Javier Hurtado
III.
El sistema presidencial en la actualidad
1. ¿Debe ser el presidencial un sistema de gobierno puro y rígido?
2. El sistema presidencial: un sistema cuestionado
3, La segunda vuelta en los sistemas presidenciales: ¿solución
o problema
adicional?
4. Modalidades del sistema presidencial
IV.
Sistemas de gobierno y democracia
En
este cuaderno de divulgación, Javier Hurtado se inserta en el actual debate
sobre los diversos sistemas de gobierno, preguntándose esencialmente si alguno
de ellos es más o menos favorable, en términos de diseño constitucional, al
desarrollo democrático. Tras caracterizar a los diversos regímenes democráticos,
el autor distingue las líneas generales y las varias modalidades de los
sistemas de gobierno, tomando en consideración elementos como sus equilibrios
de poderes, sus entramados institucionales, sus mecanismos electorales y,
evidentemente, las dificultades teóricas de la propia clasificación.
Centra,
entonces, su atención en el sistema presidencial desde la óptica de su
pertinencia para un sistema democrático. Introduce diversas precisiones sobre
algunas de las recientes aportaciones conceptuales en los elementos definitorios
de este sistema y hace un breve recuento de los cambios que se han introducido
en las legislaciones de algunos países latinoamericanos. En un marco
comparativo de la región, retorna las formas de elección del Ejecutivo y
algunas especificidades en el tema de la separación de poderes.
Concluye,
en este sentido, que las variaciones en el desempeño de los sistemas
presidenciales dependen más del diseño constitucional de que se trate que de
las características del sistema presidencial en sí
mismo.
Más
adelante retorna las críticas que algunos autores contemporáneos han dirigido
al presidencialismo por lo que toca al funcionamiento democrático. Para ello,
hace un análisis
empírico del tema en distintos países de América Latina sobre factores como
la legitimidad, la estabilidad, las crisis internas de gobierno, las elecciones
"de suma cero" y la fragmentación en el sistema de partidos, entre
otros. Subraya en este apartado el problema de la segunda vuelta electoral en
sistemas presidenciales y discute lo que él
califica como una serie de mitos al respecto: en su opinión, la segunda
vuelta no ayuda a superar las situaciones de "empate técnico", no
necesariamente refuerza la legitimidad en la elección del Ejecutivo, no genera
verdaderas mayorías para el ejercicio del gobierno, no fortalece el sistema de
partidos ni otorga mayor respaldo popular al gobernante, entre otros aspectos.
Esta reflexión lo lleva a establecer que, desde su perspectiva, la , segunda
vuelta electoral resulta más pertinente para los sistemas semipresidenciales,
si bien, por otra parte, su análisis se refiere a las concreciones de cada
sistema político en particular.
El
autor entra de lleno en el estudio del sistema presidencial, siempre en el marco
comparativo, y revisa sus distintas modalidades, tomando en consideración
variables como las facultades legales del Ejecutivo, sus poderes reales, la
posibilidad de su reelección y el diseño constitucional en el que está
inserto. Atribuye la eficacia de estos sistemas a la situación particular que
cada país presenta en los ámbitos político, electoral y cultural.
Asimismo,
analiza el tema de los gobiernos divididos, atendiendo sus efectos tanto
positivos como negativos, por lo que, señala, más que calificar a priori su
desempeño, resulta importante revisar los criterios de eficiencia y eficacia de
un gobierno, así como su contexto específico, en combinación con las
posibilidades que brinde para un mayor juego democrático.
Finalmente,
Javier Hurtado expone que no hay un sistema de gobierno que por sí mismo sea más
o menos democrático, sino que un régimen lo es en la medida en que trabaja por
la satisfacción de las necesidades de su población sin establecer distinciones
y permite la participación (directa o a través de representantes) de sus
ciudadanos en la conformación de las decisiones públicas.
Sistemas
de gobierno y democracia viene a enriquecer la
serie Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática, cuya intención es
difundir la reflexión contemporánea en materia política para contribuir así
al desarrollo de la vida democrática del país.
Instituto Federal Electoral
Es
la expresión institucional de la autoridad del Estado. Su función consiste en
la elaboración, ejecución y sanción de normas jurídicas a través de órganos
legítimamente constituidos que, en un sentido amplio, cumplen todos aquellos
sistemas de gobierno que organizan y estructuran el poder político bajo
principios democráticos. En otro sentido, el término también denota el método
mediante el cual se gobierna a una sociedad, o bien, se refiere a un grupo de
individuos que comparten una determinada responsabilidad en las instituciones
gubernamentales.
En
una primera aproximación, según sea la justificación que se tenga para el
acceso al poder público, y la forma como se concentra, puede establecerse una
distinción entre monarquías y repúblicas. Las primeras atenderían a una razón
divina o de sangre ya un criterio monocrático de estructuración, mientras que
en las segundas su origen es la voluntad popular y, por tanto, cuentan con un
principio de organización de carácter democrático. Sin embargo, tal y como
enseguida se tratará de explicar, conviene precisar que en términos empíricos
y particulares, si bien es cierto que todos los sistemas presidenciales democráticos
son repúblicas, los sistemas parlamentarios pueden ser tanto de naturaleza monárquica
(Gran Bretaña) como republicana (Italia), sin afectar su origen legítimo y
popular.
Por
ello, una sencilla distinción en los gobiernos contemporáneos es "la
existente entre gobiernos constitucionales liberales y varias formas de gobierno
autoritario", Los gobiernos constitucionales liberales se caracterizan por:
a) existen partidos políticos que compiten entre sí por el acceso a la
representación política en los órganos de gobierno; b) se realizan
elecciones libres y periódicas; c) el partido mayoritario en las elecciones
encabeza el gobierno (Rockman, 1991 :337); d) se fijan limitaciones
normativas al ejercicio del poder: la autoridad sólo puede hacer la que la ley
le faculta expresamente a realizar; e) las autoridades y los ciudadanos
se encuentran por igual sometidos al imperio de la ley, y f) el gobierno
debe rendir, directa o indirectamente, cuentas a los ciudadanos y
responsabilizarse de sus actos y de sus decisiones. 1
Las tres primeras características dotan a los gobiernos de su carácter democrático,
mientras que las tres últimas producen lo que se conoce como Estado de derecho.
De su conjunción surge el concepto de Estado democrático de derecho.
Dentro
de los gobiernos constitucionales liberales existen dos formas para clasificar
las relaciones entre las instituciones gobernantes: 1) en un mismo nivel, según se atienda a un principio de separación, fusión o repartición
del poder, distinguiendo entre gobiernos presidenciales, parlamentarios o
semipresidenciales, y 2) entre niveles u órdenes de gobierno -según se
organicen en función de la concentración o difusión del poder-, podrán ser
unitarios o federales.
2
De lo anterior se desprende que puede haber formas o sistemas de gobierno presidencial, parlamentario o semipresidencial dentro de sistemas de organización política unitarios o federales. Por otro lado, resulta útil precisar que también pueden darse casos de países unitarios que presentan un mayor grado de descentralización del poder que otros de tipo federal.
A la forma como cada república o monarquía constitucional integra su representación política y establece relaciones entre sus instituciones gubernamentales se le denomina sistema de gobierno. Los sistemas de gobierno conforman, junto con los sistemas electoral, de partidos y cultural 3, lo que se conoce como sistema político.
A
los sistemas de gobierno -dependiendo de la óptica con la que se les mire- se
les puede catalogar como de variable dependiente o independiente dentro del
proceso político, en al menos dos dimensiones: 1) si se considera que
determinan o que están determinados por el sistema electoral o de partidos
(Nohlen, 1996); y 2) si se les entiende como causa o efecto de los cambios en el
sistema social (Apter: 173-186). De acuerdo con esta clasificación,
si a los gobiernos se les considera como de variable independiente, éstos
asumirían un carácter autoritario o totalitario; en tanto que si son vistos
como de variable dependiente, serán gobiernos pluralistas y democráticos.
Sin
embargo, más allá de estas apreciaciones, a los sistemas de gobierno se les
puede considerar como el punto neurálgico de todo sistema político en el que
confluyen interacciones mutuamente determinantes entre los sistemas de partidos,
electoral y cultural y el propio sistema de gobierno, haciendo que tanto el
funcionamiento como las reformas en uno de estos componentes afecte a los demás.
Es decir, un gobierno de tipo democrático es, y debe ser, sensible a los
cambios y demandas del tejido social y, al mismo tiempo, debe moldear o incidir
sobre éste en función del interés público.
Siendo
tres los sistemas de gobierno (parlamentario, presidencial y semipresidencial),
su propagación nos obliga a ser sumamente cautos, tanto en la identificación
de los elementos "duros" que distinguen a cada uno de ellos, como en
los matices que hacen diversos a los que forman parte de un mismo patrón
general.
4 Trataremos de captar, por tanto, las
recientes subclasificaciones teóricas y los nuevos elementos atípicos que en
algunos de ellos se están presentando. Empecemos por el más antiguo:
En
sus orígenes, el sistema parlamentario -o más bien dicho, el parlamentarismo
5-
surgió en Inglaterra como el gobierno de asamblea que trajo consigo el
nacimiento del constitucionalismo moderno. Con gran acierto, Karl Loewensrein
(1983: 97-98) afirma:
El
Parlamento Largo en Inglaterra ( 16401649) dominó y gobernó como único detentador
del poder hasta que fue sometido por Cromwell y el ejército. Dado que su
monopolio fáctico de poder no estaba fundamentado por una teoría política
convincente, el dominio del Parlamento provocó la más acerba crítica
antiparlamentaria por parte de los protagonistas de la incipiente democracia
absoluta encarnada en las figuras de los independientes y de los Levellers. En
la historia constitucional inglesa, el gobierno de asamblea quedó como un
episodio para el cual apenas si hay un recuerdo, ya que fue sucedido
inmediatamente por la restauración monárquica y, posteriormente, por la Glorious
Revolution con su parlamentarismo incipiente y su gobierno de gabinete.
A
este tipo de gobierno lo caracterizó el siguiente esquema: 1) la Asamblea
Legislativa electa por el pueblo estaba dotada del dominio absoluto sobre todos
los otros órganos estatales; 2) el Ejecutivo estaba estrictamente sometido a la
Asamblea, pudiendo ser designado o destituido discrecionalmente por ésta; 3)
ningún órgano estatal era legalmente autorizado para interferir en la autonomía
ni en el monopolio del poder ejercido por la Asamblea; 4) no existía ningún
derecho del gobierno para disolver el Parlamento, aunque cabía una disolución
por parte del electorado soberano (Loewenstein, 1983: 97 y ss).
En
nuestros días, el gobierno de asamblea ha sido un modelo prácticamente
superado en todos los sistemas parlamentarios. Sin embargo, como enseguida se
expondrá, en la clasificación reciente sobre este sistema de gobierno algunos
países aún mantienen algunas de esas características.
No
obstante lo anterior, una primera diferencia entre los sistemas presidencial y
parlamentario contemporáneos es que en este último el único órgano soberano
-del que emerge el gobierno- es su Asamblea Legislativa, mientras que en el
presidencial los ciudadanos definen con su voto la integración de dos órganos
de gobierno: el Ejecutivo y el Legislativo.
En
el caso del sistema presidencial, por ser la teoría de la separación de
poderes su piedra angular, originalmente se planteó la incompatibilidad de que
una persona pudiera pertenecer a dos poderes al mismo tiempo. Empero, si bien en
el sistema parlamentario la doble pertenencia de los miembros del gabinete a la
Asamblea Legislativa no es una condición necesaria, sí facilita su
responsabilidad política, pues es más fácil que la Asamblea ejerza un control
sobre sus propios miembros que sobre elementos ajenos a ella.
En
la actualidad, otras características de este sistema de gobierno son las
siguientes:
a)
Las jefaturas
de Estado y de gobierno se encuentran separadas: la primera es por sucesión,
designación o elección indirecta de un órgano determinado. mientras que la
segunda la ejerce un primerministro
6 electo en el
Parlamento.
b)
El gobierno o
gabinete está constituido por los jefes del partido con mayor apoyo electoral,
o de los partidos que, uniéndose en coalición, forman una mayoría en la que
el poder gubernamental se concentra en la figura del primer ministro, por lo
regular el líder de la formación política más votada.
c)
No existe
dualidad del origen popular y legitimidad democrática entre gobierno y
Parlamento, como sí lo hay en los sistemas presidenciales.
d)
El periodo
gubernamental no es fijo, sino que depende del voto de confianza o de censura
que sobre el gobierno haga el Parlamento para ratificar o destituir al primer
ministro y su gabinete.
e)
El gobierno es
de gabinete: su funcionamiento y toma de decisiones es de forma colegiada y con
el apoyo y responsabilidad de todos los ministros. La dimisión del
gobierno puede conducir a la disolución del Parlamento ya nuevas elecciones, o
tan sólo a un cambio de gabinete.
f)
Si bien el
Parlamento puede destituir al primer ministro, éste a su vez puede recomendar
al jefe de Estado la disolución del Parlamento (véase cuadro 1, p. 24).
Obsérvese
que el equilibrio entre gobierno y Parlamento ( checks and balances en
las relaciones Ejecutivo-Legislativo dentro del sistema presidencial) está dado
por el voto de censura del segundo sobre el primero, y por la petición de
disolución de la Asamblea que formule el primer ministro al jefe de Estado.
Como lo apunta Löewenstein: "El derecho de disolución del Parlamento y el
voto de no confianza están juntos como el pistón y el cilindro en una máquina",
ejerciéndose entre ambos recíprocas facultades y posibilidades
de control.
El
sistema parlamentario, o "gobierno de gabinete", presenta en la
actualidad algunas modalidades. Giovanni Sartori ( 1996: 117) menciona
"tres variedades principales": 1) el sistema de primer ministro tipo
inglés; 2) el sistema de gobierno por asamblea de la Tercera y Cuarta Repúblicas
Francesas, y 3) "a la mitad del camino entre ellos encontramos la fórmula del parlamentarismo controlado por los partidos".
Más aún: dado que los sistemas parlamentarios son sistemas "en que se
comparte el poder", el jefe de gobierno puede relacionarse con los demás
ministros como un primero por encima de sus desiguales (Reino Unido), un primero
entre desiguales (Alemania), y un primero entre iguales (Italia). De acuerdo con
este autor. hoy día habría un parlamentarismo puro o de Asamblea (la Italia de
la posguerra); un "semiparlamentarismo funcional" (Alemania y Reino
Unido); y un parlamentarismo de partidos (España).
Otra
forma de analizar estos sistemas de gobierno es atendiendo a su estabilidad y
perdurabilidad. En algunos países, del número y de la disciplina de los
partidos en su sistema de partidos y de sus diseños constitucionales depende la
posibilidad de evitar gobiernos inestables o efímeros. Contemplados así, en un
extremo estaría el parlamentarismo italiano de la posguerra, y en el otro el
tradicional modelo inglés, junto con el alemán surgido a mediados del presente
siglo. En el caso británico, la estabilidad de su gobierno depende --en opinión
de Sartori (1996: 120-122)-- de al menos tres factores: 1) un sistema electoral
mayoritario; 2) un sistema de partidos bipartidista, y 3) una fuerte disciplina
partidaria. El caso alemán tiene que ver con: 1) la prohibición de los partidos opuestos al sistema; 2) el porcentaje del 5% (Sperrklause/)
como mínimo para tener derecho a representantes en el Bundestag, y 3)
con el llamado voto constructivo de censura
7 Si
en el caso de Alemania se alude a este último factor como un elemento que
contribuye a que tenga gobiernos longevos y estables conviene señalar que, en
el caso inglés, para que el voto de censura surta efectos debe ser emitido por
la Cámara de los Comunes en tres votaciones aprobatorias sucesivas en un mismo
sentido.
Por
lo tanto, las supuestas virtudes del parlamentarismo en relación con el
presidencialismo no pueden argumentarse en abstracto: al margen del modelo de
parlamentarismo que se toma de referencia y dejando de lado el tipo de
presidencialismo al que se está criticando. Por último, no debe olvidarse, tal
y como lo afirma Löewenstein, que "la existencia de instituciones
representativas o 'parlamentarias' en un Estado no significa, a la vez, que en
dicho Estado exista una forma de gobierno parlamentario" (1983: 104).
El
sistema presidencial de gobierno fue creado por los inmigrantes ingleses que
llegaron a la costa Este de los Estados Unidos huyendo de los excesos de la
Corona. Cuando declararon su independencia y redactaron su Constitución fue con
el objetivo de evitar tanto el despotismo del Legislativo como el absolutismo
del Ejecutivo. Para ello, produjeron un nuevo modelo de gobierno que contara con
un Congreso integrado mediante votación popular y, al mismo tiempo, un
gobernante que, siendo unipersonal (presidente), tampoco fuera rey. De aquí
parte la doctrina de la separación de poderes, y de los frenos y equilibrios
entre ellos. En el caso del sistema presidencial, como señala Löewenstein:
"El concepto de 'poderes' tiene un sentido más figurativo que estructural
y debería ser sustituido por el de 'funciones' , con lo que quedarían
designados los diferentes ámbitos de la actividad estatal" ( 1983: 131 ).
A su vez, la separación de poderes debería entenderse más en términos de la
coordinación de las tres ramas de gobierno en pos de objetivos comunes, y en el
sentido de estar de tal manera divididas y equilibradas que ninguna puede
traspasar sus límites legales sin ser controlada y restringida por las otras.
Este modelo gubernamental fue inmediatamente adoptado, mas no
adaptado, por las naciones latinoamericanas que, después, consiguieron su
independencia de España.
En
un principio, la distinción entre los sistemas de gobierno europeos y los
surgidos de las nuevas naciones americanas era que a aquellos se les consideraba
monarquías ya los segundos repúblicas. A mediados del siglo XIX, Walter
Bagehot utilizó, en The English Constitution, el término "régimen
presidencial", para designar al sistema de gobierno de Estados Unidos, en
oposición a lo que denominaba "gobierno de gabinete", propio del
sistema británico. A finales de ese mismo siglo, Woodrow Wilson, en su obra Congressional
Government (1885), polemizó con Bagehot al referirse al de Estados Unidos
como un "gobierno congresional", dadas las importantes atribuciones
que en esa época tenía el Congreso norteamericano; en su opinión, por encima
de las del presidente. Hoy día, ciertos hechos dan la razón a la
conceptualización de Bagehot
8 y otros a la de
Wilson.
9 Por ello, conviene preguntarse, ¿qué
es lo específico de este sistema de gobierno?
Las características distintivas del sistema presidencial son:
a)
Las jefaturas de Estado y de gobierno se concentran en una sola persona: el
presidente.
b)
Los presidentes son electos por sufragio universal de todos los ciudadanos en
aptitud de votar y, salvo en contadas excepciones, por un Colegio Electoral.
10
c)
El jefe del Ejecutivo y su gabinete son independientes del Legislativo, en
virtud de que constituyen poderes distintos, electos en forma separada.
d)
El presidente y los congresistas cumplen un periodo fijo de duración en el
cargo, por lo que el Congreso no tiene capacidad para destituir al presidente
11
y el Ejecutivo no
tiene facultades para disolver al Legislativo.
12
e)
El Poder Ejecutivo es unipersonal
13 (a diferencia
de los sistemas parlamentarios en los que el primer ministro y el gabinete
constituyen un cuerpo ejecutivo de carácter colectivo ).
f)
El presidente, en forma libre y directa, nombra o sustituye a sus ministros o
secretarios, quienes tan sólo son sus colaboradores.
En
fin, la mejor forma de resumir las diferencias entre el sistema presidencial y
el parlamentario consiste en señalar -como lo hace Juan Linz- que lo distintivo
del primero es la rigidez, mientras que lo propio del segundo es la
flexibilidad.
3.
SISTEMA SEMIPRESIDENCIAL
14
Este
sistema, en lugar de ser un punto intermedio entre los otros dos, una distorsión
de cualquiera de ellos, o un proceso evolutivo que invariablemente lo empuje a
dejar de ser "semi" para convertirse en plenamente parlamentario o
presidencial, ha adquirido en la actualidad, por la fuerza de los hechos, cada
vez más un estatus propio.
Señala
Maurice Duverger (1992: 901904) que la mayor parte de los constitucionalistas
presentan "todavía un culto fetichista a esta visión dualista [que supone
que sólo existen dos sistemas de gobierno] y juzgan sacrílego que se proponga
un modelo completamente nuevo, aparecido desde hace más de setenta años en
Finlandia y en la Alemania de Weimar (1919-1920) y extendido después en Austria
(1929), en Irlanda (1937), en Islandia (1944), en Francia (1962), en Portugal
(1976)", y recientemente incorporado en Rusia, así como en la mayor parte
de los países de Europa Central.
La
creciente difusión y funcionalidad de sus características han hecho de éste
un sistema de gobierno tan o más importante que el parlamentario o el
presidencial, desde el punto de vista de la población que gobierna
15
y de la recurrente adopción que de él hacen países que deciden modificar su
estructura de gobierno. Esto, por conciliar las ventajas del sistema
parlamentario con las del presidencial, atenuando en la mayor medida posible las
desventajas que por separado presenta cada uno de estos sistemas. A este sistema
lo distinguen los siguientes elementos:
16
a)
Un presidente electo directamente por sufragio universal para un periodo
predeterminado en el cargo, que comparte el Poder Ejecutivo con un primer
ministro (a lo que Duverger llama poder bicéfalo ) que nombra con
aprobación de la Asamblea.
b)
El gobierno es responsable ante la Asamblea Nacional: su permanencia depende del
voto de confianza o de la moción de censura aprobatoria que ésta emita.
c)
El presidente es independiente del Parlamento y puede disolverlo, tomando el
parecer del primer ministro y de los líderes de la Asamblea Legislativa.
d)
El primer ministro y los demás miembros de su gobierno dependen de la confianza
del presidente y del Parlamento. El presidente nombra al primer ministro ya los
demás miembros de su gobierno, a propuesta de éste último.
e)
El gobierno no emana del Parlamento; sólo es responsable ante éste. Esto es,
el Parlamento puede hacer caer a los gobiernos, mas no investirlos (el
presidente designa -y al hacerlo otorga la investidura- y el Parlamento tan sólo
ratifica).
f)
El Poder Ejecutivo (o mejor dicho, la función ejecutiva) "oscila"
17
entre el presidente y el primer ministro: pasa del primero al segundo, y
viceversa, adaptándose al cambio de las mayorías parlamentarias (se podría
decir: secundando a la mayoría parlamentaria del momento).
g)
Existe el poder mayoritario, que "es la fuerza derivada de que el
jefe del partido o de una coalición forma una mayoría parlamentaria estable
(durante toda una legislatura) y disciplinada (que vota en bloque en todos los
escrutinios importantes, siguiendo las instrucciones que reciben). Este poder
mayoritario es una autoridad de jacto, y no una autoridad de derecho,
que define un poder verdadero" (Duverger, 1992: 19-30).
En
los regímenes parlamentarios el poder mayoritario está en manos del primer
ministro. En cambio, en los semipresidenciales la situación se complica ya que,
como lo describe Duverger, "puede caer en manos del presidente o de un
primer ministro" dependiendo de la situación de su partido en la Asamblea.
Así, entonces, lo que dota de estabilidad política a este sistema de gobierno
es el poder mayoritario que se encuentra en manos
del presidente o del primer ministro.
El
poder mayoritario al que se refiere Duverger, como variable dependiente, puede
manifestarse de dos maneras: 1) en tanto sistema mayoritario del partido del
presidente, con dos posibilidades: a) cuando el presidente es líder de
su partido y éste es mayoritario en la Asamblea, y b) cuando el
presidente no tiene poder, no obstante que su partido sea mayoritario en la
Asamblea, por ser el primer ministro el dirigente real del partido, y 2) como
sistema sin mayoría, con dos variedades: a) con presidente activo que
atenúa la debilidad del Parlamento y del gobierno (caso de Finlandia), y b) cuando
el presidente dispone de medidas excepcionales, sobre todo en casos de crisis
nacionales (la Alemania de Weimar).
De
esta forma, el poder/fuerza mayoritaria tendría tres opciones: 1) que el
presidente no sólo es jefe del Estado, sino también líder de su partido, y
por lo tanto poderoso jefe de gobierno que actúa por encima del primer ministro
y del gabinete, y de esa manera logra controlar el Legis1ativo (Francia de 1962
a 1978); 2) el primer ministro tiene todas las ventajas del poder mayoritario
(por ser líder del partido antagónico al del presidente), pero al mismo tiempo
el presidente no está completamente desarmado de sus prerrogativas
constitucionales (Duverger llama a esto "estructura dual", que es el
sistema típico de la cohabitación), y 3) el presidente pertenece al partido
mayoritario pero no es el jefe de esa mayoría.
En
lo que corresponde a quién predomina sobre quién en el Poder Ejecutivo dentro
de un sistema semipresidencial, Shugart y Carey observan dos posibilidades: a)
la premier presidencial, y b) la presidencial parlamentaria. En la
primera se daría la primacía del primer ministro sobre el presidente, y en la
segunda la del presidente sobre el primer ministro. Asimismo, entienden este
sistema de gobierno como "un régimen que se localiza a la mitad de un continuum
que va del presidencial al parlamentario" (1992: 23-27).
Exista
o no ese poder mayoritario, en el sistema semipresidencial francés -de acuerdo
con su Constitución el presidente encabeza al Consejo de Ministros y puede
disolver la Asamblea, conserva como campos reservados de su actuación la política
exterior y la defensa nacional, y tiene poderes para someter a referéndum todas
las leyes o decretos aprobados por el Legislativo. Sin embargo, también debe
decirse que la clave de la estabilidad política
de Francia durante los periodos de cohabitación reside precisamente en el hecho
de que el presidente no ha ejercido los poderes que la Constitución le otorga
cuando éstos no se pueden corresponder o sustentar en la correlación real de
fuerzas políticas de su país.
Explica
Duverger que "el régimen semipresidencial es producto de tres subsistemas
que están alrededor de él: el sistema cultural, el sistema de partidos y el
sistema electoral. Los cuatro forman en conjunto el sistema político".
Precisa el autor francés que la fortaleza o debilidad del presidente, del
Parlamento o del primer ministro depende mucho de c6mo sean percibidos por los
ciudadanos, de su tradici6n, de sus aspiraciones y de su cultura política:
En
la práctica política. sus pesos respectivos pueden ser completamente
desiguales, según la Imagen del presidente y del Parlamento en el espíritu de
los ciudadanos.
En
Irlanda y en Islandia se ha querido que la investidura popular aureole en su
jefe de Estado el mismo prestigio que las coronas reales de Inglaterra y de
Dinamarca, sin por ello otorgarle el poderío que tiene un monarca
constitucional [...].
La
cultura nacional puede así tener más control sobre las instituciones jurídicas.
El presidente. hoy día. es más débil en Islandia -no obstante que la
Constitución le atribuye ciertas prerrogativas considerables- que en Irlanda,
donde éstas se reducen a una proporción relativamente breve. De manera
inversa, el presidente francés es el más poderoso de los siete regímenes
[semipresidenciales], aun si sus poderes constitucionales están apenas
reducidos a los que tenía su colega irlandés. Pero las tradiciones gaullistas
están aquí reforzadas por la evolución del sistema de partidos, que depende
sobre todo de mecanismos electorales (1992: 901-904).
De
alguna manera, la dificultad en la comprensión de este sistema de gobierno se
ha visto reflejada en la múltiple y hasta contradictoria conceptualización que
del mismo se ha hecho. Así, Lijphart (1991: 97) lo entiende como una estructura
"mixta" o de "alternativa" (alternancia) entre las fases
presidencial y parlamentaria, para refutar la concepción que del mismo se ha
hecho como "síntesis" de ambos. 18 Por su parte, Giovanni Sartori,
citando la opinión que Vedel y Duverger tenían en 1980 sobre este sistema
(cuando decían que "el sempresidencialismo no es una
síntesis de
los sistemas parlamentario y presidencial, sino una alternancia entre las fases
presidenciales y parlamentarias"), declara: "No estoy de acuerdo con
ninguna de estas dos interpretaciones" (1996: 139), y que:
Concebir
al semipresidencialismo como una alternancia, entre otros dos especímenes,
sencillamente equivale a eliminar la naturaleza mixta del sistema, y de hecho es
afirmar que en él no tenemos un verdadero sistema. Creo que esto es un
equívoco total que no capta lo que sí expresa mi concepto de oscilación.
Porque la alternancia sugiere que se pasa de una cosa a otra, mientras que la
oscilación es un movimiento dentro de un sistema. Cuando algo oscila sigue
siendo lo mismo (p. 140).
De
acuerdo con esta concepción, el semipresidencialismo sería una estructura
mixta de carácter mutante que se transforma para adquirir los rasgos específicos
de alguna de las dos especies a las que se debe: presidencialismo o
parlamentarismo. Por su parte, Pedro Aguirre sostiene que "debe
considerarse al semipresidencialismo como un sistema político peculiar en
virtud de que presenta características propias que lo distinguen del
presidencia1ismo y del parlamentarismo"
Por
lo anterior, no son de extrañar las concepciones que reconocidos autores han
formulado acerca de los sistemas de gobierno de diversos países. Así, por
ejemplo, Duverger cataloga a Austria, Islandia e Irlanda como sistemas
semipresidenciales,
19 y ha insistido, desde 1958,
en que el semipresidencial no es un régimen parlamentario, mientras que
Sartori, por su parte, ubica a esos tres países como parlamentarios ya que,
dice, "no se les puede clasificar como presidencialistas, a pesar de sus
presidentes electos", y los llama "presidencialismos de fachada".
Lijphart, por su lado, considera a Finlandia ya Francia entre los países con
sistemas presidenciales.
Siguiendo
con las divergencias en torno a la clasificación que los autores hacen de los
distintos países, en el caso de Sri Lanka, por un lado, Sartori (1996) afirma
que es semipresidencial pero, por otro, se pregunta si no es más bien un
sistema totalmente presidencial. Respecto a Finlandia, en una parte dice que
"funciona como un sistema parlamentario normal"
Francia
y Finlandia eran difíciles de clasificar porque ambos aparecían como sistemas
parlamentarios con un primer ministro sujeto a la confianza del Legislativo, a
la vez que sistemas presidencialistas con un presidente electo por voluntad
popular. Austria, Islandia e Irlanda -igual que la República de Weimarde 1919 a
1933 y el Portugal contemporáneo- se ajustan a esta descripción.
Recapitulemos sobre la diversidad de opiniones que existen sobre el semipresidencialismo. Para algunos es un sistema mixto o híbrido; para otros, es un punto medio entre un continuum en cuyos extremos estaría el presidencialismo y el parlamentarismo. Hay otros todavía que lo entienden como una síntesis de los sistemas parlamentario y presidencial; otros más hablan de que "alterna" entre fases presidenciales y parlamentarias, o de que "oscila" entre ambas fases y que puede llegar a ser "un sistema con dos motores".
Hoy
día, el régimen semipresidencial prácticamente ha sido implantado en todas
las nuevas repúblicas de la antigua Unión Soviética, en Polonia y en Rumania,
convirtiéndose en el régimen típico de la transición. Su importancia en los
Nada
mejor para terminar este apartado , que citar a Duverger (1992): "Lo que
nosotros llamamos regímenes políticos no son otra cosa que modelos heurísticos
destinados a una investigación de este tipo. El concepto de 'régimen
semipresidencial' permite llegar más adelante y más lejos de esta distinción
bipolar de 'regímenes parlamentarios' y de 'regímenes presidenciales'."
Cuadro
1
Sistemas
de gobierno
|
Presidencial |
Parlamentario |
Semipresidencial |
|
.El
presidente es jefe de Estado y de gobierno. .El
presidente es electo popularmente, directa o indirectamente, por un
periodo fijo. .El
presidente no puede ser destituido por el Congreso y aquél no puede
disolver a éste. .El
presidente tiene el control total del Ejecutivo y dirige el gobierno. .El
gobierno es unipersonal y el gabinete sólo aconseja al presidente. .Los
ministros sólo son responsables ante el presidente. .Se
basa en el principio de separación de poderes. |
.Las
jefaturas de Estado y de gobierno están separadas. .La
jefatura de Estado es por sucesión. designación o elección no popular,
y la de gobierno emana del Parlamento. .El
primer ministro puede ser destituido por el Parlamento. .El
primer ministro puede recomendar al jefe de Estado la disolución del
Parlamento. .El
primer ministro dirige el gobierno, compartiéndolo o controlándolo. .El
gobierno es colegiado; el
gabinete toma decisiones colectivas y sus ministros deben apoyarlas. .Los
ministros son responsables ante el Parlamento. .Se
basa en el principio de fusión de poderes. |
.El
presidente es jefe de Estado; la jefatura de gobierno es dual o bicéfala.
.
La jefatura de Estado es por elección popular y la de gobierno se
instituye a propuesta del presidente, pero con aprobación de la Asamblea
.
El presidente no puede ser destituido y el primer ministro puede ser
removido por el presidente o la Asamblea .El
presidente dirige el Ejecutivo compartiéndolo con el primer ministro; de
la misma forma que el gabinete comparte responsabilidades con el primer
ministro. .La
Asamblea puede sostener o destituir gabinetes contra la voluntad del
presidente. .Se
basa en el principio de I compartición de poderes. |
Cuadro 2
El
sistema semipresidencial de gobierno
|
Elementos
que toma del presidencialismo |
Elementos
que toma del parlamentarismo |
Características
propias |
|
En
lo que se refiere al presidente o jefe de Estado: .Es
electo popularmente para un periodo determinado. .Goza
de veto en el proceso legislativo. .Nombra
a los miembros de] gobierno .Dispone
de la fuerza militar, erigiéndose como comandante en jefe de las fuerzas
armadas. .No
puede ser destituido por el Congreso. .Preside
el Consejo de Ministros .Tiene
derecho de indulto. .Puede
convocar al recurso de referéndum. .Presenta
iniciativas de ley y promueve el recurso de inconstitucionalidad.
.Puede
gobernar por decreto. .Representa internacionalmente al
Estado. .Conduce
la política exterior y la defensa nacional. |
.El
gobierno emana del Parlamento y es responsable ante éste. Por
lo que toca al primer ministro: .
Puede ser depuesto mediante voto
de censura del Parlamento. .
Cuando el partido del presidente no tiene mayoría legislativa. éste sólo
se limita a designar como jefe de gobierno a quien la Asamblea le propone.
.Puede
merecer. él y su gabinete. el
voto de confianza o de censura del Parlamento. .La
segunda Cámara puede ser estamental. .Los
diputados puede forzar a dimitir al gobierno (pero se van con él). .Para
que el gobierno permanezca debe haber una mayoría legislativa estable y
disciplinada. cuyo líder sea el primer ministro. |
.Estructura
dual de poder. .El
jefe de Estado interviene en el
gobierno, compartiéndolo. .El
presidente puede disolver la Asamblea en respuesta a sus intereses políticos
y partidistas. .El
gabinete es responsable ante el primer ministro. .El
presidente se comunica con la
Asamblea mediante mensajes, frenando con ello la posibilidad de debate o
diálogo directo entre los poderes. .El
presidente y el primer ministro deben estar de acuerdo para que no se
paralice el sistema. .El
jefe del Estado propone ante la Asamblea al jefe de gobierno; o bien,
inviste como tal al que la mayoría legislativa le propone. .Cuando
el Ejecutivo lo comparten un primer ministro de un partido y un jefe de
Estado de otro, surge lo que se conoce como "cohabitación". .El
presidente de la República es electo mediante el sistema de dos vueltas a
fin de dotarlo de la debida fuerza y legitimidad ante el primer ministro. |
III. El sistema presidencial en la
actualidad
En
la actualidad, cuatro son los puntos principales de debate en torno al sistema
presidencial: 1) si se deben o no conservar sus características definitorias
originales; 2) si es un sistema de gobierno menos favorable a la tradición y
consolidación democráticas; 3) si la segunda vuelta electoral contribuye a
dotar de la fuerza y la legitimidad necesarias a un presidente que tiene que
gobernar en situaciones en que su partido no tenga mayoría en el Legislativo y,
finalmente, 4) cuáles son las modalidades del sistema presidencial y cuáles de
éstas pueden estar más acordes con la democratización: unificado o dividido;
fuerte o débil.
1.
¿DEBE SER EL PRESIDENCIAL UN SISTEMA DE GOBIERNO PURO Y RÍGIDO?
Recientemente,
la tipología o clasificación sobre los sistemas de gobierno ha sido objeto de
una drástica reformulación producto de dos fuentes: una de carácter empírico,
ya sea derivada de la adopción cada vez más constante del sistema
semipresidencial en países que transitan a la democracia, o que logran su
independencia, o bien, por la inserción de características de los otros dos
sistemas de gobierno en los sistemas presidenciales de diversos países. La otra
surge del lado de la teoría y es producto de las nuevas subdivisiones
conceptuales realizadas en los sistemas parlamentario y presidencial. Así, la
pretendida "pureza" de los elementos definitorios que los distinguen a
cada uno de ellos ha pasado, desde hace tiempo, a ser un mero supuesto, que difícilmente
puede encontrarse en la realidad.
En
la distinción entre gobierno parlamentario y presidencial --como ya quedó
estipulado-- lo básico es establecer si el jefe del Ejecutivo es electo por los
votantes o por el Legislativo, y si está sujeto o no a la confianza de este último
para permanecer en el cargo. Podría decirse que todo sistema con un Ejecutivo
electo por el Legislativo y sujeto a su voto de confianza es parlamentario, y
que todo sistema con un Ejecutivo electo por los votantes e independiente del
Legislativo es presidencial. Estas distinciones no son sino tipos ideales,
puesto que difícilmente se presentan en forma pura y exclusiva en la realidad.
Por tanto, se da el caso de un Ejecutivo electo por el Legislativo,
independiente de su confianza, y además colegiado, que es el Consejo Federal
Suizo. De igual forma, tenemos un presidente electo indirectamente por los
votantes e independiente de la confianza del Legislativo, que es el de los
Estados Unidos (Lijphart, 1991: 82-101). Y, por si las anteriores excepciones a
la regla fueran pocas, está Israel, cuyo sistema parlamentario introdujo, en
mayo de 1996, la elección popular directa del primer ministro con un
periodo fijo en el cargo y, al mismo tiempo, sujeto a la confianza del
Legislativo.
En Latinoamérica, las características definitorias del sistema presidencial se han visto recientemente cuestionadas a raíz de las reformas constitucionales que algunos países han realizado, incorporando características del parlamentarismo. Destacan los casos de Argentina, Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Paraguay, Perú y Venezuela. En Argentina, su reforma de 1994 permite al Congreso exigir responsabilidad política al jefe del Gabinete de Ministros, a través de la aprobación de una moción de censura. En Colombia, Ecuador, Guatemala, Paraguay, Perú, República Dominicana, El Salvador, Uruguay y Venezuela sus constituciones permiten la interpelación de los ministros de Estado y la posibilidad de una moción de censura que, al desaprobar sus políticas, conduzca a su remoción del cargo.
Lo anterior, sin dejar de considerar los casos de Uruguay y Perú, países en los cuales su Constitución faculta al Ejecutivo a disolver el Congreso; o bien, los casos de Costa Rica, Chile, Ecuador, Guatemala y Perú, donde el Congreso tiene la capacidad para destituir al presidente (por "incapacidad física o mental"), características todas ellas tomadas del sistema parlamentario. Por otro lado, están los casos de Argentina y Perú, donde existe la figura de "jefe de Gabinete", responsable ante la Asamblea, que es un signo distintivo de los sistemas semipresidenciales.
En relación con la separación de poderes, derivada de la elección separada de los miembros del Ejecutivo y del Legislativo, en algunos países latinoamericanos se elige con la misma boleta tanto al presidente como al Congreso o a una parte de éste. Así, por ejemplo, "en Argentina Bolivia, Honduras, República Dominicana (hasta 1990) y Uruguay, el elector sólo tiene un voto para elegir los cargos ejecutivos y legislativos. En Guatemala el elector, con el voto que emite para las elecciones presidenciales [que se realizan paralelamente], escoge un cuarto de los diputados a la Asamblea Legislativa" (Nohlen, 1993: 396).
Por si lo anterior fuera poco, algunos sistemas presidenciales de América Latina (como el de Perú, por ejemplo) han introducido en sus constituciones la posibilidad de que un ministro de Estado pueda ejercer al mismo tiempo la función legislativa y tenga derecho al voto en la aprobación de todos los proyectos de ley, siempre y cuando no sean los de su ramo.
En nuestros días, los elementos exclusivos y distintivos de cada sistema presidencial se han reducido sensiblemente, y para el caso del presidencialismo quedan los siguientes: la elección del presidente por sufragio universal directo o indirecto; la conjunción de las jefaturas de Estado y de gobierno; el periodo fijo de duración en el cargo, y que el presidente es quien dirige el gobierno.
De esta
forma, la realidad es que el presidencialismo con las características prototípicas
del sistema sólo existe en cinco de
los países americanos: Brasil, Estados Unidos (cuando no se dé la elección del presidente por el Congreso), México, Nicaragua y Panamá.
Los sistemas presidenciales restantes presentan predominantemente
rasgos del sistema parlamentario, con la excepción de Perú y Argentina, que
reproducen características del sistema semipresidencial.
Por
ello, conviene concluir, en primer lugar, que no existen en los hechos sistemas
de gobierno puros; en segundo termino, que -por lo que atañe al sistema
presidencial- sus problemas de funcionamiento no le son consustanciales, sino
que dependen del tipo de diseño constitucional conque se cuente.
2.
EL SISTEMA PRESIDENCIAL: UN SISTEMA CUESTIONADO
A
principios de la presente década, los politólogos Juan J. Linz y Arturo
Valenzuela realizaron, en diversos estudios,
acres
críticas al sistema presidencial y, en , particular, a las posibilidades que
puede tener para favorecer la política y la estabilidad democráticas. Ambos
sostuvieron que el parlamentarismo ha tenido, en estos aspectos, un
"desempeño histórico superior" al presidencialismo.
Las
críticas de ambos autores se enfocan principalmente a los siguientes puntos:
I)
La legitimidad dual: el hecho de que tanto el
presidente como el Poder Legislativo sean electos mediante sufragio
popular puede conducir a un "callejón sin
salida", sobre todo cuando el partido del presidente no cuente con mayoría
legislativa. Lo anterior, debido a que en los regímenes presidenciales no
existe ningún principio democrático que permita resolver la disputa entre la
rama ejecutiva y la legislativa a fin de dirimir cuál de los dos representa
verdaderamente la voluntad popular.
2)
La doble investidura: un presidente reúne en su persona lo que el
pensador político británico Walter Bagehot describió como la conjunción de
las funciones "ceremoniales" de jefe de Estado con las
"efectivas" de jefe del Ejecutivo. La situación se complica cuando el
presidente, en tanto líder de una opción partidista definida, interviene en un
asunto público sin que sea posible establecer de forma clara los límites entre
una función y otra, como tampoco exigirle el comportamiento, neutral propio de
su investidura como jefe de Estado.
3)
La estabilidad: lo estable del sistema presidencial deriva del carácter
invariable del periodo en funciones de su titular. Sin embargo, esta virtud bien
puede convertirse en defecto, argumentan los autores, al acentuar la rigidez o
ausencia de flexibilidad para resolver el problema de un presidente que ha
fracasado definitivamente, pero que aún le quedan años de mandato.
4)
La sustitución del presidente: en casos de falta absoluta del presidente
-ya sea por muerte o incapacidad-, transcurrido un tiempo será el Congreso el
que elija al sustituto, quien en ocasiones puede representar una opción política
diferente a la del ex mandatario, trayendo consigo una variación importante en
la opción política y el programa de gobierno por el que votó el electorado.
Si la situación se resolviera por un sucesor automático (vicepresidente ),
20
habría tres posibilidades para acceder a este cargo: a) producto de una
alianza electoral, por ser representante de una opción política diferente a la
del presidente;
b) por dispositivo constitucional que establezca que alguno de los
presidentes de los otros dos poderes u órganos del Estado pase a ocupar el
cargo de vicepresidente ante las ausencias temporales o absolutas de su titular
o de los vicepresidentes, y c) impuesto como su compañero de fórmula, sin
considerar su capacidad para ejercer el cargo o atraer el apoyo popular. Las dos
primeras opciones pueden generar disputas por el poder y la tercera problemas de
gobernabilidad.
5)
La potenciación de las crisis internas del gobierno: con frecuencia, las
crisis en el despacho de alguna de las entidades de la rama ejecutiva de
gobierno pueden llevar a la sustitución del ministro o secretario responsable
del ramo, y ello a su vez puede convertirse en una crisis que afecte al sistema
presidencial en su conjunto, por el alto grado de concentración y personalización
de los méritos y responsabilidades depositados en su único titular.
6)
El carácter plebiscitario de la elección del presidente: esta situación,
además de favorecer la disputa por la legitimidad democrática, también puede
hacer posible que un político diletante acceda a la máxima responsabilidad política de un país apelando al apoyo popular. Situación similar ocurre con
los miembros de su gabinete: en vez de incluir personalidades fuertes o políticos
independientes (como con frecuencia sucede en el parlamentarismo), los
funcionarios de un presidente ostentan sus cargos según el arbitrio de su jefe,
y aparecen o desaparecen de la vida pública según sea la voluntad
presidencial.
7)
Las elecciones suma cero: la lógica que guía las justas electorales en
los sistemas presidenciales es la de "todo para el vencedor": los
ganadores y los perdedores quedan claramente definidos para todo el periodo
presidencial. No hay esperanza de lograr cambios por medio de alianzas o
coaliciones en respuesta a acontecimientos importantes. Los perdedores deben
esperar cuatro o cinco años, cuando menos, para poder aspirar otra vez al Poder
Ejecutivo. Por ser la Presidencia el cargo más disputado, la apuesta en las
elecciones presidenciales es mayor, al igual que la tensión y polarización política
entre contendientes. Además, como en las elecciones opera la máxima de que
"lo que pierde mi adversario lo gano yo", durante el periodo de la
administración gubernamental las oposiciones tratarán de
aplicarle la misma regla al presidente ya su gobierno.
8)
Carencia de mayoría legislativa por el partido del presidente: los
gobiernos presidenciales no tienen soluciones disponibles para el impasse político
que puede emerger cuando un presidente no tiene un apoyo mayoritario en la
legislatura. La parálisis gubernamental debilitadora es particularmente posible
cuando el presidencialismo coexiste con un sistema multipartidista. Cuando esto
ocurre, los presidentes se ven obligados a presionar a los líderes
parlamentarios para conseguir el apoyo requerido o intentan gobernar usando
decretos legislativos.
9)
No proporciona incentivos para construir coaliciones: debido a la lógica
de que el futuro político de la oposición depende del fracaso de la
administración vigente, los líderes opositores tienen pocos incentivos para
colaborar y, cuando ello se da, es a cambio de otorgarles algunos ministerios u
otros puestos gubernamentales. Sin embargo, debido a la prohibición existente
en gran parte de los regímenes presidenciales de que una misma persona pueda
pertenecer a dos poderes o ramas del gobierno al mismo tiempo, los puestos en el
gabinete no serían otorgados a los dirigentes en el Congreso -que generalmente
están inhabilitados- sino a los dirigentes
partidarios fuera de la legislatura, siendo muchos de ellos rivales políticos
de los líderes en el Congreso.
21
Como puede
observarse, de lo anterior se desprende una cierta recomendación para que los
países latinoamericanos opten por el parlamentarismo en lugar del
presidencialismo. Es importante precisar que tal cambio en el sistema de
gobierno podría crear mayores problemas que los que podría resolver, si se
deja de lado --como afirma Scott Mainwaring- el número y, sobre todo, el grado
de disciplina de los partidos políticos ya que, si de algo requieren los
sistemas parlamentarios es de lo que se conoce como "partidos
parlamentarios" y, además, disciplinados. 22
De
la misma manera en que se han formulado estas críticas, otros autores, con gran
agudeza, han hecho puntualizaciones importantes al respecto. Por ejemplo,
Mainwaring, quien se ha referido a cuatro de ellas argumentando estar "de
acuerdo con el propósito central de tres", señala: "Coincidimos en
que el asunto de la legitimidad dual es problemático dentro de los sistemas
presidenciales; sin embargo, recuérdese que el mismo problema se presenta en
los sistemas parlamentarios bicamerales." También coincide con Linz en el
problema de la rigidez del presidencialismo, pero aclara que el periodo fijo y
sin reelección, de la misma forma que impide deshacerse de presidentes
impopulares o ineptos, también prohíbe reelegir a un buen presidente. Precisa
el autor que "el problema de los periodos fijos podría remediarse, sin
adoptar el parlamentarismo, al permitir -bajo ciertas condicionesla convocatoria
a elecciones anticipadas". Observa también que la lógica
del ganador único no sólo -se presenta en los sistemas presidenciales, sino
también en los parlamentarios, como el de Gran Bretaña, donde "un partido
ha ganado frecuentemente una mayoría decisiva de asientos parlamentarios (y
cargos en el gabinete), a pesar de haber obtenido mucho menos de150% de los
votos populares". Además, "el presidencialismo es un sistema de pesos
y contrapesos orientado a inhibir las tendencias de ganador único, ya que si un
partido pierde la Presidencia no hay nada que impida que pueda ganar el
Congreso". Más aún, mientras que en el parlamentarismo un sistema
electoral de distritos uninominales y 100% mayoritario es el que produce los
resultados del tipo de ganador único, "en los sistemas presidenciales con
sistemas electorales uninominales y de mayoría relativa, el partido que no
controle la Presidencia puede controlar el Congreso" (Mainwaring y Shugart,
1993).
Otra
atenuante de esta lógica es el carácter unitario o federal que pueda tener el
sistema presidencial: un sistema de organización política de tipo federal se
convierte -tal y como lo sostiene Alonso Lujambio- en un poderoso aliado para
atemperar su carácter excluyente en la distribución del poder político, al
permitir el acceso a los órganos de poder locales a partidos que hayan
resultado derrotados en el orden federal. Al darse lo anterior, los partidos políticos
excluidos del Poder Ejecutivo federal no esperarán la llegada de la próxima
elección presidencial como la única oportunidad que, en cuatro o más años,
se les presenta para poder participar en una distribución del poder que vaya más
allá de su presencia y participación en las asambleas legislativas.
En
relación con el problema de la doble investidura puede decirse que ésta deriva
de que el presidente, en tanto jefe de Estado, puede inclinar el poder del
Estado hacia una opción partidista determinada. El hecho de que como jefe de
gobierno intervenga en la política partidista también se observa en todos los
sistemas parlamentarios.
En
lo que corresponde a la sustitución del presidente, la problemática sólo
existe cuando se provee un "sucesor automático", ya que, cuando se
convoca a nuevas elecciones, o el Congreso elige al sustituto, se está
exactamente ---sobre todo en este último caso- en la misma situación que de
manera regular se produce en el parlamentarismo.
Respecto
de que las crisis internas del gobierno se convierten en crisis de todo el
sistema, por la remoción de algunos de los ministros o secretarios, el hecho de
que se den depende de su fortaleza o debilidad, ya que en algunos casos la
sustitución misma del presidente no ha llevado a una crisis.
En
cuanto al carácter prebiscitario de su elección, que aparece como una
desventaja, bien puede ser una de las ventajas del presidencialismo: la mayoría
de los ciudadanos de un país elige por sufragio universal al responsable del
gobierno, mientras que en el parlamentarismo el acceso a dicho cargo por lo
regular se define en negociaciones "tras bambalinas", ex post al
proceso electoral. Por otro lado, el acceso al poder público de diletantes no sólo
se da en el presidencialismo, sino que también se ha presentado en algunos
sistemas parlamentarios, tal como en Italia con el gobierno de Berlusconi, quien
accedió al cargo de primer ministro convirtiendo a su partido en mayoritario en
virtud de la utilización que hizo de los medios de comunicación para tal fin.
La
ausencia de incentivos para construir coaliciones puede presentarse también en
los sistemas parlamentarios, con la salvedad de que en éstos los conflictos serían
más directos con quienes toman las decisiones: los líderes congresistas que, por lo regular, son al mismo tiempo dirigentes partidarios.
La
mayor desventaja que el presidencialismo muestra es que el jefe de gobierno
puede coexistir y permanecer en el cargo enfrentado con una mayoría legislativa
r de signo partidario distinto al suyo. Empero, esta circunstancia, como bien
puede ser un factor desencadenante de una parálisis gubernamental, también
puede constituirse en un importante aliciente para fortalecer la independencia
entre los poderes y su colaboración.
Por
lo tanto, es obvio que no existen sistemas de gobierno perfectos, y que las
desventajas de uno pueden ser al mismo tiempo ventajas frente al otro. Más aún,
tampoco existe un sistema de gobierno que pueda ser construido ad hoc para
un ideal de democracia.
3.
LA SEGUNDA. VUELTA EN LOS SISTEMAS PRESIDENCIALES : ¿SOLUCIÓN O PROBLEMA
ADICIONAL ?
La
segunda vuelta, segunda ronda, o ballotage es una creación de la República
Francesa, que ha regido la mayoría de sus consultas electorales desde 1848.
Salvo por la elección de 1886, este mecanismo se
convirtió en una característica distintiva de su sistema de gobierno
semipresidencial, que surgió como producto de las reformas efectuadas en 1962.
Años después, la segunda vuelta fue importada por Latinoamérica para
introducirla, a partir de 1978, en la mayoría de sus sistemas presidenciales
(empezando por Ecuador) con la finalidad de tratar de dar una respuesta
constitucional tendente a fortalecer al presidente en situaciones de gobierno
dividido.
Sin
embargo, al trasladar la fórmula al continente americano no se reparó en la
naturaleza distinta de los sistemas de gobierno ni en los diferentes efectos que
en cada uno de éstos podía tener: en Francia su existencia se justifica para
dotar al presidente de la legitimidad popular necesaria en casos, como los
recientes, en los que debe cohabitar en el gobierno con un primer ministro de un
partido distinto al suyo que tiene mayoría en la Asamblea Legislativa.
En
un sistema presidencial, en el que no existe la figura de primer ministro y
donde el presidente no comparte la función de gobierno con ningún otro líder
político -mucho menos de la oposición-, si para algo sirve la segunda vuelta
es para producir gobiernos divididos, ya que en la primera se configuran las
mayorías legislativas -de entre las cuales. por lo regular. el partido del
futuro presidente no obtiene mayoría absoluta en el Legislativo- y en la
segunda tan sólo se dota de una artificiosa mayoría y legitimidad al nuevo
gobernante.
El
carácter fragmentado o atomizado que América Latina presenta en sus sistemas
de partidos ha llevado a que la mayoría de sus sistemas electorales contemplen
el ballotage o segunda ronda electoral en la elección del presidente de
la República. De los 19 sistemas presidenciales de América Latina. en once de
ellos existe la segunda ronda electoral y. de éstos (hasta febrero de 1999). en
nueve (Argentina. Brasil. Costa Rica. Chile, Ecuador. El Salvador. Guatemala.
Paraguay. República Dominicana) el partido del presidente es minoritario o
mayoritario relativo en la Cámara baja o en su Asamblea Legislativa. Es decir.
la correlación segunda vuelta electoral-gobierno dividido es contundente: 81.8%
de los países que la tienen presentan actualmente una situación de gobierno
dividido.
La
fórmula se vuelve más explosiva cuando la segunda vuelta se combina con
elecciones concurrentes para el Ejecutivo y el Legislativo. Por ejemplo: en 1990
en Guatemala, Jorge Serrano Elías triunfó en la segunda vuelta con el 68% de
los votos, y su partido tan sólo logró el 15.5% de los escaños en el
Congreso; en 1984, en Ecuador, León Febres Cordero consiguió en la primera
ronda el 27% de los sufragios (su contrincante, Rodrigo Borja, logró el 28.7%
), y su partido tan sólo obtuvo el 12.6% de los escaños; en 1997, en ese mismo
país, el hoy depuesto Abdalá Bucarám triunfó en la segunda vuelta ( después
de quedar en segundo lugar en la primera), pero su partido tan sólo logró 15
de los 82 lugares del Congreso (y ya vimos lo que sucedió); en 1990, en Perú,
Mario Vargas Llosa logró el 32.6% de votos en la primera ronda, y Alberto
Fujimori consiguió pasar del 29% al 62.5% en la segunda; sin embargo, su
partido tan sólo obtuvo 32 de los 180 congresistas (y ya vimos lo que le pasó
en el Congreso peruano), etcétera. En síntesis, si en 1970 ya hubiera existido
la segunda vuelta en Chile, Salvador Allende no hubiera sido presidente de ese
país; por el contrario, si en 1990 no la hubieran utilizado en Perú, Vargas
Llosa habría sido su presidente, y la historia de estos dos países -y de
Ecuador- sería hoy día radicalmente diferente.
Dependiendo
de cada país, en un sistema presidencial la segunda vuelta puede traer efectos
que vayan desde dañar sensiblemente al Legislativo, hasta afectar drásticamente
la relación y la cooperación entre las dos ramas de gobierno. En otros :
casos, la democracia y la gobernabilidad se han salvaguardado a partir de
configurar gobiernos de coalición, no deseados ni buscados entre antagonistas
políticos, con la consiguiente afectación de las expectativas de las políticas
públicas que debería realizar un presidente electo (en la segunda vuelta) por
el voto mayoritario del electorado.
El
principal problema del ballotage en los sistemas presidenciales consiste
en que el apoyo electoral que recibe el candidato más votado en la segunda
ronda electoral no es genuino, sino que más bien se configura artificialmente a
partir de las reglas del sistema electoral y, por tanto, el partido del titular
del Ejecutivo queda en franca desventaja o con una raquítica minoría en el
Congreso. Dicho de otra manera: la primera vuelta es para que el electorado
defina quién quiere que lo gobierne, mientras que en la segunda ronda lo que se
define es quién no quiere que lo gobierne; en la primera vuelta se selecciona,
en la segunda se elimina.
La
implantación de la segunda vuelta electoral en Latinoamérica ha sido realizada
sin considerar dos cuestiones clave: 1) la segunda vuelta no existe en los
sistemas parlamentarios,
23 toda vez que en ellos
la elección del primer ministro o jefe de gobierno es indirecta; 2) siendo la
segunda ronda electoral una creación francesa -específicamente de su sistema
semipresidencial- ésta se orienta a dotar al presidente de la República de la
suficiente legitimidad popular, sobre todo en situaciones en que tenga que
coexistir con un primer ministro de un partido diferente al suyo.
24
Por
otro lado, en el sistema de ballotage parecería existir una regla
general: el candidato que obtiene el segundo lugar en la primera ronda es quien,
por lo regular, consigue alzarse con el triunfo en la segunda vuelta. Del total
de 21 países del mundo en donde está vigente este mecanismo,
en doce fue necesaria su aplicación debido a que ningún candidato obtuvo mayoría
absoluta, y de estos doce, en cinco el candidato triunfador en la primera vuelta
fue el que también resultó vencedor en la segunda, mientras que en siete quien
quedó en segundo lugar en la primera ronda a la postre resultó gobernante,
gracias a que obtuvo el triunfo en la segunda vuelta. 25
Adicional
a lo anterior, de la misma forma que en torno a la segunda vuelta se ha
construido una serie de mitos para su implantación, en los sistemas
presidenciales también existe un conjunto de realidades que parecen refutarlos.
Un primer mito consiste en que "la segunda vuelta se hace necesaria para
superar un resultado de' empate técnico' que se pudiera dar en una elección
presidencial". Falso: lo que la segunda ronda hace es precisamente producir
estas situaciones que algunos llaman de "empate técnico". En Francia,
en 1974 y en 1981 la elección presidencial se definió por un 0.7% y un 1.7%
respectivamente, en tanto que en las Últimas elecciones presidenciales de
Colombia, Ecuador, Guatemala y República Dominicana el cargo en disputa se
definió por un 2%, 1.3%, 1.2% y 2.4%, respectivamente.
Un
segundo mito dice: "la segunda vuelta es para dotar de una mayor
legitimidad y fuerza al gobernante." Falso: la Ilegitimidad
de un presidente no depende de determinada modalidad para su elección, sino que
más bien está en relación directa con la legalidad y la transparencia del
proceso en que sea electo. Por su parte, la fortaleza de un presidente no tiene
nada que ver con el número de veces que un candidato sea votado (si fuera así,
habría que crear entonces la tercera ronda para que todo el electorado votara
unánimemente por el triunfador en la segunda vuelta), sino con el número de
asientos que el partido del Ejecutivo tenga en la Asamblea Legislativa.
Un
tercer mito reza: "la segunda vuelta tiende a construir mayorías
gobernantes." Falso: una cosa es "mayorías artificiosas"
producto de fórmulas electorales, y otra muy distinta las coaliciones o mayorías
gubernamentales con una vigencia que vaya más allá del proceso electoral.
El
cuarto sostiene: "la segunda vuelta : fortalece al sistema de
partidos." Falso: el fortalecimiento o debilitamiento de éste se define
desde la primera vuelta y, en todo caso, está en
relación directa con otro conjunto de reglas y fórmulas electorales.
El
quinto argumenta: "en la segunda vuelta se dota de un mayor respaldo
popular al futuro gobernante." Falso: matemáticamente es posible que el
incremento en los números relativos no coincida con los números absolutos, y
que la cantidad total de votos que logre el triunfador en la segunda ronda sea
inferior a la que obtuvo el que ganó en la primera vuelta.
El
sexto dicta: "es recomendable pasar a una segunda vuelta cuando ninguno de
los candidatos logra el 50% más uno de los votos." Falso: la barrera legal
depende de las condiciones que el sistema de partidos presenta en cada país y
de su grado de competitividad electoral. En Argentina, la segunda vuelta se
realiza cuando ningún candidato logra más del 45% de los votos, o bien cuando
el candidato más votado logra al menos el 40% de los votos y la distancia con
el segundo competidor no es superior a diez puntos. En Costa Rica, la segunda
vuelta está contemplada para cuando ningún candidato obtenga al menos el 40%
de los sufragios; en Nicaragua, cuando ningún candidato logre al menos el 45%
de la votación; y en Ecuador, cuando ninguno obtenga al menos
el 40% de los votos con una diferencia mayor de diez puntos respecto del segundo
lugar.
El
séptimo arguye: "La segunda vuelta sólo debe aplicarse en la elección
presidencial." Falso: en algunos países que combinan la elección directa
del presidente de la república con un sistema 100% proporcional en la elección
de congresistas, la segunda ronda sólo se aplica en la elección de presidente.
Sin embargo, en países como Francia, que combinan dicho sistema de elección
presidencial con distritos uninominales, la segunda vuelta también se aplica en
elecciones congresionales en las cuales los candidatos a congresistas hayan
reunido, por lo menos, el 12.5% de los votos.
En
síntesis, la segunda vuelta electoral , es más bien propia de los sistemas
semipresidenciales, y su implantación, en todo caso, debe responder a los
objetivos específicos que cada sistema político persigue en relación con su
sistema de partidos ya los efectos deseados en su sistema de gobierno.
4.
MODALIDADES DEL SISTEMA PRESIDENCIAL
Tratar
de definir qué tan fuerte o débil es un sistema presidencial de gobierno no
depende de cómo nos parezca que lo sea, sino de cómo lo demuestra en los
hechos.
Facultades
legales
La
fortaleza de un presidente de la república en un sistema presidencial se mide,
sobre todo, por sus facultades legislativas. En esta materia, cuatro son las
principales: 1) disolver el Congreso;
26 2) emitir
decretos legislativos;
27 3) iniciar leyes,
28
y 4) convocar al Congreso a sesiones extraordinarias
y establecer sus periodos de sesiones.
Sin
duda. uno de los poderes legales más importantes de que dispone el Ejecutivo en
un sistema presidencial es el del veto. Tres son las modalidades que empíricamente
se pueden encontrar al respecto en los países de América: veto parcial; veto
total con efectos suspensivos superable por mayoría calificada, y veto total
con efectos suspensivos superable por mayoría absoluta de los miembros del
Congreso.
En
esta situación, el presidente es más fuerte si posee el veto parcial superable
por mayoría calificada, y no el veto total superable por mayoría absoluta, ya
que en el primero de los casos tan sólo requerirá del apoyo del 34% de los
congresistas para que sus objeciones impidan la aprobación de una ley en el
Congreso, mientras que en el segundo. estaría requiriendo del apoyo de al menos
el 50% de los
congresistas. Otro de los indicadores legales para determinar la
fuerza-debilidad de un presidente es el relativo a su forma de elección: se
considera que es más fuerte si es electo por sufragio universal directo (por el
apoyo plebiscitario y la legitimidad que el procedimiento supone), a que si
adquiere el cargo por nombramiento del Congreso. En este punto, prácticamente
todos los sistemas presidenciales de América (excepción hecha de Estados
Unidos y Bolivia) tratan de conseguir, real o artificiosamente ( esto último a
través de la llamada segunda vuelta electoral), presidentes fuertes.
Poderes
reales
Por
poderes reales se entienden aquellos que tienen que ver con: 1) el ejercicio
efectivo del poder y la autoridad del presidente con las fuerzas armadas; 2) las
posibilidades de reelección y de su destitución política por el Congreso, y
3) el grado de responsabilidad con que ejerza el cargo. Todas estas situaciones
están determinadas, entre otras cosas, por el porcentaje de asientos que el
partido del presidente posea en el Congreso y por el liderazgo efectivo que
ejerza sobre éste.
Salvo
en los casos de Chile y Panamá,
29 en todos los
demás países el presidente es, al mismo tiempo, comandante supremo de las
fuerzas armadas. Empero, el. comando efectivo sobre éstas se mide, en todo caso, por las prácticas y procedimientos reales a través
de los cuales el presidente nombra a los altos oficiales del ejército: las
variedades pueden ir desde que la Constitución le otorgue facultades para
designarlos unilateralmente a hacerlo con la aprobación de una cierta mayoría
del Congreso, y de ahí a que en la práctica el presidente tan sólo otorgue o
proponga formalmente nombramientos que con anterioridad le fueron sugeridos por
el alto mando. De alguna manera, el comando efectivo del presidente sobre el ejército
se refleja en el hecho de que el nombramiento de su secretario de Defensa
recaiga en un civil o en un militar.
Por
otra parte, la variable "reelección", al igual que la capacidad del
Congreso para juzgar a un presidente, produce mecanismos de protección durante
el periodo de su encargo. En este particular, el
presidente es más fuerte si está en condiciones de reelegirse -aun reformando
la Constitución para lograrlo--, y es menos fuerte si no tiene posibilidad de
hacerlo, toda vez que en un sistema democrático se puede dar la situación de
que un miembro de un partido político antagonista al del presidente alcance la
primera magistratura, y pudiera juzgar al responsable de la administración
pasada por los delitos o faltas cometidas durante su encargo (incluso existen países
en donde un presidente está impedido de abandonar el país antes de que se
cumplan seis meses de dejar su cargo ). Es, a su vez, menos fuerte si sólo está
prevista la reelección continua (ya sea abierta o limitada a un solo periodo ),
ya que para aspirar a ella el presidente en funciones debe esforzarse por tener
un ejercicio gubernamental responsable y eficiente, todo lo cual es garantía de
que habrá menos posibilidades de que se incurra en excesos en el ejercicio del
poder. y menos poderoso será si lo que se prevé es la reelección continua
indefinida ya que, en estas situaciones, cada elección se convierte, como
dijera Karl Poper, "en el día del juicio final".
Otra
de las variables para medir los poderes reales de un presidente es la que tiene
que ver con los grados de responsabilidad
con los que ejerce el cargo.
30 Así, tenemos que
los presidentes más fuertes, o mejor dicho, que menos restricciones o
impedimentos tienen para el ejercicio pleno de sus poderes son los de Colombia,
Estados Unidos, México, Nicaragua, República Dominicana y Uruguay. Los más débiles
y que están más expuestos a la posibilidad de que el Congreso los pueda
destituir, en cualquIer momento, "por incapacidad física o
mental", son los de Chile,
Ecuador, Guatemala y Perú. En el extremo
se encuentra el caso de El Salvador, en
donde el presidente no cuenta con ninguna inmunidad o fuero por la investidura
que ostenta ya que, de acuerdo con su Constitución, cualquier ciudadano puede
detener, para "poner inmediatamente a disposición de la Asamblea", al
presidente de la República si éste "fuere sorprendido en flagrante
delito".
Visto
lo anterior, pasemos ahora a enfocar, a partir del análisis de sus
constituciones y desde una perspectiva comparada, la situación que presenta el
presidencialismo americano en relación con los poderes
reales de que disponen sus Ejecutivos. Así las cosas, los de Argentina,
Colombia y México serían los más fuertes, mientras que los de Chile,
Nicaragua y Panamá los más débiles. No obstante, aquí, al igual que en lo
que respecta a las facultades legales, el análisis debe hacerse desde una
perspectiva global: si el presidente de Estados Unidos es fuerte en materia de
defensa es {además de las condiciones de política internacional que así lo
explican) porque es débil en materia de reelección y porque no tiene inmunidad
durante su gestión presidencial. De igual forma, si la República Dominicana
tiene un presidente fuerte en lo que respecta al comando de las fuerzas armadas
es porque es muy débil en materia de reelección.
Por
otro lado, en términos comparativos, si Chile y Panamá tienen
presidencialismos sumamente débiles en materia de poderes reales se debe a que
tienen un presidente muy fuerte en el cubro de las atribuciones legales. Y, a su
vez, si la República Dominicana, Guatemala y Honduras aparecen como débiles en
materia de atribuciones legales es porque son más fuertes en el aspecto de
poderes reales.
Argentina,
México y Estados Unidos son los países que mayor equilibrio presentan
en el grado de debilidad-fuerza de su presidente, tanto en atribuciones legales
como en poderes reales. Y, una vez más, El Salvador, Venezuela y Bolivia son
muestras elocuentes de un diseño constitucional orientado a restarle fuerza a
su presidente.
La
eficacia y funcionalidad de un sistema presidencial responde a un conjunto de
factores políticos, electorales y culturales que de manera específica se
presentan en cada país. En algunos casos, tener presidentes débiles es la
mejor opción para sus circunstancias; en otros, los Ejecutivos más fuertes han
sido la respuesta adecuada a sus necesidades. Por ello, un modelo de
presidencialismo fuerte o débil no puede ser un ideal a alcanzar establecido a
priori. En todo caso, el tipo de presidencialismo que cada país tenga
será fruto de los acuerdos, alianzas y anhelos que entre las distintas fuerzas
políticas se logren concretar. Lo que sí puede afirmarse es que el mejor
presidencialismo no es aquel que sea tan débil al grado de que dificulte la
labor de gobierno, ni uno tan fuerte que genere al mismo tiempo problemas de
gobernabilidad democrática.
Por
lo tanto, la fortaleza o debilidad de un
presidente debe constituir un proceso de ingeniería
política y constitucional que atienda la tradición,
la cultura y el proyecto de desarrollo de un país y que, por otro lado,
equilibre facultades legales con poderes reales.
La
otra modalidad de los sistemas presidenciales es la presencia de una situación
de gobierno unificado o de gobierno dividido. En términos convencionales, en
una primera aproximación puede decirse que un gobierno dividido ( GD ) "es
aquél en el que la mayoría de la Cámara pertenece a un partido y el
presidente ( o el gobernador) a otro" (Lujambio, 1997: 9). y por el
contrario, cuando un partido posee el control tanto del Ejecutivo como del
Legislaitivo, unicameral o bicameral, se habla de un "gobierno
unificado", mientras que "cuando nadie cuenta con mayoría [absoluta]
congresional se habla de 'gobiernos no unificados' ". Para el caso de los
sistemas bicamerales conviene distinguir, como lo hace James A. Thurber en sus
análisis del sistema de Estados Unidos (1995: 17), "dos variedades de GD:
control partidario dividido del Congreso y control repartido entre el Congreso y
[el Ejecutivo] la Casa Blanca". Es de<;:ir, en la primera, el partido
del presidente domina en el Senado o la Cámara baja, y otro partido en la otra,
y la segunda variedad es la consabida situación en que un partido domina en el
Ejecutivo y otro en el Legislativo.
Cuando
en un sistema presidencial bicameral el partido del presidente no tiene la mayoría
en una de las cámaras, pero sí en la otra, lo que existe es un gobierno no
unificado con control partidario dividido del Congreso. Conviene aquí
aclarar que estas tres categorías son modalidades distintas en las relaciones
Ejecutivo-Legislativo, en el marco de un sistema de gobierno presidencial.
31.
De
lo anterior se deduce que tanto los GDs como los no unificados son productos típicos
del sistema de gobierno presidencial. Las causas o factores que los originan
tienen que ver, esencialmente, con variables político-electorales: 1) separación
de poderes; 2) boletas múltiples y separadas para elegir Ejecutivo y
Legislativo; 3) política de partidos; 4) elecciones intermedias; 5) segunda
ronda electoral, y 6) poder fluctuante. 32
Por
lo tanto, la separación de poderes, las elecciones intermedias y la política
de partidos, características originarias del sistema de gobierno presidencial,
son al mismo tiempo factores causales de la existencia de los GDS. Con el
tiempo, la inexistencia de elecciones concurrentes Ejecutivo-Legislativo, el
multipartidismo, la volatilidad electoral y, sobre todo, la introducción
reciente de la segunda ronda electoral en 12 de 19 sistemas presidenciales en América,
se ha venido a constituir en la fórmula ideal para producir GDS, tal y como la
experiencia lo demuestra.
En
la actualidad, la cada vez más constante eventualidad de la existencia de
gobiernos divididos en un sistema presidencial ( que también se presenta
incluso en los sistemas bipartidistas, como el de Estados Unidos) obliga a
revisar, sin tabúes, las inconveniencias que en las actuales circunstancias
puede tener la opción de mantener el veto para que un congresista no pueda
participar en el Ejecutivo; o de que un ministro o secretario del presidente esté
impedido para ocupar también un cargo electivo en la Asamblea Legislativa.
Efectos
de los gobiernos divididos
Los
GDS generan efectos tanto positivos como negativos en su funcionamiento. A este
tipo de gobiernos algunos los han visto como el modelo "normal",
"ideal" o deseado de las democracias presidenciales. Otros más escépticos
-quizá por la experiencia de largos años de experimentarlos- los conciben como
una especie de "accidente", o bien, una suerte de sueño o pesadilla
que ha padecido el electorado. Como quiera que sea, lo cierto es que los efectos
de los GDS serán diferentes dependiendo del lugar en que se den y del tiempo de
duración y resultados del gobierno unificado al que sustituyan.
Con
independencia de lo anterior, lo que aquí importa destacar es que, en cualquier
latitud y contexto, los GDS invariablemente habrán de propiciar las siguientes
consecuencias: la primera es "el inefectivo y caótico gobierno que hace
eco de las críticas del gobierno dividido [...]; la segunda es la quiebra de la
democracia" (Jones,
1995:
19). Esta última, debido a que mina la cooperación entre las ramas de gobierno
y puede propiciar cierto desencanto en el electorado acerca de las experiencias
de una naciente o débil democracia presidencial moderna llevada hasta sus últimas
consecuencias.
Otro
de los efectos que estas situaciones producen es el de configurar gobiernos de
coalición, no deseados ni buscados entre antagonistas políticos (Sundquist,
1988-1989: 169), que a su vez pueden traer como consecuencia una modificación
de las expectativas de las políticas públicas a instrumentar por un Ejecutivo
electo por el voto mayoritario del electorado. Es decir, los GDs vienen a dar al
traste con la voluntad ciudadana mayoritaria que vota en favor del programa político
de un candidato para ocupar el cargo del titular del Ejecutivo. Además, en los
GDS la responsabilidad sobre las ineficiencias gubernamentales se diluye en las
dos ramas del gobierno: el Congreso le echará la culpa de ello al presidente, y
el presidente al Congreso.
Los
GDs también producen efectos positivos. Entre ellos habrá que mencionar la
existencia de una efectiva independencia entre los poderes en situaciones en las
que el Ejecutivo ha sobredeterminado la vida del Legislativo, así como el mayor
control y vigilancia sobre aquél. Sin embargo, en condiciones en las que lo
primero no existe, se obstruye la necesaria colaboración y el acuerdo entre las
dos ramas del gobierno.
¿Evitar
o superar los gobiernos divididos?
Por
ser los GDS una suerte de consecuencia inevitable del desarrollo de la
democracia, de la política de partidos, y del escrupuloso apego a las características
que le han dado especificidad a los sistemas presidenciales, el quid del
asunto -coincidiendo con Lujambio- no es cómo evitarlos, sino cómo
"enfrentarlos exitosamente". Sin embargo, creo que a simple vista
resulta más recomendable tratar de evitarlos que enfrentarlos, en una justa de
la que se puede salir derrotado si no se cuenta con todos los dispositivos de
diseño legal e institucional para poder salir airoso cuando se les enfrente.
Si
de evitarlos se trata, Sundquist ha i propuesto una serie de cambios
legislativos y constitucionales que incluyen: 1) la boleta conjunta que obligaría
a los votantes a sufragar por un presidente y por candidatos
a la Cámara y al Senado en una lista "sábana"; 2) mandatos similares
para Ios representantes y el presidente, y del doble de duración para el
Senado; 3) elecciones especiales para permitir la reconstitución de un
"gobierno fallido"; 4) servicio simultáneo en el Congreso y en el
Poder Ejecutivo.
Por
su parte, Shugart y Carey recomiendan: 1) un sistema electoral de mayoría simple
para elegir al presidente, sin segunda vuelta; 2) concurrencia de elecciones
presidenciales y legislativas; 3) ausencia de elecciones legislativas
intermedias, y, 4) un sistema electoral de representación proporcional, pero
con distritos de baja magnitud para evitar la fragmentación del sistema de
partidos.
Otras
medidas para atenuar los efectos del toma y daca entre el Ejecutivo y el
Legislativo en este tipo de gobiernos son: 1) otorgar al Ejecutivo facultades de
veto parcial, y 2) establecer la figura de jefe de gabinete, propuesto por el
presidente, con refrendo del Congreso, con la posibilidad de ser destituido por
este último.
Como
puede observarse, todas las medidas recomendadas pueden ser realizables, siempre
y cuando se dejen de lado los paradigmas clásicos sobre los sistemas de
gobierno, además de que se busque conciliar en un sistema presidencial la
eficacia y la eficiencia gubernamentales y la estabilidad política, con un
mayor juego democrático entre ciudadanos y gobierno, al igual que entre los poderes.
Debe
señalarse también que ninguna receta o recomendación puede ser en sí misma
efectiva para dotar de eficiencia y eficacia a un sistema de gobierno, si de t ~
entre los medios para conseguirlas no se consideran los factores subjetivos
siempre presentes en la política y en los actos ! y decisiones de gobierno: sin
políticos hábiles y capaces al frente de los gobiernos no puede haber ningún
gobierno unificado o dividido que produzca buenos resultados con la sola
aplicación de los medios institucionales o legales al alcance. Pero, en todo
caso, debe subrayarse que si algo requieren los GDs es la extremada habilidad
negociadora y la gran sensibilidad política por parte de los miembros de los
poderes ejecutivos. Por otra parte, en los GDS también se puede dar el caso de
que se elijan líderes políticos osados y creativos sin que tengan los medios y
mecanismos institucionales necesarios para hacer efectivo su liderazgo.
Todo
lo anterior quiere decir que este tipo de gobiernos no son ni más ni menos
democráticos que los de carácter unificado. En todo caso, se trata de una
configuración diferente de las relaciones Ejecutivo-Legislativo.
En
síntesis, en esta modalidad de gobiernos presidenciales, al igual que en la
anterior, los procesos de reforma del sistema, al mismo tiempo que deben buscar
equilibrar facultades reales con poderes reales, deben estar orientados a
encontrar un justo balance entre el Ejecutivo y el Legislativo. Los contemporáneos
seguidores de George Madison anhelan un Congreso más democrático y poderoso
que limite al presidente; por su parte, los actuales continuadores de Jay
Hamilton consideran que el Congreso debería permitir
mayor libertad de actuación a los presidentes. Un criterio orientado a reducir
las atribuciones y facultades del presidente, para destinarlas sistemáticamente
al Legislativo, equivale a que en un sistema parlamentario se realicen continuas
reformas para reducirle atribuciones al Parlamento y asignárselas al primer
ministro.
IV.
Sistemas de gobierno y democracia
En
el estudio y análisis de los procesos de cambio político y democratización es
preciso distinguir el sistema político del régimen político y ubicar
correctamente, entre ambos, a los sistemas de gobierno. Por sistema político
debe entenderse el conjunto de prácticas y relaciones efectivamente vigentes
que determinan las reglas y procedimientos a través de los cuales se accede a
las funciones gubernamentales. Por su parte, el régimen político es el
entramado institucional y el conjunto de normas en el que funciona el gobierno.
Lo anterior significa que el concepto "sistema de gobierno" se ubica,
en su expresión institucional, en el régimen político y que sólo en la
dimensión cultural, a la que hace referencia Duverger (supra, pp.
20-23), se puede incluir dentro del sistema político.
Por
otro lado, en lo que concierne a la democracia, si para entenderla partimos de
la clásica definición de Abraham Lincoln: "gobierno del pueblo, por el
pueblo y para el pueblo", de entrada nos encontramos con una dificultad: el
gobierno podrá ser del pueblo, pero no ejercido por el pueblo, ya que una de
las características de la democracia moderna es la de ser representativa. Por
lo tanto, la definición correcta de democracia debería ser: gobierno elegido
por el pueblo, ejercido por representantes del pueblo que pueden aplicar políticas
públicas de mayor o menor beneficio para el pueblo.
Hoy
día, el de democracia se ha convertido en un término polisémico que va desde
un plano normativo, donde se establece el ideal de lo que debería ser, hasta el
descriptivo, en el que se da cuenta de lo que en la realidad es. En relación
con su expresión institucional como gobierno, prácticamente todos los que
existen en el mundo se reivindican como democráticos, al margen de que algunos
indicadores empíricos (elecciones competitivas, partidos políticos
institucionalizados, imperio de la ley y apego a la misma por gobernantes y
gobernados, libertades de expresión, de asociación y de prensa, entre otros)
pudieran sustentar ese supuesto.
Por
ello, resulta útil tener presente la recomendación de Robert Dahl y
"mantener la distinción entre la democracia, como sistema ideal, y los
convenios institucionales, que deben verse como una especie de aproximación
imperfecta al ideal" (Dahl, 1989). En esta: última dimensión, el gobierno
democrático será aquel que: a) sea capaz de satisfacer las demandas de
sus ciudadanos sin establecer preferencia o discriminación política entre
ellos; b) favorezca la mayor participación posible de los interesados en
las decisiones de las autoridades, ya sea directamente (si el asunto es de pequeña
escala), o bien por medio de sus representantes electos.
Siendo
la característica esencial de la democracia contemporánea el ser
representativa, tres son los modelos de gobierno en que ésta se manifiesta:
parlamentarios, presidenciales y semipresidenciales, los cuales pueden ser
plenamente democráticos, en vías de democratización, o no democráticos. Si
cualquiera de aquellos tres son plenamente democráticos. deben existir en el
marco de un régimen y un sistema político democráticos. A su vez. los no
plenamente democráticos pueden existir en el ambiente de un régimen político
democrático o medianamente democrático, y de un sistema político no democrático.
Por su parte, los no democráticos pueden
coexistir con un régimen político democrático, siempre y cuando su sistema
político sea no democrático.
Si
los sistemas de gobierno están conceptualmente incluidos en el régimen político,
es importante señalar, tal y como lo hace Alfredo Ramos, que "un régimen
democrático no debe identificarse con un solo sistema de gobierno" (Ramos
Jiménez, 1996 ), ya que, como se estableció con anterioridad, tanto éste como
el sistema político pueden expresarse en combinaciones diversas con respecto a
su grado de democratización en cualquiera de los tres sistemas de gobierno
mencionados.
Es
posible afirmar que, en nuestros días, uno de los principales problemas que
existe en la percepción sobre los procesos de democratización y de reforma
constitucional no sólo consiste en que al régimen democrático se le trate de
identificar con un determinado modelo de sistema de gobierno (recurrentemente,
el parlamentario), sino que, de no ser así, se le asocia entonces con cierto
tipo o variedad de un sistema de gobierno ( en el caso del presidencialismo, con
los gobiernos divididos y la debilidad del Ejecutivo frente al Legislativo). En
este sentido, Phillipe Schmitter (1991) sostiene: .'Para mucha gente (y para
gran parte de la ciencia política) el sistema político
estadounidense con su presidencialismo. su bipartidismo, su separación de
poderes, etc., representa el modelo de la democracia. Si uno no se aproxima a
este modelo democrático, su democracia tiene que considerarse inferior."
No
se puede pretender a priori alcanzar determinado sistema de gobierno,
como tampoco cierto tipo o variedad en que alguno de ellos se presente,
suponiendo que con ello, y sólo con ello. podrá entonces arribarse a la
democracia o ser, o dejar de ser, menos o más democráticos. De la misma forma
en que no existe un solo sistema de gobierno, o un solo tipo o variedad de
ellos, tampoco existe -como argumenta Schmitter (1991)- "un solo modelo de
democracia o un solo patrón o camino para acercarse a ella. No hay una
democracia. Hay democracias". La forma en que puedan presentarse tales
democracias depende de las vías utilizadas para implantarlas o reimplantarlas;
de los pactos entre partidos políticos y élites representativas; de la
participación de la sociedad civil en los procesos de democratización
o de redemocratización, y de las tradiciones, anhelos y aspiraciones políticas
de las comunidades nacionales. Logrado lo anterior, si lo que de ahí surge,
tanto en el plano de las normas y las instituciones como en el de las prácticas
y las relaciones políticas es algo que se acerque empíricamente al .'ideal
imperfecto" de democracia, el resultado será un determinado modelo de
democracia que responda a las necesidades y características de una sociedad
determinada, pero no una deformación de cierta democracia real elevada a la
categoría de ideal democrático.
Por
ello, para pensar en una reforma o modificación de un sistema de gobierno en
aras de buscar una mayor aproximación al "ideal imperfecto" de la
democracia, quizá lo más saludable sea no perder r de vista lo anterior, e ir
más allá de la falsa disyuntiva entre presidéncialismo o parlamentarismo,
pensando en un modelo que pueda trascender tanto esta distinción bipolar como
las supuestas fronteras infranqueables existentes entre los sistemas de
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Javier
Hurtado González es licenciado en Sociología por la Universidad de
Guadalajara. Realizó estudios de maestría en Ciencias Políticas en la
Universidad Nacional Autónoma de México y es candidato a doctor en Ciencias
Sociales por el Programa Universidad de Guadalajara-CIESAS. Tiene además
diplomados en Teoría y Análisis Político por el Instituto de Administración
Pública del Estado de Jalisco, y en Políticas Públicas y Gobierno Local por
el Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública.
Ha
sido profesor-investigador, así como coordinador del Seminario de Estudios Políticos
de la maestría en Sociología en la Universidad de Guadalajara. Fue coordinador
regional en el estado de Jalisco del programa de investigación "Cultura
política y democracia en México; entre la tradición y la modernidad",
realizado entre 1991 y 1993 en coordinación entre la Dirección de Desarrollo
Político de la Secretaría de Gobernación y 28 instituciones públicas de
educación superior.
Se
ha desempeñado como coordinador académico de la maestría en Sociología y
director de la Facultad de Estudios Políticos, Internacionales y de Gobierno,
de la cual fue fundador, y como jefe del Departamento de Estudios Políticos del
Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades de la Universidad de
Guadalajara, donde continúa colaborando en la actualidad.
Ha
publicado los siguientes libros: Familias, política y parentesco: Jalisco
1919-1991,0 Democracia y poder político en Jalisco: desde la alternancia hasta
las elecciones locales de 1997 (en coautoría con Andrés Valdez), y Sistema
político en Jalisco. Asimismo, ha compilado dos libros y publicado
numerosos ensayos y artículos en periódicos y revistas especializadas. Ganó
el Premio Jalisco de Periodismo 1996, en la modalidad de artículo de opinión,
otorgado por la Universidad de Guadalajara.
Notas
1
En contraposición a esto, los gobiernos autoritarios se caracterizan por: a)
la ausencia de elecciones constitucionales o que éstas no sean el
procedimiento a través del cual se defina el acceso al poder; b) existe
, un bajo grado de desarrollo de los partidos políticos y de libertad de los
ciudadanos para organizarse políticarnente al margen del Estado, y c) el poder
se ejerce con ausencia o debilidad de limitaciones constitucionales o controles
institucionales.
2
Por ejemplo: una república presidenciar unitaria es Colombia, y una federal,
Brasil. En lo que toca a los sistemas parlamentarios, una monarquía
constitucional unitaria es Japón, miéntras que una federal es Australia; y, en
el caso de los sistemas semipresidenciales, uno de tipo federal es Rusia, y otro
de tipo unitario es Francia. regresar
3 Para los efectos de lo que se expondrá en el último capítulo
del presente trabajo, conviene precisar que dentro del sistema cultural quedarán
comprendidos los anhelos y percepciones que una sociedad tiene respecto de sus
gobernantes y de cómo se ejerce el poder, así como las prácticas y relaciones
efectivamente vigentes a través de las cuales se determina el acceso o exclusión
de las funciones de poder.
4
Por ejemplo. no obstante que los dos son sistemas presidenciales, no es lo mismo
el peruano que el mexicano; ni el semipresidencialismo francés que el ruso; o
el parlamentarismo inglés que el italiano.
5
En lo sucesivo. el término parlamentarismo se utilizará para aludir al sistema
parlamentario de gobierno. sin considerar la denotación que este concepto suele
tener como sinónimo de un poder absoluto e incontrolado del Parlamento por
encima de las otras ramas de gobierno. de la misma forma en que el concepto
presidencialismo se ha utilizado para designar a un poder incontrolado del
presidente sobre los otros poderes en el marco de un sistema presidencial.
6
En un sistema parlamentario, el jefe del Ejecutivo puede tener distintos títulos
oficiales: primer ministro. prernier, presidente del gobierno, canciller,
rninistropresidente o taoiseach (Lijphart, 1991: 82).
7
Así se conoce al procedimiento establecido en la Constitución alemana (Art.
67) consistente en que el Bundestag sólo puede destituir al canciller si
previamente ha electo a su sucesor. Es decir. la misma coalición de votos que
derroca un gobierno, debe crear otro.
8
Por ejemplo, en lo que se refiere a la facultad del presidente de Estados Unidos
para declarar y hacer la guerra a otro país sin la aprobación del Congreso:
"El acceso de los Estados Unidos al estatuto de gran potencia invirtió el
orden constitucional y dio al presidente lo esencial de los poderes. Él prepara
la guerra, la declara de hecho y la dirige", Marie-France Toinet, El
sistema político de los Estados Unidos, Fondo de Cultura Económica, México.
1994, p. 141.
9
En lo que se refiere al "cierre del gobierno" que el Congreso de ese
país puede realizar a partir de la desaprobación del presupuesto anual de
egresos del presidente de los Estados Unidos, lo que tiende a ser recurrente en
condiciones de gobierno dividido.
10
La Constitución de Estados Unidos establece que en caso de que ningún
candidato alcance la mayoría de votos. la Cámara de Representantes elegirá,
de entre los cinco más votados, al presidente. Por otra parte, en Bolivia, el
Congreso designa al presidente cuando ninguno de los candidatos obtiene el 50% más
uno de los votos emitidos por los ciudadanos.
11
Al respecto, conviene diferenciar el voto de censura para destituir a un primer
ministro ya su gabinete en los sistemas parlamentarios, del procedimiento de juicio
(político) que, con ese u otro nombre, existe en todas las constituciones de
los sistemas presidenciales para destituir o inhabilitar a un funcionario por
violaciones a la Constitución ya las leyes durante el periodo de su encargo, y
del juicio de responsabilidad penal mediante el cual un funcionario es
destituido (desaforado) para que responda ante las autoridades por delitos del
orden común que hubiere cometido durante su gestión.
12
Situación que se refuta en Chile, donde su Constitución, en su artículo 32,
otorga atribuciones al presidente de la República para: "5. Disolver la Cámara
de Diputados por una sola vez durante su periodo presidencial, sin que pueda
ejercer esta atribución en el último año del funcionamiento de ella"; en
Perú y Uruguay, sus constituciones establecen una situación similar: en el
primero de estos países su Constitución, en el artículo 134, dice: "El
Presidente de la República está facultado para disolver el Congreso si éste
ha censurado o negado su confianza a dos Consejos de Ministros"; en tanto
que en el segundo, el artículo 148 establece: "Si la Asamblea General
mantuviera su voto por un número inferior a los tres quintos del total de sus
componentes, el presidente de la República, dentro de las cuarenta y ocho horas
siguientes, podrá mantener por decisión expresa, al ministro, a los ministros
o al Consejo de Ministros censurados y disolver las Cámaras".
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Estas características no se observan escrupulosamente del todo en la realidad.
La excepción es la presidencia
colegiada uruguaya, de nueve miembros, instaurada en 1952 y que funcionó hasta
1967.
14
Muchos de los errores de concepción de este sistema derivan del nombre que le
adjudicaron (semipresidencial), donde el prefijo semi tiene una
significación de "medio, en sentido recto, o equivalente a casi, como
semicírculo o semidiós" (Diccionario Enciclopédico Salvar, 1957).
Posiblemente, si Benué Mery Hubert (antiguo redactor en jefe del periódico
francés Le Monde) y posteriormente Duverger no hubieran utilizado esa
palabra en 1960 y 1970, respectivamente, para designar al sistema político de
la Quinta República Francesa, muchos de los errores de concepción se habrían
evitado.
15
Además de los anteriores, los siguientes países también cuentan con este
sistema de gobierno: Polonia, Argclia, Armenia, Azervaiyán, Benin, Burundi,
Cabo Verde, República Gabonesa, Guinea, Bulgaria, Moldavia, Rumania, Ucrania,
Namibia, são Tomé y Príncipe, Túnez y Sri Lanka.
16
Estas características están tomadas del modelo de la Quinta República
Francesa.
17
Concepto utilizado por Sartori (1996: 138) para explicar
el sistema francés como "un sistema bicéfalo cuyas dos cabezas son
desiguales, pero esta desigualdad oscila de una a la otra".
18
"La Quinta República no debería [...] describirse como 'una síntesis de
los sistemas parlamentario y presidencialista'. sino como una 'alternativa de
fases presidencialistas y parlamentarias' " (Duverger, 1991: 97).
19
Duverger, en su obra sobre los regímenes semipresidenciales, los incluye en
este tipo de gobierno junto con Finlandia, Portugal, Francia y la República de
Weirnar. La Enciclopedia de las Instituciones Pol{tica.1' también
considera como semipresidenciales a estos países, añadiendo un octavo, que sería
Sri Lanka.
20
Todos los sistemas presidenciales de América. con excepción de Honduras, México
y Venezuela, contemplan la figura de vicepresidente como sustituto automático
del presidente. Colombia, Panamá y Perú cuentan con dos vicepresidentes de la
República.
21
Las críticas de estos autores al presidencialismo están formuladas en: The
Failure of Presidential Democracy: Comparalive Perspectives, editado por
Juan J. Linz y Arturo Valenzuela, The John Hopkins University Press, Baltimore,
1994; Juan J. Linz, "Los peligros del presidencialismo" y "Las
virtudes del parlamentarismo", en El re.\"urgimiento global de la
democracia. compilados por Larry Diamond y Marc F Plattner, UNAM/!lS. México,
1996; "Los dos rostros de la democracia", en Facetas, núm. 92,
segundo trimestre de 1991 ; y Arturo Valenzuela, " América Latina:
presidencialismo en crisis", en Etcétera. Semanario de Política y
Cultura, 12 de enero de 1995.
22
Los partidos parlamentarios son, a diferencia de los electorales, los que
definen su práctica parlamentaria en función de las políticas del partido: y
no de los intereses de los electores de los distritos o circunscripciones. Por
disciplina partidaria puede entendcrse que los congresistas voten regularmente
en un mismo sentido en diferentes ocasiones cuando se trate de aprobar leyes o
tomar acuerdos. Sobre este tema. véase Scott Mainwaring y Matthew Soberg
Shugart. "El presidencialismo y los sistemas de partido en Latinoamérica",
en La reforma del Estado: estudios comparados. UNAM/Presidencia de la República,
México, 1996.
23
Excepción hecha de Hungría, donde la segunda ronda se contempla para la elección
de parlamentarios en el caso de que ninguno de ellos obtenga el 50% más 1 de
los votos; o bien, en el caso de que en la elección de que se trate no
participe el 50% más 1 de los miembros del cuerpo electoral, al margen de que
aun en este caso alguno de los candidatos haya logrado conquistar la mayoría
absoluta de votos.
24
Además de Francia y América Latina, la segunda vuelta existe en Benin,
Bulgaria, Chipre, Moldavia, Namibia, Rumania, Ukrania, São Tome y Príncipe,
Seychelles y Zambia. De estos diez países, siete son semipresidenciales y tan sólo
tres presidenciales (Chipre, Seychelles y Zambia).
25
Las conclusiones anteriores se extraen de los resultados electorales obtenidos
hasta enero de 1999".
26
Salvo los casos de Chile, Perú y Uruguay, ningún otro sistema presidencial de
América le otorga al presidente esta atribución. La negativa a incorporarla en
los textos constitucionales de otros gobiernos presidenciales tiene que ver con
el hecho de considerar que el otorgar esta prerrogativa al jefe de Estado es más
bien propio de los sistemas parlamentarios.
27
La distinción clásica entre una ley y un decreto establece que la primera es
de carácter general y abstracta, y el segundo contiene disposiciones de carácter
particular y su vigencia está limitada en espacio y tiempo. En cambio. el
concepto .'decretos legislativos" se refiere a la delegación de facultades
legislativas, en ciertas áreas o ramas, en la persona del titular del Poder
Ejecutivo, aunque éste debe de dar cuenta al Congreso de los que expida.
28
Con excepción hecha de los Estados Unidos y Panamá, todos los sistemas
presidenciales de América otorgan al presidente esta facultad. En este
particular. no dejar de llamar la atención que en Estados Unidos. cuna del
sistema de gobierno presidencial. el Ejecutivo carezca de esta atribución.
29
En Chile, su Constitución establece que el presidente nombra, de entre los
cinco oficiales con mayor antigüedad, a los comandantes en jefe del ejército,
armada y fuerza aérea, y que podrá .'asumir, en caso de guerra, la jefatura
suprema de las fuerzas armadas". En Panamá, la Constitución no establece
que el presidente sea el comandante supremo del Ejército: en cambio, dice que
el nombramiento de los altos oficiales de la fuerza pública es una atribución
que el presidente ejerce con la participación del ministro del ramo.
30
Esta variable depende de disposiciones constitucionales y puede modificar drásticamente
en los hechos las peculiaridades del ejercicio efectivo del poder presidencial:
es muy distinto saberse impune en la toma de decisiones políticas, a estar
consciente de que puede ser llevado ajuicio por la forma como las resuelva.
31
En los sistemas parlamentarios no se da el fenómeno de
los gobiernos divididos ni el de la cohabitación. debido a que el gobierno
emana de un Parlamento en el que el partido del primer ministro retiene por sí
solo. o en coalición con otras formaciones políticas. el control mayoritario
del mismo.
32
Término utilizado por Thurber para designar la situación derivada de que el
Congreso reclama parte de
las atribuciones que han ido perdiendo los presidentes (1995: 18).
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