Aquí se encuentra el
fundamento más importante del poder del presidente, quien en la práctica
dispone de una gran libertad de acción. Es el comandante en jefe de las
fuerzas armadas de tierra y de mar de Estados Unidos y de la milicia de los
estados, cuando ésta se encuentre efectivamente al servicio de Estados
Unidos. Sin embargo, es el Congreso el que le da el poder de declarar la
guerra, de trasladar y de sostener
a las fuerzas armadas, de instituir y sostener a la marina, No obstante, la
evolución institucional provocada por el ascenso de Estados Unidos al
estatuto de gran potencia dio al presidente la posibilidad de preparar la
guerra y dirigirla.
La
Constitución no prevé explícitamente que el presidente pueda presentar ante
el Congreso un proyecto de ley, aunque siempre se encuentra un senador o un
representante dispuesto a presentar tal propuesta a nombre propio. En cambio,
sí está prevista una cierta función legislativa del presidente: "El
presidente dará de tiempo en tiempo al Congreso informaciones sobre el Estado
de la Unión y someterá a su consideración las medidas que él juzgue
necesarias."
25 A través de esos mensajes
del presidente, presentados regularmente al principio de cada año, se
plantean verdaderos programas legislativos al Congreso.
26
También interviene directamente en el proceso legislativo para intentar
obtener el respaldo de los parlamentarios para su programa legislativo. La
ausencia de una mayoría presidencial y de la disciplina de partidos lo
obligan efectivamente a negociar, convencer y, eventualmente, hasta amenazar,
con el propósito de obtener los votos que necesita. Los esfuerzos
presidenciales logran, a menudo, el éxito; sin embargo, el presidente no es
absolutamente poderoso en el plano legislativo. No solamente pueden ser
rechazadas sus propuestas, sino que aquellas que son adoptadas pueden llegar a
alejarse mucho de su versión original. En suma, el presidente no controla el
Poder Legislativo, sólo puede influenciarlo. En contrapartida, si bien no
dispone de la iniciativa legislativa más que de manera indirecta, la práctica
ha tendido a atribuirle facultades esenciales. Eso se observa, por otro lado,
en todos los grandes sistemas políticos contemporáneos.
El
presidente puede intervenir activamente en favor de las leyes que le convienen
o abstenerse de aplicarlas. La intención de la prensa, de los cabildeos, se
enfoca principalmente en el voto de una ley, pues se piensa que entra en vigor
desde que es firmada por el presidente. En rigor, esto no es así, pues son
necesarios decretos de aplicación.
La
Segunda Guerra Mundial constituyó la ocasión de una importante expansión
de los poderes legislativos del presidente. Una lista amplia de instituciones
federales fueron creadas por decreto presidencial, en su carácter de
comandante en jefe de las fuerzas armadas, entre las que se encuentran los
consejos de la Guerra y Económico, la Agencia Nacional de Vivienda y muchas
oficinas de producción, incluida una oficina de la censura. Todos estos
decretos y muchos otros, antes y después. en tiempos de guerra pero también
en tiempos de paz, fueron concretados sin ninguna autorización legislativa.
Esa práctica no fue frenada y operó en detrimento de algunas de las
funciones del Congreso.
El
veto
Los
presidentes tienen un amplio margen para interponer su derecho de veto a una
ley con la que estén en desacuerdo. En la práctica, buscan ampliar en su
beneficio este derecho presentado de manera flexible por la Constitución. Los
constituyentes se opusieron abiertamente a dar un veto al presidente; sólo le
dejaron el poder -por lo demás bastante grande- de limitar al Congreso a
reconsiderar su posición y adoptar el texto solamente con una mayoría
amplia, es decir, de dos tercios de cada Cámara. No obstante, el presidente
puede interponer su veto -cabe aclarar
que la palabra no aparece en la Constitución- a cualquier ley y por cualquier
razón.
27
Bien utilizado, el veto es una
arma poderosa. Un presidente necesita disponer del voto de 34 de los 100
senadores para mantener sus vetos y así gobernar. Desde luego, debe elegir
las batallas que puede ganar; por estrategia, cuando el presidente sabe que va
a perder, firma la ley para mantener un principio a cambio de la derrota. No
obstante, la sola amenaza de veto puede darle el triunfo. Debe notarse que,
fundamentalmente, ésta es una revelación de debilidad --es decir, una
situación de ausencia de mayoría y un arma puramente defensiva: no se puede
promover una política,
simplemente se le puede impedir.
El Congreso
El
Congreso es bicameral; lo integran la Cámara de Representantes y el Senado.
La Cámara de Representantes tiene 435 miembros, su mandato es por dos años y
se elige con base en el sistema uninominal mayoritario a una vuelta. La
brevedad de su mandato y la posibilidad de reelección hacen que sus miembros
estén en campaña electoral permanente. El Senado tiene dos senadores por
estado, es decir, 100 miembros; su mandato es por seis años, renovable por
tercios cada dos años y se elige por sufragio universal, con sistema
mayoritario. Comparte con la Cámara de Representantes la tarea de
confeccionar leyes, en un plano de estricta igualdad.
El
primer poder que la Constitución otorga al Congreso es el que concierne a la
ley de finanzas: "El Congreso tendrá el poder de establecer y de
percibir los impuestos, [...] los derechos e impuestos directos e
indirectos". Agrega que "ninguna cantidad será obtenida sobre el
Tesoro, salvo a partir de una apertura de crédito a través de una ley",
además de que "el Congreso tendrá el poder de establecer y de obtener
los impuestos sobre los ingresos".
En
contrapartida, el presidente no tiene ninguna prerrogativa en la materia. No
obstante, en este dominio el Congreso no dejó de delegar poderes al
Ejecutivo, y esto desde los orígenes, porque muy pronto, por ejemplo, el
Congreso dio al presidente el derecho de regular los impuestos según sus
necesidades económicas y financieras. En general, el Congreso modifica muy
poco las proposiciones presidenciales.
28
La
Constitución garantiza la independencia orgánica del Legislativo y del
Ejecutivo. Por lo demás, los poderes se regulan y se controlan a sí mismos.
A diferencia de Inglaterra, los ministros o colaboradores del presidente
estadounidense no tienen responsabilidad política ante el Congreso ni el
presidente puede disolver el Congreso. A ello se debe agregar la real y
definitiva división de poderes.
Formalmente,
en la Constitución los pesos y los contrapesos están muy bien establecidos
para delimitar las relaciones equilibradas entre el Legislativo y el
Ejecutivo. El Congreso no puede destituir al presidente, pero dispone del
poder de juicio político (impeachment)
29 El
presidente no puede disolver el Congreso, pero tiene un poder de veto. El
Congreso vota las leyes y el presupuesto, pero debe escuchar los mensajes
presidenciales; el presidente ejecuta-Ias leyes, a condición de que sea en
una situación estrictamente definida por el Congreso. A pesar de ello, poco a
poco el presidente se convirtió en la piedra de toque del edificio federal y
el Congreso fue cediendo algunas prerrogativas que le habían sido atribuidas
por la Constitución.
Los
constituyentes habían previsto que el Congreso controlara la formación del
Ejecutivo al menos en cierta medida. Le confiaron al Congreso un papel en la
elección presidencial y en la designación del personal gubernamental y la vía
total del procedimiento de juicio político. A pesar de
algunos intentos de utilizarlos, estos poderes han quedado prácticamente en
desuso. En lo que concierne a la elección del presidente y del
vicepresidente, el Congreso casi nunca pudo sustituir al Colegio Electoral. En
principio, el Senado tiene participación en la formación del gobierno porque
se requiere tanto de su visto bueno como de su consentimiento para que el
presidente pueda elegir a los miembros de su gabinete, pero en la inmensa
mayoría de los casos las nominaciones presidenciales han sido aceptadas por
el Senado. No obstante, la perspectiva de un rechazo ejerce influencia sobre
las propuestas del presidente. Una vez nombrados los miembros del gobierno,
dejan de ser responsables ante el Congreso, y lo mismo vale para el presidente
o e} vicepresidente. Se encuentra aquí una regla fundamental del régimen
presidencial, que obliga a una separación esencial de poderes: el Congreso no
puede ser disuelto, pero ni el presidente ni los ministros son responsables
frente al Congreso.
30
El
procedimiento de juicio político pudo convertirse en el medio para dictaminar
sobre la responsabilidad del gobierno, pero nunca se pretendió convertirlo en
el instrumento a través del cual el Legislativo dominara al Ejecutivo. Por
esa razón quedó limitado a los actos considerados extremos y se evitó su
uso fácil. Como lo señala James Bryce, el juicio político es la pieza de
artillería más pesada del arsenal parlamentario, tanto que resulta
inadecuada para un uso ordinario.
31
Las
relaciones entre el Legislativo y el Ejecutivo son interdependientes. En
particular, el Legislativo puede frenar, modificar e inclusive rechazar los
proyectos del Ejecutivo. Aunque es el presidente quien en muchos casos propone
las leyes importantes y es el Congreso quien ejerce una suerte de poder de
veto al evitar pronunciarse o al rechazar las proposiciones presidenciales,
los equilibrios se mantienen. El Congreso puede bloquear impunemente el
programa de un presidente por más poderoso que éste sea. Para obtener la
realización de su programa el presidente está obligado a negociar, ceder y
admitir compromisos.
El
Congreso de los Estados Unidos conserva, entonces, en una medida no
despreciable, sus poderes. Éstos han devenido menos legislativos, pero aun
eso muestra un elemento de poder real que ejerce el Congreso, pues puede
retardar la acción del presidente, inclusive negarle los medios necesarios
para instrumentar una política. El Congreso modera la omnipotencia
presidencial.
El
Congreso no es un Parlamento sometido. No es necesario que el Legislativo y el
Ejecutivo estén dominados por partidos diferentes para que la situación del
presidente sea difícil. Algunos presidentes han tenido la experiencia
negativa de que sus políticas fueran a menudo cuestionadas por un Congreso
que, sin embargo, compartía con él la etiqueta partidista; otros, con una Cámara
de Representantes dominada por legisladores de un partido opuesto, tuvieron en
general relaciones más pacíficas. Eso no significa que la diferencia de
etiqueta partidista entre Ejecutivo y Legislativo haga menos complicada la
tarea del presidente.
32
En
el Congreso no hay disciplina de partido, ni una mayoría predefinida opuesta
a una minoría ni a la inversa. La libertad de voto es total, la cultura
mayoritaria -según la cual una mayoría debe dominar a una minoría- es
inexistente, y lo que mueve la estructura institucional es un sistema
bipartidista.
Los
controles del Congreso
El
control cotidiano del gobierno se lleva a cabo por medio de las comisiones que
ejercen vigilancia sobre la aplicación o la administración de las leyes. Si
las informaciones proporcionadas por el Ejecutivo parecen insuficientes o
requieren de una encuesta o de una investigación, se crea una comisión
especial. De este modo, la organización y la práctica gubernamentales son
revisadas. La simple perspectiva de una investigación ejerce influencia y
hasta domina la práctica administrativa. Esto no impide que el gobierno no
intente disimular sus errores, pero es difícil que lo logre durante mucho
tiempo. Por regla general,
frente a un presidente y su administración, que disponen de medios de
información y de documentación superiores y de numerosos expertos, el
Congreso ha logrado modelar una burocracia más competente,
ha impuesto cierta responsabilidad política y obtenido las informaciones que
necesita. No está por demás señalar que el Congreso influye a través de la
prensa sobre la opinión pública.
El
sistema semipresidencial o mixto avanza en una dirección distinta de los
sistemas presidenciales y parlamentarios. En este sistema la división de
poderes tiene un grado mayor de complejidad que en los anteriores, porque el
Ejecutivo y el Legislativo están al mismo tiempo separados y unidos.
En
este sistema el presidente es autónomo, pero comparte el poder con un primer
ministro; a su vez, el primer ministro procede del Parlamento y debe conseguir
su apoyo continuamente. 33 El Poder Ejecutivo se
divide entre un jefe de Estado -el presidente de la República- y un jefe de
gobierno -o primer ministro. Cada uno tiene un origen distinto: mientras que
el presidente de la República surge directamente del voto popular, el jefe de
gobierno es designado por la mayoría parlamentaria. El presidente de la República
nombra a este último, en efecto, pero siempre atendiendo al partido o a la
coalición mayoritaria en el Parlamento. De este modo, si bien en el origen
del jefe de gobierno se encuentra la confianza simultánea del jefe de Estado
y de la mayoría parlamentaria, en la práctica su permanencia depende casi
exclusivamente de esa mayoría. El primer ministro está comprometido en la
lucha política cotidiana, de la cual está exento el presidente. El jefe de
Estado mantiene una relación no conflictiva con los dirigentes de los
partidos contrarios y favorece el compromiso, la negociación y la moderación
de las fuerzas en pugna. Por ello, desempeña una función de árbitro.
El
jefe de Estado tiene como función primordial garantizar el funcionamiento
regular de las instituciones, y dirige la política exterior, la diplomacia y
las fuerzas armadas. Por otro lado, existe el Parlamento organizado en dos cámaras.
Ambos surgen del sufragio universal: el Parlamento no depende del jefe de
Estado en términos
de su elección, ni el jefe de Estado depende del Parlamento. El gobierno
surge de la Asamblea Nacional, que puede ser disuelta por el presidente de la
República.
En
términos de Sartori, "[...] un sistema político es semipresidencial si
se aplican conjuntamente las siguientes características: a) el jefe de
Estado (el presidente) es electo por el voto popular -ya sea directa o
indirectamente- para un periodo predeterminado en el cargo; b) el jefe
de Estado comparte el Poder Ejecutivo con un primer ministro, con lo que se
establece una estructura de autoridad dual cuyos tres criterios definitorios
son: 1) el presidente es independiente del Parlamento, pero no se le permite
gobernar solo o directamente, y en consecuencia su voluntad debe ser
canalizada y procesada por medio de su gobierno; 2) de la otra parte, el
primer ministro y su gabinete son independientes del presidente porque
dependen del Parlamento; están sujetos al voto de confianza y/o al
voto de censura, y en ambos casos requieren del apoyo de una mayoría
parlamentaria, y 3) la estructura de autoridad dual del semipresidencialismo
permite diferentes balances de poder, así como predominios de poder variables
dentro del Ejecutivo, bajo la rigurosa condición de que el 'potencial de
autonomía' de cada unidad componente del
Ejecutivo subsista." 34
En este sistema, la disolución del Parlamento es un arma en manos del presidente porque se busca que éste disponga, en la medida de lo posible, de una mayoría parlamentaria afín. El presidente disuelve el Parlamento con base en cálculos políticos, de acuerdo con los cuales esta acción no se puede instrumentar en cualquier momento ni bajo cualquier circunstancia. En otras palabras, aunque no hay límites ni condiciones para disolver el Parlamento, sólo se hace cuando hay circunstancias políticas para conducir a una mayoría propia al Parlamento o cuando, aunque esto no se logre, se trata de disminuir costos políticos a mediano plazo.
El
gran aporte de la Quinta República Francesa es haber innovado en términos de
diseño institucional. Toda la experiencia histórica anterior de Francia, que
se puede sintetizar en una crisis institucional permanente, fue asimilada e
integrada en una nueva concepción de la organización del poder político que
dio forma y sentido a la Quinta República Francesa, nacida en 1958 y, en
efecto, al sistema mixto.
De
nuevo se presenta un caso específico --el francés--- para ejemplificar con
detalle los mecanismos institucionales característicos de este sistema. Por
tanto, se insiste también en la necesidad de considerar las diferencias históricas,
culturales y políticas para el estudio de otros países.
Superar
la ingobernabilidad
El
problema al que se enfrentaron los franceses después de la Segunda Guerra
Mundial era, sobre todo, el de establecer un diseño institucional que
permitiera la coexistencia y la búsqueda de acuerdos y evitara la polarización
social, no sólo política, que había caracterizado su historia anterior. La
más importante conclusión durante la Cuarta República fue que la estructura
del poder de la que se había dotado era ultraparlamentaria, o mejor, partido
democrática, y sencillamente no servía para gobernar. No se trataba de una
democracia ingobernable, sino de instituciones que no permitían ejercer el
gobierno de la sociedad. Si bien el diseño de la Cuarta República surgió de
las rupturas de la Segunda Guerra Mundial, en ningún momento logró dar
estabilidad a la vida política francesa.
En
estas circunstancias, el general Charles De Gaulle, considerado héroe
nacional de la Segunda Guerra Mundial, desempeñó un papel singular. Desde el
principio de la Cuarta República había sido uno de los críticos más acérrimos
de' esta estructura de Asamblea que, a su juicio, otorgaba una excesiva
preponderancia a los partidos políticos. Además, existía un problema
adicional: los partidos habían perdido capacidad de representación, esto es,
su calidad representativa era seriamente cuestionada en razón de que vivían
un desfase con respecto a la sociedad en su conjunto.
El
problema era de gobernabilidad. El diseño de la Cuarta República era el de
un parlamentarismo extremo, en el cual el gobierno estaba subordinado a los
partidos. Uno de los aspectos descubiertos por De Gaulle es que hacía falta
una figura o una institución encargada de velar por el funcionamiento regular
de las instituciones, con capacidad de poner orden, pero necesariamente sustraída
de la decisión y del interés de los partidos políticos.
35
En el nuevo diseño que promovió para
la Quinta República se equilibra el peso de la Asamblea con un jefe de Estado
independiente del Parlamento, autónomo completamente. A diferencia de los
sistemas parlamentarios, el jefe de Estado surge de elecciones, y es paralelo
a un jefe de gobierno surgido del Parlamento.
Liberar
al presidente de la República
Una
de las características de la Quinta República Francesa, por tanto, es que el
jefe de Estado posee una legitimidad propia; no se trata de un cargo
hereditario ni únicamente simbólico, como en el caso inglés, sino que
proviene del sufragio universal directo. En este sentido, el diseño
institucional de la Quinta República adopta uno de los principios propios de1
sistema presidencial. También introduce elementos distintivos del sistema
parlamentario.
36
Al
igual que en todas las democracias consolidadas, el sistema mixto francés
dispone de un sistema bicameral: hay una Cámara alta y una Cámara baja -la
Asamblea Nacional-, equivalente al Congreso de los Diputados en España o a la
Cámara de los Comunes en Inglaterra. La Cámara alta es el Senado. A
diferencia del sistema inglés, en donde no es electo, el Senado francés
surge de procesos electorales. Como sucede en los sistemas parlamentarios, el
órgano legislativo fundamental es la Asamblea Nacional. En esta parte del
diseño de la Quinta República estamos ante un esquema idéntico al de los
sistemas parlamentarios, mientras que en lo relativo al jefe de Estado nos
acercamos al modelo presidencial.
Desde
el punto de vista de su funcionamiento, el francés constituye un sistema
presidencial más que parlamentario. De hecho, el diseño de la Quinta República
logra dotar a la estructura institucional de un Poder Ejecutivo fuerte, aunque
bicéfalo, pero con un deliberado predominio del presidente de la República.
37
Como
el presidente de la República es electo por votación universal y directa, el
Parlamento no tiene la posibilidad de obstruir la función presidencial ni puede destituirlo. Sin embargo, el
presidente sí puede
disolver el Parlamento. Aquí la disolución es el mecanismo a través
del cual se pretende evitar el imperio de los partidos, así como dar paso a
la construcción de mayorías coherentes.
El
presidente goza de cierta supremacía porque, entre otras disposiciones, la
Constitución lo instituye y faculta como el garante del funcionamiento
regular de las instituciones. Una de sus responsabilidades esenciales es, por
tanto, la de velar por que toda la estructura institucional funcione sin
obstrucciones. El recurso de la disolución adquiere, por esa razón, su
verdadera dimensión. Hay, por tanto, cierta preeminencia constitucional del
presidente sobre la Asamblea Nacional. En las dos ocasiones en las que
Francois Mitterrand conquistó la Presidencia de la República, en 1981 la
primera vez, yen 1988 la segunda, disolvió la Asamblea Nacional y convocó a
nuevas elecciones. y lo hizo por la sencilla razón de que en las elecciones
intermedias anteriores la mayoría de los escaños habían sido ganados por la
coalición de la derecha moderada. Lo interesante es que en las dos ocasiones
la inercia de la elección presidencial hizo que las fórmulas representadas
por el Partido Socialista Francés lograran obtener una mayoría
más o menos cómoda luego de las
nuevas elecciones.
Dos
principios combinados
El
Parlamento puede nombrar gobiernos, aunque no tiene nada que ver con el jefe
de Estado. Dado que nombra al gobierno (al primer ministro ya su gabinete)
tiene también la facultad de destituirlo, es decir, puede censurarlo.
38
De ésta y otras maneras
--como las explicaciones y las justificaciones de los actos de gobierno--
existen, como en los sistemas parlamentarios, mecanismos de control entre
Parlamento y gobierno; este último está sujeto a la vigilancia y al control
permanente de la mayoría parlamentaria de la que surge. Esa mayoría puede
surgir de un solo partido o de una coalición de partidos. En i general, las
mayorías legislativas francesas surgen de coaliciones de partidos, de
Constitucionalmente
hablando, encontramos la coexistencia de dos principios, ausentes en Estados
Unidos, caso clásico del sistema presidencial, y en Gran Bretaña, caso
prototípico de los sistemas parlamentarios. En el sistema presidencial
estadounidense, el Congreso no tiene facultades para formar ni destituir
gobiernos, pues corresponde al presidente de la República nombrar a su equipo
y ejercer las funciones ejecutivas a través de sus colaboradores (Ios
secretarios de Estado): el presidente los nombra con una sanción del Senado y
los remueve libremente. En los sistemas parlamentarios el jefe de Estado
carece de atribuciones políticas efectivas. En el sistema mixto existe otra
combinación: por un lado, un jefe de Estado electo y, por otro, un Parlamento
también electo, encargado, a su vez, de formar
gobiernos y, por tanto, de cambiarlos. Esta es la estructura básica del otro
sistema de poderes divididos, el mixto, correspondiente a la Quinta República
Francesa.
El
Parlamento y sus funciones
La
Asamblea Nacional tiene 577 diputados, su mandato es por cinco años y goza
del principio de reelegibilidad. En realidad, es difícil que la Asamblea
Nacional termine su periodo, situación común en países en que el Parlamento
puede ser disuelto. Su sistema electoral es mayoritario pero, a diferencia del
caso inglés, en Francia las elecciones son a dos vueltas : si los candidatos
no obtienen el 50% más uno de los votos en la primera vuelta, los dos
candidatos más votados se presentan a una segunda; El sistema de dos vueltas
también se aplica en la elección del presidente. Con este mecanismo se busca
que los candidatos triunfadores obtengan más de150% de los votos efectivos.
La Asamblea Nacional tiene, entre sus facultades, la de votar las leyes,
controlar la autoridad del gobierno y crear gobiernos. Sus responsabilidades
de gobierno no son compartidas con el Senado.
El
Senado francés tiene 321 miembros, cuyo mandato es por nueve años, pero se
renueva por tercios cada tres; se elige con base en el voto indirecto (a través
de grandes electores) y se trata de una Cámara que, a diferencia de la
Asamblea Nacional, no puede ser disuelta por el presidente. Los senadores son
electos por un Colegio Electoral en el cual intervienen diputados, consejeros
regionales de los departamentos y representantes de las municipalidades. El
Senado francés tiene una connotación realmente conservadora. En realidad
representa más a los llamados notables locales que controlan la política
en el medio rural francés. Aunque sea por voto indirecto, su elección es
también a dos vueltas con base en listas que presentan los partidos. Las
listas que en la primera vuelta obtienen la mayoría absoluta, triunfan; las
que no la obtienen pasan a una segunda vuelta. Como sólo pasan dos listas,
alguna de las dos necesariamente obtiene la mayoría.
El
Senado, al igual que en Inglaterra, participa en la votación de las leyes,
pero tiene una función secundaria -la predominante corresponde a la Asamblea
Nacional. Aunque puede controlar la actividad del gobierno, no tiene ninguna
injerencia en la creación o destitución de gobiernos, es decir, no tiene
atribuciones gubernativas.
El
Consejo Constitucional
Existe
una instancia en cierta forma parecida a la Suprema Corte de Justicia
estadounidense: el Consejo Constitucional. Es un órgano compuesto por nueve
miembros que permanecen en funciones nueve años, sin posibilidad de reelección.
De estos nueve miembros, tres son elegidos por el presidente de la República,
tres son nombrados por el presidente de la Asamblea Nacional y tres por el
Senado. Los ex presidentes de la República son miembros con derechos
vitalicios del Consejo, aunque nunca participan en él.
El
presidente del Consejo Constitucional es nombrado de entre sus miembros por el
presidente de la República. Entre las funciones esenciales del Consejo se
encuentran la jurisdicción electoral, en el dominio de las elecciones
presidenciales, pues es el órgano encargado de cuidar que se cumplan los
requisitos para ser presidente de la República, verifica la regularidad de
las operaciones electorales y proclama los resultados de la elección
presidencial. También tiene funciones en cuanto al desarrollo de un referéndum.
La realización de un referéndum es decidida por el jefe de Estado, a
propuesta del jefe de gobierno o de las dos cámaras. El referéndum sólo
puede darse en torno a iniciativas
de ley, proyectos sobre la organización de los poderes públicos, asuntos
relativos a la Comunidad Europea o a la ratificación de tratados que, sin
contravenir la Constitución, podrían tener una incidencia directa en el
funcionamiento de las instituciones.
Otra
función del Consejo es ser el guardián jurídico de la Constitución, es
decir, velar por la constitucionalidad de las leyes. En esa dirección, se ha
convertido en un órgano dotado de una incuestionable legitimidad social. Se
ubica entre el Parlamento y el Ejecutivo, y tiene la facultad de revisar las
reformas hechas por el primero. En caso de detectar alguna falta de
correspondencia o algún principio de inconstitucionalidad en la reforma, esa
ley no llega al Ejecutivo y, por tanto, no se promulga. Se trata de una
innovación muy importante.
La
división de poderes, como conjunto de mecanismos, busca moderar y equilibrar
el ejercicio del poder. De acuerdo con Montesquieu, el principio que guía
esta necesidad de separar y dividir los poderes es aquél según el cual el
poder modera al poder. En el caso del sistema mixto francés
estamos igualmente ante un sistema de poderes divididos consistente en un
Parlamento bicameral y un Ejecutivo bicéfalo: un Ejecutivo compartido entre
el presidente de la República, que es el jefe del Estado, y un primer
ministro, jefe del gobierno. El Senado juega un papel secundario, pues no está
en un nivel de igualdad con la Asamblea Nacional, ya que no tiene ninguna
incidencia en la formación de gobiernos; esa facultad está reservada
exclusivamente a la Asamblea Nacional.
Poderes
divididos, separados y compartidos
El
presidente, jefe de Estado, constituye un poder unipersonal, elegido con base
en el sufragio universal, y en este sentido este sistema se parece a los
presidenciales. El Parlamento, por su parte, es electo; el primer ministro,
que surge de la Asamblea Nacional, es quien nombra a sus ministros. Esa
combinación de un jefe de Estado electo con base en el sufragio universal,
con un Parlamento también electo -vale la pena insistir- es lo que le da a
este sistema el carácter de mixto.
El
Parlamento no tiene ninguna influencia, ninguna incidencia, en las funciones
sustantivas ni en la permanencia del presidente. Esto tiene una explicación:
en el diseño de la Quinta República se trató de liberar al Poder Ejecutivo
de los límites que le imponía el Parlamento durante la Cuarta República. En
ésta, el gobierno y las funciones ejecutivas estaban completamente
subordinadas a la Asamblea. Con esa base, en la Quinta República se modificó
radicalmente el esquema con el propósito de evitar que la Asamblea tenga
alguna posibilidad de obstruir la función presidencial.
El
lugar de los partidos políticos
Otro
aspecto a destacar es el relativo a los partidos políticos. La crítica que
está detrás del diseño institucional de la Quinta República es al control
casi exclusivo que tenían los partidos sobre las instituciones y sobre la
vida política. Charles De Gaulle los consideraba prácticamente elementos de
disolución política. Para él, el fracaso de la Cuarta República se debía
al ineficaz predominio de los partidos. En contrapartida, al otorgar
facultades centrales y exclusivas al presidente de la República y limitar al
Parlamento, lo que se buscó no fue tanto disminuir las facultades o las
funciones parlamentarias, sino desactivar a los partidos. En lo sucesivo, se
les hizo jugar una nueva función, pero ya sin posibilidades de disponer del
mando ni de las decisiones sobre el funcionamiento general de las
instituciones. Sin embargo, ello tuvo algunas consecuencias.
Lo
que De Gaulle no previó, y que finalmente Francois Mitterrand vino a
demostrar, es la importancia de los partidos políticos para el funcionamiento
del régimen. El diseño de la Quinta República iba a producir un efecto tal
sobre la vida política que forzaría a los partidos a desarrollarse ya
modernizarse. Las dos grandes tendencias fundamentales de la política
francesa, la izquierda y la derecha moderadas, fueron sometidas a una
reestructuración radical de su vida interna y de su relación con los otros
partidos y con la sociedad. Puede afirmarse que el éxito de Mitterrand en
1981 fue, en buena medida, resultado de la Quinta República, porque desde
1971 fue él quien se convirtió en e. líder del proceso de renovación del
Partido Socialista. Algo similar ocurrió con la derecha moderada. Unos y
otros se vieron forzados a convertirse en auténticos partidos. Cuando De
Gaulle desapareció de la escena política, estos movimientos fueron obligados
a tomar forma orgánica. La Quinta República se volvió un importante
catalizador para el desarrollo
de partidos políticos modernos.
Al
mismo tiempo, la fuerza organizativa, social y política que los partidos fueron
desarrollando los convirtió en factores del perfeccionamiento de las
instituciones. Instituciones políticas y partidos empezaron a tener una
interacción que los transformó en dimensiones complementarias y recíprocamente
dependientes.
39 Ni el Parlamento puede
instaurarse y funcionar sin los partidos ni la Presidencia de la República
puede instituirse ni operar si no es con el respaldo de una organización política
que le dé sustento social y le sirva de apoyo en el desarrollo de los
programas de gobierno, Así, la Quinta República no se agota solamente en el
diseño institucional, Su comprensión es más completa cuando se integra a
los partidos políticos, que aparecen como el motor del conjunto
institucional.
Los
sistemas políticos no son sólo normas o instituciones gubernamentales, también
constituyen un conjunto de instituciones políticas que se hacen acompañar de
una dimensión valorativa. Por ello, un elemento que ha contribuido al
funcionamiento de la Quinta República Francesa es el compromiso de las
fuerzas políticas en torno a la defensa de sus propias instituciones y de su
país. En eso coinciden fuerzas políticas divergentes como la izquierda y la
derecha moderadas. Ideológicamente diferentes, ambas tienen principios
comunes que defender y esto hace de la cultura política francesa un sólido
sostén del conjunto institucional.
El
parlamentarismo, el presidencialismo y el sistema semipresidencial se
distinguen, en principio, por la relación existente entre los poderes
Ejecutivo y Legislativo. En el primero existe una separación funcional, pero
están unidos orgánicamente; en el segundo la separación es tanto funcional
como orgánica, y en el tercero encontramos una mezcla original de separación
orgánica y funcional.
El
análisis de la relación entre los poderes Ejecutivo y Legislativo y del modo
en que éstos se diseñan responde a historias y culturas políticas
particulares; el estudio de los principales regímenes políticos de
democracia pluralista nos conduce, de entrada, a situarnos en el
parlamentarismo británico. Esto es así porque es allí donde aparecen históricamente
el principio de separación de poderes y la elección de los gobernantes. El
derecho político británico ha sido fuente y objeto de sistematizaciones y ha
servido de modelo a la teoría del sistema parlamentario.
El
sistema político de Estados Unidos de Norteamérica, por otra parte, es de
algún modo una derivación del parlamentarismo inglés. Los constituyentes de
1787 tomaron como referencia el esquema constitucional inglés de los años
cincuenta e hicieron una serie de reemplazos -por ejemplo, el rey por un
presidente-, pero teniendo en cuenta las necesidades del otro principio que
ellos introducen: el federalismo. En lo sucesivo, si la democracia
estadounidense preservó, al igual que la de Inglaterra, la separación de
poderes y la elección de los gobernantes, su derecho político se inscribe en
la teoría del sistema presidencial.
El
sistema mixto es una invención francesa. Mezcla original de principios
propios del parlamentarismo y del presidencialismo, la Quinta República
Francesa no es ni lo uno ni lo otro. En realidad, se erige como reacción
contra un "régimen de asamblea", derivación desvirtuada del
sistema parlamentario cuya característica central es el asambleísmo y la
partidocracia, con partidos mal estructurados y un sistema de partidos
polarizado e incapaz de construir mayorías coherentes, sólidas y durables.
Es más conveniente bautizarlo como sistema mixto por la neutralidad
del concepto, porque aunque los fundadores de la Quinta República se
propusieron la "presidencialización" abierta del nuevo diseño y lo
lograron sobradamente, el fenómeno conocido como "cohabitación política"
permite inclinar la balanza en favor del Parlamento.
Finalmente,
insistamos en un aspecto. Como lo hemos tratado de ilustrar a lo largo de este
trabajo, es importante reiterar
que en el diseño y en el modo de funcionamiento de las instituciones políticas
no hay automatismo. Es preciso tener presente
que las virtudes particulares de los sistemas políticos no se reducen solamente
al diseño institucional o a nociones de derecho político, sino que es la
conjunción de distintos factores, Como la situación histórica particular,
la idiosincrasia y la cultura política también peculiares, Con los
mecanismos jurídicos del sistema en cuestión y, de manera muy importante,
Con un sistema de partidos, lo que da eficacia al diseño institucional y lo
hace inimitable.
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