Tonatiuh
Guillén López
I.
Los elementos básicos del federalismo
1. Nueva etapa del poder político y de la soberanía
II.
El federalismo y sus conceptos políticos
2.
El federalismo y la constitución permanente del Estado
3.
Federalismo y Estado de derecho
4.
Federalismo y pluralidad, libertad e igualdad
III.
Federalismo y sistemas electorales
IV.
Los gobiernos locales y el federalismo
1.
Gobiernos locales, ciudadanía y federalismo
2.
Gobiernos locales y principios políticos del federalismo
3.
Los gobiernos locales y la evolución del Estado
V.
Conclusiones: el federalismo imperfecto
Sobre
la base de que el sistema político mexicano tiene entre sus características
fundamentales el federalismo, el cuaderno "Federalismo, gobiernos locales
y democracia" expone los elementos que caracterizan a esta forma
de organización de un Estado, su desarrollo histórico y los principios y
conceptos políticos en que se fundamenta.
El
autor plantea que un Estado federal se encuentra en un proceso permanente de
constitución dinámico por naturaleza, que supera el momento en que fue
fundado por las partes federadas que lo integran. Aborda, siguiendo esta lógica,
cuestiones de gran relevancia en el momento actual del país tales como la
libertad, la pluralidad, la integración democrática de las minorías, la
igualdad jurídica y la autonomía regional. Vale la pena destacar, en este
punto, el análisis de los sistemas políticos y electorales, que en una
federación deben tender "a ser un sistema de sistemas" como condición
para lograr efectivamente los principios de un pacto de esta índole. En este
contexto, el Dr. Tonatiuh Guillén López introduce la discusión en torno a
la democracia y su ejercicio tanto a nivel regional como a nivel nacional, y
retorna temas como el papel de los partidos políticos, la definición de
mayorías complejas y la democracia por consenso.
Más
adelante, se dedica un apartado a la revisión del papel que juegan en el
federalismo los gobiernos locales. Resulta especialmente interesante la
argumentación con respecto al desarrollo de la ciudadanía y el autogobierno
en los espacios locales, como consecuencia de la propia estructura federal, de
acuerdo con los principios de no concentración de los poderes del Estado y de
delimitación de las funciones de gobierno. Adicionalmente, expone los efectos
que, en sentidos opuestos, han tenido sobre el federalismo dos fenómenos
propios del siglo xx: las profundas crisis económicas y la globalización
económica. Ambas circunstancias, de acuerdo con Guillén, han provocado
redefiniciones en las tareas de los Estados nacionales y, por ende, han
generado tensiones de diversos signos en sus relaciones con los gobiernos
locales y en el equilibrio que debe prevalecer entre el todo y las partes
Concluye
el autor con una reflexión en tomo a la "imperfección" de los
federalismos concretos. Ésta se debe a la multiplicidad de variables que
intervienen en la conformaci6n de los sistemas políticos, que influyen
directamente en los contenidos específicos de elementos tales como el Estado
de derecho, el entramado institucional y las prácticas de los actores políticos,
entre las que destaca la cultura cívica y el ejercicio ciudadano de los
valores de la democracia. Con todo, afirma Guillén, el federalismo es un
sistema cuya flexibilidad inherente le permite adaptarse a las nuevas
circunstancias que presenta la globalizaci6n y cuya tendencia a la democracia
lo hacen un modelo de organización política vigente.
El
Instituto Federal Electoral presenta este trabajo como parte de la serie
Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática con el fin de contribuir
al debate y la reflexión sobre los diversos aspectos que intervienen en la
conformación de una cultura política democrática.
Instituto Federal Electoral
La
definición del federalismo, tanto como la de la democracia, han sido tareas
complejas que por largo tiempo han ocupado a la ciencia política ya otras
disciplinas que analizan los temas del poder político y de su organización
en Estados. No existe una respuesta única para ambos conceptos y, como puede
suponerse, tampoco existe una salida única para explicar su relación, así
como su conexión con los gobiernos locales. La diversidad de disciplinas que
han estudiado estos conceptos explica, en primera instancia, la variedad en
los énfasis o los contenidos destacados: desde lo cultural hasta lo
financiero; desde lo político hasta lo institucional y administrativo. A
tales perspectivas deben sumarse los marcos teóricos desde los cuales se
analiza cada una de éstas, lo cual multiplica la diversidad de contenidos
para el federalismo, para la democracia y para los gobiernos locales. Si además
incorporamos al cuadro el ritmo de la historia y los cambios prácticos que va
introduciendo a las formas concretas de los conceptos, el espectro de
posibilidades se extiende de manera mucho más amplia. No sorprende, de esta
manera, que se hayan contabilizado decenas de definiciones del federalismo
1
y, sin duda, lo mismo ocurre con las concepciones sobre los gobiernos
locales y sobre la democracia.
La diversidad conceptual y de formas concretas del federalismo, de la democracia y de los gobiernos locales, no impide que en ese amplio mapa puedan encontrarse puntos básicos de confluencia, los que precisamente permiten que se siga hablando de los mismos conceptos y no de otros. En el presente documento pretendemos asumir como materia de estudio esos puntos de encuentro, en un ejercicio conceptual que recurre con frecuencia al apoyo de referencias empíricas, aclarando de antemano que no es nuestro objetivo polemizar con la diversidad de posiciones en juego. La meta del ensayo consiste en delinear un núcleo básico de relaciones entre el federalismo y la democracia, para analizar posteriormente las conexiones de los gobiernos locales con ambos elementos.
El
procedimiento para definir ese espacio de encuentro entre los conceptos
inicia por la recuperación de una definición básica del federalismo,
la que constituye un primer nivel de análisis de nuestro objetivo. Se trata
de un mapa general del federalismo que recorre sus antecedentes históricos y
que, sobre todo, destaca su contenido político. El federalismo es
reivindicado como una estructura y un proceso político, en la medida en que
se trata de un modelo para determinar al Estado y para regular la distribución
del poder. Precisamente, la dimensión política del federalismo es la que
permite ir tendiendo los puentes de su relación con la democracia y con otros
valores o principios políticos asociados directamente con ésta. Una vez
establecida esa relación, la última parte del ensayo se dedica al análisis
de los gobiernos locales, el cual se hace siguiendo la perspectiva abierta por
el encuentro entre el federalismo y la democracia. Es decir, no se pretende
una revisión en sí de los gobiernos locales, que en su caso nos hubiera
remitido a una discusión más amplia que la permitida por el marco
preestablecido. Su análisis está circunscrito a la relación conceptual
definible por la relación entre el federalismo y la democracia, si bien este
límite no impide que en algunos momentos se incluya alguna reflexión
"metafederal" de los gobiernos locales, aludiendo a una esencia que
trasciende a las formas de organización del poder en la escala nacional. De
esta manera, si hacemos una metáfora sobre el procedimiento de exposición
que se sigue en el presente documento, el federalismo puede pensarse como un
eje que al girar nos acerca primero a la democracia y, después, va
descubriendo su relación con los gobiernos locales. Como intentaremos
mostrar, el federalismo se acerca más a los gobiernos locales en la medida en
que ha impulsado la democracia; y menos -sin dejar de ser importante como un
derivado inmediato de su propia estructura. La comparación no pone en duda
que existe una conexión estrecha del federalismo con los gobiernos locales,
necesaria e inevitable; pero a nuestro juicio es más relevante la relación entre la democracia y los gobiernos locales. Por eso, es
posible encontrar tanto en los países con Estado unitario como en
los democráticos gobiernos locales fuertes, descentralizados y con sólidos
vínculos de representación y de pertenencia cultural en los ciudadanos.
Asumiendo este hecho, el federalismo queda así concebido como un catalizador
del principio universal que relaciona a los ciudadanos con los gobiernos
locales, en la medida en que implica a la democracia ya sus valores políticos,
los cuales, a su vez, sí pueden argumentarse como una consecuencia directa de
su propia dinámica. Dicho en otros términos, la esencia democrática del
federalismo es la que impulsa su principal encuentro con los gobiernos
locales. Ahora bien, si las relaciones entre los conceptos fueran
"puras", sin mayor interferencia que ellas mismas, podríamos tener
una secuencia en espiral entre el federalismo, la democracia y los gobiernos
locales, jnfluyéndose recíproca y positivamente; claro está, en el mundo
concreto es nula esa posibilidad de relaciones puras, que solamente podemos
establecer en el marco de los conceptos.
En
el terreno de la práctica social no existen los caminos únicos ni los
destinos predeterminados. Las relaciones entre los conceptos que a lo largo
del documento se irán estableciendo pertenecen al mundo de la teoría y
solamente pueden tener el rango de tendencias para los procesos
sociales. Los países federales no son el federalismo, de la misma manera que
la democracia no es idéntica a los sistemas políticos, ni los gobiernos
locales equivalen directamente al autogobierno ciudadano. El mundo de lo real
es siempre más complejo; los conceptos solamente tiene la capacidad para
establecer una o algunas conexiones entre sí, por lo que el cuadro de lo real
queda inevitablemente incompleto. No obstante su limitación, las líneas
abiertas por los conceptos tienen la virtud (o aspiración) de configurar el
entorno esencial del objeto, y constituyen su boceto o estructura principal.
Aquí, por lo pronto, se ofrecen herramientas sencillas con el propósito de
comenzar a armar la relación entre el federalismo, la democracia y los
gobiernos locales, en el plano de los conceptos.
TONATIUH GUILLÉN LÓPEZ
I. Los elementos básicos del federalismo
En
primer término, el federalismo puede definirse como una forma de organizar el
poder político y de estructurar al Estado, distinguible de otras formas como
es el modelo del Estado unitario. precisamente, el contraste entre uno y otro
modelo nos permitirá elaborar un primer marco para definir a los sistemas
federales. Planteado en términos generales, mientras el federalismo contiene
en su organización política y administrativa por lo menos dos niveles u órdenes
de gobierno, cada cual con una distribuci6n determinada de atribuciones y de
responsabilidades públicas, además de una independencia política recíproca,
el Estado unitario condensa el poder político en una sola organizaci6n
institucional. La diferencia esencial entre ambos modelos es, entonces, la
estructura dual del federalismo, en donde cada una de las partes conserva una
capacidad propia de reproducción política (independencia) y atribuciones que
tienen una delimitación territorial. La forma común de este formato dual es
la presencia de un gobierno general (denominado nacional o federal) y, por
otro lado, determinado número de gobiernos de unidades subnacionales
(usualmente estados o repúblicas, además de los Länders en Alemania
o los cantones suizos), cada uno con determinadas capacidades políticas
que en todo momento evitan vínculos de subordinación o de dominación recíprocos.
El
federalismo se define así por una estructura dual de organización del poder
de un Estado, en donde lo fundamental es la naturaleza política de las
relaciones que se establecen entre cada una de las partes (niveles u órdenes
de gobierno), caracterizadas por su independencia, no subordinaci6n o, dicho
en los términos jurídicos más usados, por la permanencia de su soberanía.
Su esencia es la estructura institucional dual y la autonomía política que
conservan las partes, esto es, la capacidad para decidirse a sí mismas:
"autogobierno más gobierno compartido". 2
La
historia conceptual y social del federalismo se remonta a siglos. En cuanto
principio, como estructura dual de gobierno y como resultado de un acuerdo o
alianza entre partes, algunos autores remontan su origen a las tribus hebreas,
a las ligas entre ciudades de la Grecia antigua o incluso a las alianzas entre
tribus precolombinas en los territorios del continente americano. Por
supuesto, remontar a esas experiencias el origen del federalismo supone un
acotamiento del concepto, limitándolo a su contenido etimológico en cuanto
"alianza" (del latín foedus) entre entes políticos para
crear una estructura orgánica
superior, generalmente motivada por factores militares. Se justifica situar en
esas épocas los antecedentes del federalismo dado que esas antiguas alianzas
mantenían un principio de unidad política que no implicaba la pérdida de
autonomía para las partes integrantes del acuerdo.
Como
ha ocurrido con todas las expresiones de la sociedad humana, la experiencia
del federalismo es previa a su conceptualización y análisís. Este
planteamiento, que en primera instancia resulta obvio, tiene utilidad para
argumentar que detrás del modelo federal de organización del Estado ha
existido una necesidad práctica de organización de las sociedades. El
federalismo no es simplemente una idea que una vez concebida se haya traducido
en práctica. La relación es distinta. Se trata primero
de una práctica, a la cual se construye su concepto y que,
posteriormente, éste ha tenido alguna capacidad para orientar el desarrollo
de aquélla. La necesidad histórica del federalismo, si podemos llamar así a
la práctica humana que lo ha construido, implica entonces que no pueda
inventarse o decretarse para determinada sociedad o para cualquier tiempo en
la evolución del Estado; requiere de determinadas condiciones sociales que lo
hagan factible y necesario.
Quien
ha sido reconocido como el primer teórico del federalismo es Johannes Althaus
(Althusius, 1557-1638), holandés de formación calvinista, quien en su
estudio sobre la evolución de las asociaciones humanas elaboró las primeras
ideas sobre el federalismo y la soberanía popular. Sus reflexiones fueron
influidas tanto por la experiencia de los aliancistas de los cantones suizos,
como por la propia evolución de su país, que una vez conseguida la
independencia del reino español en 1579 constituyó las Provincias Unidas de
Holanda (United Provinces of the Netherlands). Las aportaciones de
Althaus fueron complementadas por Hugo Grotius (1583-1645), quien desde una
perspectiva del derecho internacional exploró los cimientos legales para las
relaciones entre los Estados, tanto en periodos de guerra como de paz,
explorando entre éstas al federalismo como modelo de acuerdo o pacto entre
naciones. Posteriormente, la declinación del absolutismo monárquico y la
expansión del pensamiento republicano incidieron en una concepción más
afinada del federalismo como modelo de gobierno, especialmente la elaborada
por Charles de Secondat, barón de Montesquieu (1689-1755) en El espíritu
de las leyes, publicado en 1750. Además de argumentar las bondades de la
clásica división de poderes en un Estado, 3
Montesquieu, en su análisis de los modelos de gobierno, menciona a la república
federativa: "Esta forma de gobierno es una convención según la cual
varios cuerpos políticos consienten en transformarse en ciudadanos del
Estado, más grande, que quieren formar. Es una sociedad de sociedades que
construyen una nueva, la cual, a su vez, puede crecer gracias a la unión de
nuevos asociados." 4.
Hasta
ese momento, a mediados del siglo XVIII, la experiencia histórica más
importante del federalismo era la Confederación Suiza, integrada por cantones
habitados por diferentes grupos lingüísticos
y religiosos y que, aún ahora, con una trayectoria de más de 700 años,
constituye el ejemplo más añejo de democracia y de modelo federal. 5.
Para un periodo que en
Europa se caracterizaba por la renovación de las ideas políticas, el ejemplo
suizo influyó en las reflexiones que hasta ese momento se hicieron sobre el
modelo federal de gobierno,
6
si bien, cabe indicar, durante esa época las prioridades se dirigían más a
cuestionar al modelo monárquico y menos a precisar el contenido ideal de los
proyectos republicanos. No está de más indicar que el federalismo no estaba
en la primera posición entre las alternativas; en la mayoría de los casos,
las naciones europeas tenían un perfil relativamente integrado -construido
por las monarquías-, por lo cual no cabía la posibilidad de alianzas de tipo
federal. El Estado unitario era el modelo dominante, como proyecto y como idea
política. En Francia, por ejemplo, país en donde con mayor creatividad se estudiaban modelos de Estado posmonárquicos,
finalmente su evolución lo condujo en una dirección ajena al modelo federal
y, por el contrario, siglos después arribó al prototipo unitario de Estado
democrático. Como ocurría en la mayoría de las naciones europeas, sus
condiciones históricas no eran propicias para una alternativa federalista.
Hasta el siglo XVIII las experiencias federalistas fueron más una excepción
que una regla.
En
donde las condiciones políticas y sociales fueron particularmente
consistentes con el modelo federal fue en el territorio del norte de América,
colonizado por los ingleses, cuyas nacientes sociedades evolucionaron ajenas a
las añejas ataduras de las monarquías, de su cultura y de sus élites
gobernantes. 7
Para
las reflexiones políticas de entonces, en el
norte del continente americano el sistema federal, ya era una idea conocida, lo
mismo que , el concepto de separación de poderes valorado como modelo ideal
de Estado republicano. No obstante, cabe destacar que el federalismo como opción
política para la formación del nuevo país -Estados Unidos de América-fue más
un producto impuesto por las circunstancias históricas que un deliberado
proyecto diseñado de antemano.
8 Lo anterior no
impidió que la particular combinación entre la coyuntura de las emancipadas
colonias británicas y los
antecedentes del pensamiento político europeo motivaran un original
desarrollo del sistema federal, así como de los conceptos políticos
con los cuales emergió. La relevancia de esta experiencia radica en sus
importantes aportes a la evolución del Estado, en general, y del sistema
federal, en particular.
Es un hecho reconocido que el federalismo moderno surgió con Estados Unidos, cuyo sistema de gobierno se caracterizó por la integración de un Estado nacional determinado y limitado en sus poderes por el pueblo soberano, quien es la fuente constitutiva tanto de los estados de la federación como del Estado nacional, todo lo cual quedó plasmado en un acuerdo formal, que es el documento constitucional. Los rasgos de este nuevo Estado contemplaban la división de poderes, a la cual los propios estados federativos ya se habían adelantado. En este modelo del federalismo, originalmente el Poder Legislativo es el que tendería a ser dominante, quedando éste integrado por dos cámaras, la primera representando a los estados en términos de igualdad (el Senado), independientemente de sus dimensiones sociales o territoriales, y la segunda representando a la población (Cámara de Representantes). Con esta fórmula se integró el nuevo gobierno nacional -con funciones y recursos limitados- y se preservó, a la vez, la autonomía de los gobiernos de los estados.
1.
NUEVA ETAPA DEL PODER POLITICO Y
DE LA SOBERANIA .
Es
importante insistir en el acotamiento y restricciones a los que queda sujeto
desde un inicio el Estado federal, lo cual se instrumenta por partida doble:
por la división de poderes, que a su vez incluye el bicameralismo del
Legislativo, pero especialmente por el poder de los estados federados, lo que
constituye el rasgo distintivo de este sistema de gobierno. En un modelo
federal, el acotamiento del gobierno nacional por los estados es una forma
adicional de equilibrio del poder político; o mejor dicho, es un instrumento
más para la distribución del poder. Se añade así una rueda más,
mucho más pesada, a la tradicional división de poderes.
Como
puede suponerse, detrás del anterior diseño gubernamental se encuentra una
profunda desconfianza en el poder político, en general, y especialmente en la
concentración de éste bajo cualquier forma, debido a su potencial amenaza a
la libertad de los ciudadanos. 9 Asumiendo esta
última conclusión, se puede
derivar que la estructura del federalismo está inherentemente vinculada a un
concepto ya una práctica de no concentración del poder, en abierta
oposición a lo que había sido un rasgo típico de los Estados europeos. El
federalismo resulta, desde esta perspectiva, una forma de organización del
poder político cuya misión es distribuirlo; o dicho de otra manera, cuya
misión es evitar su concentración. El cambio no es menor: con el surgimiento
de Estados Unidos y de su versión del federalismo se suscitó una profunda
reforma de las ideas políticas y del ejercicio del poder.
Por
otro lado, entre las innovaciones conceptuales y políticas ligadas a la
formación de Estados Unidos se encuentra la redefinición del concepto de
soberanía,
10 que de haber sido concebida hasta
entonces como una atribución de los Estados, fue trasladada como
atributo de los ciudadanos, del pueblo. Para la historia de las ideas
políticas el giro es significativo, dada la concepción dominante que definía
a la soberanía como un poder indivisible y además como una atribución
ligada a la esencia del Estado. Desde esta concepción vigente entonces en
Europa, nominalmente era imposible la formación de un Estado que supusiera
una "cesión" de soberanía a otros estados y que, además,
fragmentara el poder político.
11 El
federalismo resuelve este conflicto conceptual al hacer radicar la soberanía
en el pueblo y al determinar éste la organización del Estado y de sus
poderes. Precisamente, una innovación más del concepto de soberanía, de
profundas repercusiones políticas, es que jurídicamente establece una
relaci6n de subordinaci6n del Estado a los ciudadanos {soberanos en cuanto
pueblo), lo cual hace evolucionar a la propia idea de democracia ya sus
expresiones constitucionales.
Al
radicar la soberanía en el pueblo, tanto en la forma que asuma el Estado como
en cada uno de sus poderes, éstos adquieren un contenido asignado, explícitamente
dado y, por consecuencia, un contenido acotado. A diferencia del Estado
absolutista, por ejemplo, en donde éste es el poseedor de la soberanía y los
límites del Estado podían definirse por sí mismos, lo cual permitía que
sus poderes fueran tan amplios como su propia voluntad. De este contraste se
puede apreciar la trascendencia política de "invertir" los términos
en la relación entre el pueblo y el Estado, mediante la soberanía popular.
En el caso de Estados Unidos, la redefinición de la soberanía no solamente
permitió la viabilidad conceptual y política de federalismo, sino que en
general impactó en la concepción del Estado moderno como Estado limitado en
sus poderes, abriendo por esta vía una nueva etapa en la historia del Estado
y del poder político.
12 La historia del
federalismo moderno está, así, vinculada con la historia del Estado moderno,
en cuanto el segundo es constituido como un órgano acotado, plenamente
definido por el derecho y de una manera
ajena a sí mismo, por el pueblo soberano.
Ahora
bien, como se ha indicado, el federalismo añade al modelo republicano de
separación de poderes una separación territorial
13
de atribuciones y de autonomía determinadas, que usualmente sigue expresándose
jurídicamente como soberanía. En Estados Unidos y en otras naciones que
tienen una integración semejante, los estados constitutivos de la unión se
siguen denominando soberanos, lo cual se ha prestado a contradicciones y
debates sobre el concepto de soberanía popular y, por supuesto, sobre el
viejo concepto de soberanía estatal. Así, desde la perspectiva de los
estados federados -o de cualquier otro organismo político constitutivo de una
federación-, en todo momento su "soberanía" está limitada al ser
jurídicamente establecida por una Constitución federal. y por otro lado, lo
que reivindica el concepto de soberanía es, precisamente, la ausencia de límites,
el poder supremo, la facultad sobre las facultades. El arreglo federal
implica, así, soberanías acotadas, por principio. El problema esbozado es
una de las paradojas y debates conceptuales más intensos sobre los sistemas
federales, que incluso han conducido al cuestionamiento total del concepto de
soberanía. Las posiciones han oscilado entre quienes argumentan que ésta no
existe (puesto que siempre es relativa), o que debe traducirse en algo más
determinado, como el concepto de autonomía, o bien, asumiendo su acotamiento
y determinación jurídica, simplemente reducirse a la asignación de poderes,
capacidades o atribuciones.
En
nuestra opinión, en el debate se están mezclando dos conceptos de distinta
naturaleza. Por un lado, el concepto jurídico de soberanía, como
poder ilimitado, como facultad sobre las facultades y, por otro, el concepto político
de soberanía, el cual de entrada es un concepto determinado, que en
sentido estricto contiene límites, no únicamente para los Estados federales
sino para cualquier Estado, especialmente en la coyuntura internacional
contemporánea. 14 Estos límites son tan precisos como lo sean los entornos
siguientes: la práctica efectiva de las relaciones entre las naciones, el
derecho internacional, el derecho interno de cada nación y el interno en cada
órgano gubernamental federado. Independientemente de quién sea el sujeto de
la soberanía -el Estado o el pueblo-, el ejercicio político de ésta
siempre ha tenido un contenido determinado. Más aún, puede argumentarse que
históricamente la soberanía nunca ha sido absoluta, como pretende su
concepto jurídico.
Los
estados o las partes componentes de una federación pueden justificar la preservación de su soberanía en la medida en que su integración a la unión
es un acto voluntario, un pacto o un contrato de alcance histórico. También,
en la medida en que dispongan de los instrumentos para participar, de manera
permanente y efectiva, en la conformación de la voluntad colectiva de la
federación, sin menoscabo de su propia integración política. No obstante,
en ambas circunstancias se trata de prácticas determinadas, con contenidos
y procedimientos definidos, por los cuales la soberanía inevitablemente
transita de su contenido jurídico a su ejercicio práctico, de naturaleza política;
una vez en este último terreno, no existen las categorías absolutas. Los
estados federados pueden entonces llamarse soberanos desde la perspectiva del
concepto jurídico, pero haciendo la aclaración de que este concepto no puede
aplicarse tal cual como concepto político.
Ahora
bien, la separación de las anteriores dimensiones conceptuales no invalida
los principios jurídicos del sistema federal y, por el contrario, ayuda a
evaluar a los federalismos concretos desde la perspectiva de sus relaciones
entre las instancias federadas y el todo nacional. La soberanía, en este último
contexto, se refiere a la capacidad de los órganos federados para
reproducirse políticamente por sí mismos, para participar en la formación
de la voluntad colectiva reflejando sus propios intereses y, especialmente,
para conservar una relación de no
subordinación respecto del gobierno nacional.
Para
resumir, de la experiencia de Estados Unidos y de otros sistemas federales en
el mundo se han destacado los siguientes principios característicos de este
modelo de gobierno:
a)
Principio de separación: una
Constitución federal contiene disposiciones precisas para realizar un reparto
de competencias legislativas entre dos niveles de gobierno.
b)
Principio de autonomía: cada
nivel de gobierno es autónomo o, incluso, "soberano", en su ámbito
de competencia definido por el principio precedente.
c)
Principio de participación: las unidades federadas deben estar
representadas y participar en las decisiones federales.
En
general, esta participación se ejerce en el marco del bicameralismo federal.
15
II.
El federalismo y sus conceptos políticos
En
cuanto modelo de organización del poder político, el federalismo
encuentra su asiento en determinados conceptos y, para ser más precisos, en
determinados contenidos de estos conceptos, como son los casos de la soberanía,
la democracia, el poder político, el Estado, el Estado de
derecho, la pluralidad y la igualdad. Lo que se expondrá en esta sección
es un con junto de relaciones del federalismo con este tipo de conceptos políticos,
para identificar aquellos con los cuales establece conexiones esenciales o bien
muestra mayor consistencia lógica. Podrá identificarse así el tipo de
relaciones políticas que son coherentes con un modelo federal, en especial con
la democracia, de la cual haremos una primera revisión que posteriormente se
ampliará en otros aspectos en la sección siguiente.
La idea general de la cual parte este capítulo es que el federalismo, como cualquier otra manera de organización del Estado en una nación, construye a su alrededor un cuadro de conceptos políticos que forman parte de su propia definición y que socialmente tienden a traducirse en valores de la cultura. Por este motivo, la revisión conceptual que haremos de las conexiones conceptuales del federalismo puede comprenderse, al mismo tiempo, como un recuento de los valores políticos que se reivindican en una sociedad federal. No se trata, por supuesto, de que en toda sociedad federal concreta, en todo momento y en todas sus prácticas sociales se reflejen estos valores. Hacemos referencia a conexiones del modelo que en el plano de las ideas se expresan como relaciones conceptuales, mientras que en el plano de la realidad social únicamente pueden describirse como tendencias, si bien fundamentales. Si el cuadro de valores esenciales no se cumple en la práctica del modelo federal, se cimbran sus cimientos, se agota su vigencia. Veamos.
De
lo expuesto hasta aquí puede apreciarse que la evolución del concepto de
soberanía está asociada directamente con la historia del federalismo, pero
además con la evolución del concepto de democracia.
16
Cuando el pueblo es el soberano y asume su capacidad para determinar al Estado
ya las leyes, lo que está sucediendo es una radical inversión de las
relaciones entre el Estado y los individuos. Entre los siglos XVII y XVIII, en
plena renovación de las ideas políticas y de las instituciones de gobierno,
cuando en Europa cundían los cuestionamientos a la monarquía absoluta y se
intentaba transitar hacia modelos constitucionales y republicanos, en la práctica
todavía existía la subordinación de los individuos al Estado y, más específicamente,
al monarca, Como ejemplo extremo citamos la célebre declaratoria absolutista
del rey francés Luis XV (1710-1774), quien argumentaba a su persona como fuente
de la soberanía y del Estado. L '
état, c ' est moi:
Sólo
en mi persona reside el poder soberano, y es exclusivamente gracias a mí que
las Cortes reciben su existencia y su autoridad. La autoridad sólo puede ser
ejercida en mi nombre... Pues sólo a mí pertenece el poder legislativo... Todo
el orden público emana de mí, puesto que yo soy el guardián supremo... Los derechos e intereses de la nación... están
necesariamente unidos a mi persona y sólo pueden descansar en mis manos.
17
Desde
este contexto político, resulta evidente el revolucionario significado de
invertir los términos en la relación entre los individuos -ciudadanos ahora- y
el Estado, mediante la redefinición de la soberanía. Como se ha indicado, la
primera experiencia que tradujo a las instituciones y al derecho esta inversión
del concepto ocurrió con el surgimiento de Estados Unidos, cuya independencia
de la Corona británica no sólo marcó el nacimiento de una nueva nación, sino
además el comienzo de una nueva práctica del poder político. A partir de
entonces, la sociedad, los ciudadanos o el pueblo, fueron quienes determinaban
al Estado ya su organización federal. En lo anterior puede resumirse el avance
práctico de la democracia que se expresó en el citado ejemplo, sin excluir,
por supuesto, que cada nación que siguió la ruta del federalismo resolviera de
manera particular la articulación entre estos conceptos, que en la teoría política
guardan una estrecha relación.
Lo
relevante es que la soberanía como atributo del pueblo es un concepto de una
profunda esencia democrática, pues implica el derecho ciudadano (en cuanto
sociedad civil) a definir al Estado y a las leyes. Adicionalmente, el concepto
tiene implícita la idea de secularización del Estado, al tener éste su origen
en el pueblo, concluyendo así con los pretendidos vínculos divinos que acompañaban
al absolutismo monárquico o que legitimaban el
poder político. Ahora bien, cabe anotar que si bien la soberanía del
pueblo es la forma más democrática del concepto, no es la única vigente.
La persistencia de las modernas monarquías constitucionales, entre las cuales
incluso hay ejemplos de algunas que transitaron hacia formas federales de
gobierno -notoriamente Canadá y, más recientemente, Bélgica-, demuestra que
la democracia y la ciudadanía , han podido convivir con conceptos y prácticas
políticas que no expresan la radicalidad de la soberanía popular. En todo
caso, considerando la experiencia histórica, lo que se puede argumentar es que
existe una fuerte tendencia de los sistemas federales a tener su asiento en el
concepto de soberanía popular, a la secularización del Estado y, por lo mismo,
a reducir las formas de gobierno tradicionales -las monarquías, por ejemplo- a
figuras poco más que simbólicas, en caso de persistir.
Si
estos rasgos son correctos, la conclusión es que entre el federalismo y la
democracia existe una fuerte conexión, tanto conceptual como práctica,
especialmente por el intermedio de la soberanía popular, si bien no es ésta el
único factor. El federalismo implica a la democracia, aunque la democracia no
implica necesariamente al federalismo, como fehacientemente lo muestran los
Estados unitarios democráticos. Volveremos sobre este punto posteriormente.
2.
EL FEDERALISMO Y LA CONSTITUCIÓN PERMANENTE DEL ESTADO
A
diferencia de las perspectivas que explican al Estado como una creación perdida
en el pasado, como una concesión divina o como una tradición que se remonta al
origen de los tiempos, el federalismo tiene un concepto del Estado que supone su
determinación permanente. No es algo que se forme de una vez y para siempre;
tampoco algo que pueda adquirir independencia por y para sí mismo: explícitamente
está encuadrado en un sistema de relaciones que le asigna su forma y contenido,
es decir, su organización y poderes específicos.
Con
independencia de las particularidades que pueden asumir los sistemas federales,
la constante es que suponen un proceso constitutivo del Estado. Este
planteamiento resulta claro en las experiencias históricas en las cuales
directamente del pacto federal se crea un Estado nacional, como ha sido el caso
de algunos países poscoloniales que, al adquirir su independencia, se integran
de manera federal; pueden encontrarse estas experiencias en el continente
americano
18 y en Africa
19,
remitiéndonos a las más conocidas. En estas situaciones, el surgimiento de la
nación, de su forma federal y del Estado nacional transcurren simultáneamente,
siendo este proceso una de las facetas del término "constitutivo" al
que hemos aludido. En el origen de los Estados federales existe, así, un primer
momento de formación del Estado, producto de una determinación que le es
externa: el Estado es constituido mediante un pacto o acuerdo entre las partes
federadas.
Por
otro lado, en experiencias históricas de países unitarios que transitan al federalismo
-como Bélgica, recientemente-, el efecto constitutivo del Estado es menos
evidente que en la situación descrita arriba, pero igual existe. En estos
casos, la evidencia más significativa son los cambios en las constituciones,
que pueden reflejarse tanto en reformas parciales como en documentos
completamente originales. Lo importante es que el efecto es el mismo: el Estado
-ahora federal- también es constituido.
Si
se consideran los dos tipos de situaciones, de federalismos que nacen junto con
las naciones o de naciones que transitan al federalismo, en el origen de este último
se expresa una primera dimensión del efecto constitutivo del Estado, lo cual
quiere decir, en los términos empleados previamente, que estamos frente a un
Estado acotado, determinado y definido por un proceso y por actores que le son
externos: un Estado con poderes delimitados y con mandatos expresos. Ahora bien,
sin negar que el momento fundante es esencial en el proceso federal, no agota
otra característica igualmente importante del efecto
constitutivo: que éste es permanente, continuo a la dinámica de los
sistemas federales. No se agota con su génesis.
Lo
anterior se debe a que el federalismo es un sistema de relaciones que configuran de manera permanente su estructura dual, entre las partes federadas y
el Estado nacional. Debido a esta
condición dual del sistema, el Estado nacional nunca puede distanciarse o
separarse de las entidades federativas, sean éstas repúblicas, Länders, comunas,
cantones o estados. De producirse esa distancia o separación, el federalismo
cambiaría su naturaleza; se trataría
de otra cosa, menos de un sistema federal
20. Existe
entre ambos órdenes una vinculación continua en la cual predomina ( o
nominalmente debiera hacerlo) la voluntad de las partes federadas y no el Estado
nacional resultado de su federación. Es condición esencial del modelo federal
que la voluntad de las partes se refleje en la integración de la voluntad
general nacional, de manera permanente, es decir, no puede ser que en un tiempo original sí se dé esta
integración, y después no. Tampoco puede ser que el Estado nacional adquiera
una posición que lo separe de las partes federadas ni, mucho menos, que asuma
una posición de dominación sobre éstas. Por estos motivos, en la medida en
que la relación federal es permanente, también resulta permanente su efecto
constitutivo del Estado.
Los
anteriores son los conceptos y relaciones implícitos en el modelo; otra es la
dinámica de su práctica, que añade importantes matices y oscilaciones en el
tiempo. Al respecto, la experiencia muestra que los gobiernos nacionales tienden
a predominar por encima de los gobiernos federados, como ha ocurrido
especialmente durante la primera mitad del siglo XX y hasta antes de la dinámica
contemporánea de globalización de las relaciones sociales.
21
La
experiencia histórica, cabe aclarar, no descalifica o anula los supuestos del modelo, pues también
éstos son fuerzas políticas actuantes presentes en la naturaleza del sistema
federal. A donde conduce la contradicción es a reconocer que en todo sistema
federal coexiste una tensión de variable intensidad entre el gobierno nacional
y los gobiernos federados, que a su vez refleja una tensión en la distribución
del poder político. Esta relativa inestabilidad es inevitable en el federalismo
y sus soluciones prácticas han conducido a escenarios que se reflejan en dinámicas
de centralización y de descentralización en la administración pública, o
bien en permanentes coordinación, negociación o conflicto entre poderes
nacionales y regionales. Estas posibilidades
son una parte normal del sistema federal; lo excepcional sería que no
existieran.
Cabe aclarar que la inestabilidad relativa no significa crisis, sino variables de interacción, legítimas en la medida en que asumen los canales formales establecidos por el modelo. Precisamente, como parte inherente al federalismo existe una instrumentación formal que regula las relaciones y sus formas, estableciendo límites a ese ambiente interno de inestabilidad relativa, lo cual le impide al modelo sucumbir. 22 Son varios los instrumentos formales que administran la inestabilidad relativa del sistema: el principal es la dinámica de integración de los poderes nacionales -que en particular se refleja e los sistemas electorales-, que permite las partes federadas una posición permanente de representación en los órgano nacionales. Destaca como instancia común el Poder Legislativo y su composición bicameral, en donde la representación de las partes federadas adquiere mayor relevancia, como ocurre en los senados. Entre los recursos adicionales se encuentran las reformas a la Constitución general , que supone la aprobación de las entidades federadas, así como determinadas políticas –como reformas fiscales o programas de implicaciones etnolingüísticas, por ejemplo- cuyos efectos las obliga a se negociadas con las entidades. Y, finalmente, entre los instrumentos de interrelación cotidiana se encuentran los recursos de coordinación intergubernamental, que permanentemente reflejan los equilibrios entre las dinámicas nacionales y los requerimientos específicos de las partes federadas.
3.
FEDERALISMO Y ESTADO DE DERECHO
Retomando
la idea de que la conformación de un sistema federal implica un proceso
constitutivo del Estado, puede afirmarse que con el mismo movimiento se define a
un poder político con contenido y límites explícitos. El resultado es que la
autoridad política se encuentra, de entrada, sujeta a los entornos del derecho
establecido por las partes federadas o por su representación legítima. La
consecuencia para el nuevo Estado es que el poder no emane de sí mismo,
sino del pacto federal. Éste último es el que asigna sus capacidades y
atribuciones políticas. Puede, entonces, apreciarse que el Estado resultante es
de un perfil muy distinto a aquél ilustrado por Luis xv, citado anteriormente. La
autoridad política no puede ser otra más que aquélla definida por el derecho.
A su vez, el derecho no puede ser otro más que aquél definido por el pacto
federal. El federalismo impone, así, un contenido restringido al Estado,
compatible con las formas modernas de comprender y ejercer el poder político,
que en última instancia se caracterizan por respetar y permitir el desarrollo
de las libertades individuales y ciudadanas que, a su vez, también son
delimitadas por el derecho.
El
federalismo guarda, entonces, una relación necesaria con un Estado plenamente
regulado por el derecho, ubicándose éste como la expresión de su forma y
contenido. Sumando este último elemento al conjunto de factores que acotan al
Estado federal, tenemos a un órgano estatal delimitado por los siguientes
entornos, el derecho, como base esencial y primaria; la división de poderes,
como instrumento de autorregulación del poder y, finalmente, los órganos políticos
territoriales (los estados, cantones, Länders, repúblicas), que a su
vez participan en la distribución del poder
en un plano paralelo al Estado nacional. Todo ello queda reflejado en un escrito
normativo, la Constitución Política, la cual están obligados a obedecer los
componentes del sistema federal y todas las formas del poder reconocidas por éste.
El
modelo federal tiene una imperiosa necesidad de ser definido por un marco
jurídico, en el sentido pleno de la palabra, lo cual no significa abundancia de
leyes y detallamiento normativo, sino que se alude a su vigencia y eficacia. El
marco legal de un país federal puede ser simplificado, pero no puede carecer de
plenitud en la regulación del poder. El derecho es condición para la formación
del propio Estado federal, de sus poderes, de las partes integrantes del
sistema, de su funcionamiento y de sus relaciones. En la medida en que el
sistema federal constituye a un Estado nacional mediante un pacto entre iguales,
el cual puede comprenderse en la lógica de un contrato, en ese mismo acto se
reivindica al derecho como instrumento esencial para su definición. Bajo estas
condiciones, no puede existir un sistema federal sin un derecho convenido y sin
la vigencia de éste como instrumento regulador. Si el derecho dejara de tener
vigencia como instrumento de regulación, el mismo "pacto" federal perdería
validez; las relaciones entre las parte dejarían de ser reguladas por el
derecho podrían pasar a un escenario dominado por una pura lógica de poder político,
que no excluye de entre sus consecuencias la violencia o la subordinación de un
acto por otro.
Si se considera, entonces, que en toda estructura política las relaciones entre las partes tienen el potencial de derivar en prácticas de subordinación, lo cual sería contrario al principio federalista, la efectividad del Estado de derecho es una de las condiciones imprescindibles de todo sistema federal. Se encuentra en su origen, en su estructura y en su dinámica. Por este motivo, entre el federalismo, el poder político y el Estado de derecho existe una relación necesaria, que impulsa la constitución de un Estado no solamente dinámico, sino además regulado, con pocos espacios para que el poder pueda salir de los márgenes de autoridad reconocidos por el derecho. Por lo menos esta es la tendencia implícita en todo pacto federal.
4.
FEDERALISMO Y PLURALIDAD, LIBERTAD E IGUALDAD
Ahora
bien, debido al perfil de los elementos participantes en un sistema federal,
cuyo número y diversidad rompen con toda posibilidad de unilateralidad o con el
predominio exclusivo de algún interés particular, el derecho resultante deriva
entre sus valores a la pluralidad. A partir de su misma composición, el
federalismo renuncia a la homogeneidad como principio: sin negar el principio de
unidad, se reconoce el derecho a la diversidad, al reconocimiento y al respeto
del otro. Este es uno de los presupuestos esenciales del modelo. Cada una de las
partes federadas reivindica alguna especificidad que la hace ser ella misma (soberana,
si apelamos a los términos jurídicos) y que la distingue de las otras partes o
del todo nacional. Obviamente, reivindicar la individualidad no excluye los
caminos de la dominación o de la subordinación entre las partes, lo cual, en términos
positivos, implica que entre ellas existe plena aceptación y reconocimiento recíprocos.
La pluralidad como principio político resulta, así, una parte inherente del
sistema y del control del derecho federal. Una vez asumidas las reglas
anteriores, cualquier proceso que pretenda anular la pluralidad en los términos
como haya sido definida por el sistema federal –sea territorial, cultural, étnica
o lingüística- atenta contra la esencia misma del federalismo
De
la misma manera, junto con la vigencia del derecho y, sobre todo, vinculado al
del contrato federal se encuentra un concepto adicional del federalismo: la libertad.
Como puede suponerse, las partes constitutivas de una nación federal al
momento de pactar lo están haciendo en ejercicio de su libertad y como expresión
de su voluntad soberana. La libertad entendida como la capacidad de
autodeterminación, a su vez ligada con una voluntad y con un sujeto, que en el
caso del federalismo se refieren a la soberanía ya la entidad federada (en
cuanto órgano estatal o territorial). El federalismo supone e implica
continuamente a esta libertad, que solamente puede tener asiento en la soberanía
de la entidad federada. Sin libertad no puede existir contrato alguno ni, por
supuesto, ninguna soberanía. Por este motivo, las partes necesitan
reconocimiento recíproco y capacidad para decidir libremente. Un pacto federal
no puede definirse de otra manera, no puede imponerse y anular la libertad, pues
se rompería su condición de pacto-contrato; no puede surgir de condiciones
ajenas a la autodeterminación. Es por ello que la soberanía de las partes es
condición del sistema y es también lo que vincula necesariamente al
federalismo con el concepto de libertad.
Adicionalmente,
la libertad, la soberanía y el pacto federal contienen un concepto paralelo,
también esencial a este sistema de gobierno: el de la igualdad. Una de
las condiciones del contrato federal, vinculada con la libertad soberana
indicada previamente, consiste en el reconocimiento recíproco entre las partes.
Lo anterior implica que se instituya una capacidad de interlocución
igualitaria, que ubica a las partes federadas en un mismo plano, con
independencia de sus características intrínsecas. En este sentido, la extensión
territorial, la lengua, la etnicidad, las dimensiones poblacionales, la cultura,
entre otras variables sociales y geográficas, por sí mismas no forman parte de
los criterios del pacto federal, si bien tampoco las ignora. Como ya se argumentó,
ni la homogeneidad ni cualquier otra relación que la implique es condición de
la relación federal; no obstante, el principio de igualdad es fundamental. La
paradoja se resuelve en el federalismo, al establecer el principio de igualdad
junto con el derecho a la diversidad. Precisamente, uno de los valores
esenciales del pacto federal es la igualdad en la heterogeneidad; de otro modo,
no habría contrato posible. El pacto federal establece, de entrada, condiciones
de igualdad entre las partes, que son precisamente las que permiten su encuentro
federativo. De otra manera, si desde un principio existiese un
reconocimiento jurídico de las desigualdades -de las características que
fueran-, el resultado de una relación entre desiguales sería el
establecimiento de una relación de dominación, así como la fijación de
inequidades en la distribución y ejercicio del poder político, lo cual
resultaría completamente ajeno al federalismo.
Una
de las virtudes del sistema federal es su capacidad de reconocer e integrar en
un todo mayor las diferencias existentes entre las partes. Supone tolerancia a
la diferencia y, más aún, se trata precisamente de un sistema que permite la
administración política y gubernamental de las diferencias. Una vez asumida la
igualdad jurídica como un principio esencial del sistema, ésta se expresa en
dos facetas: como reconocimiento recíproco de y por cada uno de los miembros
del sistema; y derivada de éste, como capacidad de interlocución de cada una
de las entidades, o dicho de una manera más sencilla, capacidad para participar
en la formación de la voluntad colectiva del todo federal. La igualdad jurídica
necesita, así, traducirse en reconocimiento y participación en la dinámica
del modelo. En términos negativos, el principio de igualdad puede expresarse de
la siguiente manera: no pueden existir partes ignoradas en el funcionamiento del
sistema, ni partes excluidas de su proceso institucional. De ocurrir lo
anterior, se estaría cuestionando la igualdad jurídica y, en la práctica, la
vigencia del mismo federalismo.
En
este sentido, la diferencia y la diversidad -de cualquier tipo- pueden ser parte
de un sistema federal, pero no son un factor que jurídicamente esté
cuestionando el principio de igualdad jurídica, ni entre las partes federadas,
ni entre éstas y el Estado federal. La igualdad jurídica es uno de los valores
esenciales del sistema y es precisamente el que permite respetar la
individualidad (libertad, soberanía, diferencias geográficas, religiosas o
etnolingüísticas) de cada una de sus entidades integrantes. Asumiendo esta
perspectiva, el principio de igualdad en el federalismo puede concebirse como un
instrumento que respeta las diferencias y que se contrapone al surgimiento de
relaciones de dominación que pretendan aprovecharlas. Dado este principio, en
pocas ocasiones se ha considerado al federalismo como una alternativa para
solucionar conflictos entre naciones, pueblos y diversidades sociales que por
distintas circunstancias están integradas en un mismo Estado.
23
Retornando
en conjunto los elementos anteriores, podemos resumir )os valores políticos que
se encuentran implícitos en el sistema federal de gobierno y que lo vinculan
directamente con la democracia y con el rol de los gobiernos locales, que
revisaremos posteriormente. Para comenzar, el sistema se relaciona de manera
intensa con un concepto democrático de la soberanía, al hacerla residir en el
pueblo; ya no es ésta algo que pertenezca por esencia al Estado. Establece, por
lo mismo, un plano de igualdad jurídica entre los Órganos de gobierno y los
ciudadanos, en la medida en que a ambos los determina el derecho; a la vez,
establece un predominio de la capacidad política ciudadana, al determinar los
ciudadanos al Estado ya sus órganos. Por otra parte, el sistema federal
organiza en una estructura dual al poder político y, adicionalmente, retoma la
tradicional separación republicana de los poderes del Estado. La Constitución
y el derecho en general adquieren una capacidad total de regulaci6n de la
autoridad. Finalmente, en el pacto federal los conceptos de pluralidad, igualdad
y libertad son valores imprescindibles, que deben
reflejarse en su integración y funcionamiento.
Ahora bien, la universalidad de los valores políticos descarta que los valores de un sistema federal sean atributos exclusivos de los estados federados o de los órganos políticos de una federación. 24 La característica de universalidad los extiende a los ciudadanos como sujetos políticos y, más aún, como depositarios de la soberanía en cuanto pueblo, en cuanto voluntad colectiva. De esta manera, la pluralidad, la igualdad y la libertad no pueden reconocerse para las partes del federalismo e ignorarse para los individuos; no pueden estar en la dinámica del sistema j federal ya la vez excluirse en las relaciones entre los ciudadanos y los órganos del Estado. El principio de universalidad implica que los valores políticos del sistema federal sean también parte de los valores políticos de los ciudadanos. Junto con la reivindicación del derecho (plural y legítimo) que constituye al sistema federal, la reivindicación ciudadana de la libertad, la igualdad y la pluralidad es también esencial en una sociedad organizada federalmente. 25 Sin duda, en la historia de los países federales se encontrarán momentos o periodos en que sean cuestionados o eliminados los principios anteriores; pero con este incumplimiento también se borra, en los hechos, la estructura federal de gobierno. 26 En términos amplios, se puede entonces afirmar que los sistemas federales suponen, constituyen y se reproducen en sociedades con una cultura y valores políticos democráticos; por lo menos esta es la tendencia en su forma más acabada.
III.
Federalismo y sistemas electorales
Si bien es cierto que la democracia puede relacionarse conceptual e históricamente con los Estados unitarios, no siendo por lo tanto una característica exclusiva de los sistemas federales, el federalismo sí se relaciona de manera exclusiva con los principios democráticos. Tal como lo hemos reseñado, los conceptos políticos que acompañan al modelo de Estado federal son, en conjunto, incompatibles con formas autoritarias, no plurales, centralizadas, concentradoras de poder y, por supuesto, con formas de gobierno ajenas al Estado de derecho. Entre el federalismo y la democracia existe, así, una consistencia de conceptos, que no obstante es insuficiente para impedir que en la práctica determinadas sociedades federales incurran en abusos políticos o que, definitivamente, su estructura federal sea una formalidad jurídica sin sustento real, como fue el caso de la extinta Unión Soviética. 27
Debido
precisamente a este tipo de experiencias, que parecieran anunciar el fracaso de
los proyectos federalistas, la viabilidad de los Estados federales depende de
que sus principios políticos sean cumplidos en términos reales y de que éstos
se reflejen en los procesos de gobierno. En este propósito, la democracia
efectiva cumple un papel decisivo al normar la distribución del poder político,
incluyendo la conformación de las organizaciones políticas y las formas de
representación que en él intervienen. En particular, la democracia tiene un
rol decisivo para un sistema federal al definir a los actores y, a través de éstos,
a las bases políticas de la negociación intergubernamental que
configuran al Estado nacional. Este último aspecto es de gran importancia, si
se considera que las relaciones intergubernamentales, en buena medida, son
determinadas por los sistemas políticos. Un sistema político puede anular al
federalismo en la práctica de las relaciones intergubernamentales, o bien puede
estimularlo y constituirse en su sustento concreto. Si la esencia del
federalismo radica en una estructura dual de distribución del poder político y
en las relaciones que establecen las partes constitutivas, la esencia de estas
relaciones radica en los sistemas políticos, en la dinámica de sus actores y
en las formas como se organiza la representación social.
Si
por principio el Estado y el poder , son materia estable, en ninguna
circunstancia son definibles de una vez y para siempre, mucho menos cabe esta
posibilidad en un sistema federal, de naturaleza relativamente inestable (móvil,
dinámico, posiblemente sean adjetivos más apropiados). En estas
condiciones de dinamismo estructural, en un sistema federal deben consolidarse
dos vías esenciales de regulación de su proceso: la democracia, como recurso
que define las relaciones entre los ciudadanos y el poder político, así como
las formas de representación y, por otro lado, los instrumentos de las
relaciones intergubernamentales, como recurso que define las relaciones entre
las entidades gubernamentales de una federación. A tales vías de regulación
de una estructura dinámica se suma
la separación de poderes, tanto en la esfera nacional como en la de los órganos
federados, que añade una complejidad adicional al sistema y, por consecuencia,
un factor más de movilidad y de cambio.
De
lo anterior, lo que interesa destacar es la naturaleza relativamente inestable
de los países federales que determina que el sistema de relaciones entre
sus partes ocupe un papel estratégico para su reproducción
como un todo funcional, capaz de satisfacer los objetivos para los cuales fue creado.
Más aún, la esencia del modelo radica precisamente en este sistema de
relaciones, que es donde se asienta la estructura dual entre un Estado
nacional y las entidades
territoriales (o sociales) federadas. El sistema de relaciones tiene sentido por
y para la preservación de la estructura dual característica del federalismo: autogobierno
más gobierno compartido, en los términos empleados por Elazar. Ahora bien,
el sistema de relaciones que define al federalismo está sustentado por dos ejes
principales: las relaciones estrictamente institucionales entre el gobierno
nacional y los gobiernos federados y, por otro lado, las relaciones entre los
actores y las estructuras políticas, que constituyen la "carne" de
las relaciones institucionales, su base material, su sustento empírico. Debido
al último factor, los sistemas políticos de las naciones federales necesitan
tener un perfil consistente con este modelo de Estado, asumiendo que de ello
depende la preservación y expresión de la voluntad soberana de las partes
federadas (estado, cantón, república, etc.), así como la posibilidad de que
dicha voluntad se exprese en las relaciones interinstitucionales y que, de esta
manera, participe en la integración de la voluntad colectiva del todo federal.
Sin
democracia, como puede suponerse, la posibilidad de que las instituciones
regionales expresen fielmente la voluntad de la sociedad regional es casi nula,
además de ilegítima. Adicionalmente, en condiciones ajenas a la democracia, un
gobierno y/o sus instituciones regionales difícilmente estarían en
condiciones de intervenir eficazmente en una negociación intergubernamental. La
democracia es, por consiguiente: a) condición para la expresión soberana de la
voluntad popular; b) base del autogobierno de las partes de una federación, y
c) condición para que cada entidad pueda intervenir en la formación
de la voluntad colectiva del todo federal.
El
Estado federal es, por definición, un sistema plural, con voluntades diversas y
territorialmente distinguibles: las partes federadas. 28
Esta es una condición esencial a la cual deben ajustarse las reglas de la política
que definen a los actores que participan en ella, así como las formas de
distribución del poder, tanto a escala regional como nacional, es decir, en las
partes federadas y en el todo federal. Dicho de otra manera, un sistema político
en el federalismo debe ser capaz de preservar y de expresar la pluralidad y la
diversidad de las voluntades que integran a la nación federal. y si este es el
objetivo, el sistema político no puede ser homogéneo, plano, sin
particularidades regionales ni sociales; resultaría contradictorio con la
propia naturaleza del sistema federal. Lo más común es encontrar que las
reglas de la política para los Estados federales se distribuyan también
siguiendo la estructura dual del modelo, haciéndose también plurales y
diversas, capaces de integrar distintas formas de aplicar principios democráticos,
sobre todo cuando se trata de sociedades
contrastantes por su composición étnica, organización social o por su
lenguaje.
29
El
sistema político de una nación federal tiende, así, a ser un sistema de
sistemas, es decir, un sistema nacional que coexiste junto con sistemas políticos
definidos Soberanamente por las partes federadas (10 cual, dicho sea de paso, es
esencial al principio de autogobierno). Cada uno de los subsistemas debe tener
por condición su capacidad de expresar las particularidades de cada sociedad
regional, a través de actores políticos propios, adecuados a su perfil social.
De otra manera, la formación de la voluntad de la sociedad regional no sería
posible y, por consecuencia, su participación en el pacto federal tampoco sería
efectiva.
30
En
el supuesto de la existencia de un sistema político no democrático en una de
las partes federadas, incapaz de conformar la voluntad colectiva de la sociedad
regional, esta entidad realmente no I estaría en condiciones de participar en
el todo federal, ocupando una posición desigual y subordinada, lo que
cuestionaría la vigencia del federalismo en su conjunto. De ahí la relevancia
de que los sistemas políticos sean democráticos y, adicionalmente, específicos
a las particularidades de cada sociedad regional: cultura, etnicidad,
lengua, territorio, variables que se deben integrar a los procesos políticos.
Cabe así la posibilidad en el Estado federal de que sus reglas políticas estén
configuradas por una pluralidad de subsistemas que respondan a las necesidades
de representación de sus sociedades regionales.
El
planteamiento anterior ha sido destacado mediante la crítica de los sistemas
políticos homogéneos, que tienden a ignorar la pluralidad política y la
diversidad regional de las partes federadas. Un caso extremo son los modelos de
partido único, que han demostrado su ineficacia como instrumento democrático,
más aún cuando se implantan en sociedades fuertemente heterogéneas:
Un
partido monolítico, autoritario o totalitario, no permite la expresión de una
autonomía política local, incluso cuando se reviste de una estructura federal
como la del Partido Comunista Checoslovaco o la de la Liga Comunista en
Yugoslavia. En estas experiencias, la práctica del centralismo democrático
siempre se quebraba en beneficio del centro soberano. De este contraejemplo
podemos deducir que el pluralismo partidista es una condición necesaria para el
funcionamiento de una democracia federal. Pero para realizar sus funciones, los
partidos deben ser capaces de expresar las demandas, en ocasiones
contradictorias entre ellas, dimanantes de los intereses nacionales y locales y
de participar en elecciones con posicionamientos distintos. En estas
condiciones, los partidos federales se encuentran en el centro de un conflicto
de fidelidad entre dos sistemas políticos de referencia. Así, el equilibrio
federal, la autonomía y la interdependencia son tributarios de la organización
de los partidos y de la independencia de los sistemas partidistas de las
unidades federadas.
31
De
la misma manera que puede definirse al federalismo como autogobierno más
gobierno compartido, el sistema político de un Estado federal debe cumplir con
el principio de democracia más democracias particulares; dependen
de ello la formación de la voluntad de la parte federada y que ésta pueda
expresarse en la voluntad del todo nacional. Por otro lado, de la cita anterior
se puede también destacar una de las dificultades de los sistemas políticos en
el federalismo, consistente en la tensión de intereses entre la política
nacional y la política regional. Si predominan los primeros por encima de los
segundos, el modelo pierde su esencia; si predominan los segundos por encima de
los primeros, el sistema carecería de sentido. A pesar de su complejidad, se
trata de una tensión inevitable en el federalismo, cuya virtud es precisamente
administrar su equilibrio a través de procedimientos institucionales.
Los
partidos políticos son una instancia que concreta y da forma cotidiana a las
relaciones institucionales y políticas en un Estado federal; ocupan un rol
especial en el conjunto del sistema y, si puede decirse en estos términos,
encarnan la complejidad y delicadeza de las piezas que articulan al todo
federal. Si los partidos están integrados de manera centralizada, las
relaciones que predominan en el conjunto del Estado son las procedentes del
gobierno nacional, en demérito de la perspectiva de las entidades federadas. Si
se orientan hacia formas muy locales, la articulación
nacional de intereses sociales es la que pierde perspectiva. En todo caso, la
conclusión es que no hay un formato único en las experiencias de los Estados
federales y la organización de los partidos políticos. Lo que está fuera de
duda es la incompatibilidad del federalismo con las dinámicas centralizadas y,
mucho más, con los sistemas políticos de partido único.
Entre
los recursos del modelo federal para establecer el frágil balance entre las
partes y el todo, entre intereses regionales e intereses nacionales, se
encuentra el ya citado principio de igualdad. Entre las formas que
institucionalmente lo expresan de mejor manera está la integración bicameral
del Poder Legislativo nacional. Una de estas cámaras (por ejemplo, el Senado en
Estados Unidos o el Bundesrat, Consejo Federal, en Alemania) tiene un
principio que iguala la representación de las partes federadas, haciendo que su
"peso político" sea idéntico, o muy similar, con independencia de
otro tipo de variables.
32
Desde la perspectiva del análisis político, este tipo de arreglo se ha denominado como de "mayorías complejas", o bien, como el aspecto "subsidiario" del federalismo.
El
federalismo, dada esta reivindicación del principio de igualdad que se ve
reflejado en las instituciones que representan a las partes federadas, utiliza
un concepto "complejo" de mayoría, precisamente porque el concepto
incorpora variables culturales, étnicas, lingüísticas o espaciales, a un
concepto que en principio es solamente numérico. El concepto de mayoría en un
Estado federal no se refiere simplemente a un número determinado de ciudadanos,
sino a una determinada distribución de los ciudadanos que reconoce alguna o
algunas de las anteriores variables sociales. De esta manera, una entidad
federada con una población de un millón de habitantes puede tener la misma
relevancia política que otra entidad con dos millones; o bien, determinado
grupo etnolingüístico puede tener un peso político similar a otro grupo
social de mayo res dimensiones. "Hacer mayoría" en u sistema federal
resulta, así, algo mucho más complejo que en un Estado unitario La conformación
de la voluntad nacional requiere de un mayor esfuerzo de negociación y de
procedimientos, dada la diversidad de las partes y el reconocimiento previo de
sus especificidades.
La
mayoría y las minorías políticas tienen, de esta forma, un significado
diferente para un Estado federal que para un Estado unitario, haciendo que la
dinámica de sus sistemas políticos y de las instituciones que lo expresan
tenga perfiles distintos. La diferencia principal radica en la
"complejidad" de las variables y de los procesos para decidir la
agenda pública y gubernamental del todo federal. Las instituciones políticas
del federalismo, para comenzar, tienen una integración que reconoce el
principio de igualdad (el Senado, para volver a citar el ejemplo clásico); en
segundo término, el proceso de toma de decisiones involucra a las partes federadas cuando se requiere su aprobación para
determinada decisión gubernamental (una reforma constitucional, por citar otro
ejemplo clásico). Estos mecanismos constituyen la salvaguarda de la soberanía
de las partes federadas y, en la perspectiva del sistema político, una
salvaguarda de los derechos de las minorías, lo cual es fundamental en las
sociedades heterogéneas étnica 0 lingüísticamente. En los términos de
Lijphart, el problema es planteado de la siguiente forma:
En
sociedades plurales, por consiguiente, la regla de mayoría conduce a la
dictadura de la mayoría ya conflictos sociales en lugar de a la democracia. Lo
que estas sociedades necesitan es un régimen democrático que dé énfasis al
consenso general en lugar de a la oposición, que incluya en lugar de excluir y
que trate de incrementar al máximo el tamaño de la mayoría gobernante en
lugar de satisfacerse con una mayoría simple: la democracia por consenso (como
la que refleja la estructura de los Estados federales ).
33
La
dinámica política de un Estado federal resulta inevitablemente compleja, dada
su propia estructura, si bien en ello radica también su riqueza. Los valores a
los que el federalismo se liga conceptualmente, como son los de democracia,
pluralidad e igualdad, entre otros, deben encontrarse encarnados en los sistemas
políticos, en sus actores y en las relaciones que estos actores imprimen al
mapa intergubernamental; son condición del modelo. De la misma manera, el
concepto de minoría, junto con el de diversidad, tienden a concebirse ya
aplicarse de una manera más valorada y compleja que en los Estados unitarios.
Claro está, las relaciones entre conceptos no se traducen directamente en prácticas
políticas; si bien las impulsan, siempre cabe la posibilidad de que la ruta del
poder siga otras reglas, como es su mala costumbre.
IV.
Los gobiernos locales y el federalismo
Desde una estricta lectura formalista del federalismo, los gobiernos locales ocupan una posición subordinada en relación con el eje central dualista del Estado federal. En general, no forman parte del modelo, en el sentido de que política y jurídicamente sean reconocidos por éste de manera directa, si bien cabe la posibilidad de que se reconozcan como elementos constitutivos de las entidades federadas. En términos metafóricos se puede decir que los gobiernos locales son para las entidades federadas lo que éstas son para el Estado federal. La lectura subordinada de los gobiernos locales respecto del pacto federal tiene dos asientos principales: el primero, original al mismo pacto federal, en la medida en que no fueron actores reconocidos por éste como una de sus partes integrantes, ni lo han sido con posterioridad; el segundo, debido a que el concepto de soberanía es, en la mayoría de las interpretaciones jurídicas tradicionales, remitido al Estado, concebido como entidad suprema que trasciende a las formas locales del gobierno y de la política. La conexión del federalismo con los gobiernos locales debe, entonces, remitirse a un contexto diferente del marco jurídico atado a conceptos estatistas de la soberanía y, adicionalmente, a otros dos horizontes: el de los principios políticos y el de la práctica intergubernamental, especialmente en la actual etapa de globalización de la sociedad humana.
1.
GOBIERNOS LOCALES, CIUDADANÍA Y FEDERALISMO
Como
se argumentó previamente, el federalismo guarda una relación muy estrecha con
la forma más democrática de la soberanía, al depositarla en el pueblo. Ahora
bien, el contenido de la palabra "pueblo" se refiere a los ciudadanos
ya los atributos que éstos tienen en una democracia liberal, retomando la
relación que el federalismo guarda con otros conceptos políticos,
especialmente con el referido al acotamiento del poder y de la autoridad. El
federalismo y la ciudadanía, desde esta perspectiva, se encuentran por el
intermedio de la soberanía popular. Es decir, que en la dinámica del
federalismo está implícito el reconocimiento de la ciudadanía, de la soberanía
popular y de su capacidad de determinar al poder político. No puede excluirse a la ciudadanía
y sus atributos y, a la vez, pretender un concepto popular de la soberanía,
como tampoco puede existir una democracia sin ciudadanos.
Si
tenemos en cuenta las conexiones anteriores, puede concluirse que el federalismo
supone el desarrollo de la ciudadanía y de la democracia, lo cual se relaciona
directamente con los gobiernos locales, como se argumentará enseguida. Partimos
de que la idea del autogobierno y, por lo mismo, la necesaria constitución
del gobierno local, pueden entenderse como un derivado inmediato de la ciudadanía
y de la democracia. La primera forma de organización de los asuntos públicos
-considerando las distintas maneras que cada sociedad ha asumido para configurar
"lo local" -, adquiere pleno sentido en un horizonte ciudadano,
cultural y jurídicamente definido, haciendo del gobierno local un espacio propio,
es decir, dado por sí mismo y no como extensión o concesión de instancias
ajenas (externas). El desarrollo de la ciudadanía implica directamente un
gobierno local también desarrollado -en el sentido de propio, descrito
antes, y no como variable cuantitativa o en el sentido jurídico de propiedad-
en cuanto instancia primaria del poder y de
respuesta organizada a los asuntos públicos y, a la vez, como espacio básico
de realización de los atributos ciudadanos. Se debe lo anterior a que las
capacidades ciudadanas no existen en abstracto, sino que requieren concretarse:
en general, en el Estado; y en particular, en el gobierno local. Siendo así,
puede establecerse que la ciudadanía constituye al gobierno local, definiéndolo
como su expresión inmediata en la esfera gubernamental. Una vez dentro de este
contexto ciudadano, el gobierno local resulta vinculado a variables como el
autogobierno y la autonomía, las cuales caracterizan su evolución y, como
veremos adelante, también su conexión con el federalismo.
Antes
es necesario aclarar que el gobierno local puede existir sin ciudadanía, como
una rápida revisión de la historia de las instituciones puede demostrar. En
consecuencia, el gobierno local es una forma primaria del poder político, antes
que una forma primaria de la ciudadanía. La conexión argumentada entre ambos
conceptos, entre gobierno local y ciudadanía, se deriva estrictamente del marco
abierto por el Estado federal, en donde el gobierno y las formas del poder político
quedan subordinados a los atributos de la ciudadanía que, por supuesto, no son
exclusivos del federalismo. Lo anterior nos lleva a establecer que el
federalismo guarda consistencia con la forma ciudadana del gobierno local, pero
no con todas las etapas o formas
que éste pueda asumir. En general, el modelo federal define sus posibilidades
de conexión ( o de compatibilidad) con lo local y con otras formas de
organización del poder desde un horizonte determinado en la evolución
de éstas; vale decir, no es compatible con cualquier forma o momento de lo
local.
En
cuanto valor universal, la ciudadanía puede apreciarse tanto en modelos de
Estado unitario como de Estado federal y, dentro de cada uno de éstos, en su
efecto directo sobre todas las formas del poder y de la autoridad, es decir,
locales y no locales. Sin embargo, si alguno de estos modelos es consistente con
la idea de autogobierno y con la idea de "pertenencia" ciudadana del
gobierno local, es el federalismo. El Estado unitario tiende a trasladar el
poder y la autoridad hacia las entidades nacionales, las cuales determinan a su
vez las formas subnacionales y locales de gobierno. Lo local en cuanto espacio
propio, de los ciudadanos, termina siendo una concesión de una instancia
externa; en tales circunstancias, el autogobierno y la pertenencia en la relación
entre ciudadanos y gobierno local se encuentran matizadas por la estructura central.
Por el contrario, el modelo federal -a partir de su estructura dual- de entrada
establece diferencias entre ambos entornos, permitiendo una franja de mayor
libertad para las entidades federadas y, con esta lógica, también para los
gobiernos locales.
Si
el federalismo desarrolla a la ciudadanía ya la democracia, como efecto de
su propia estructura, en esta dinámica también impulsa a los gobiernos
locales y al sentido de pertenencia de éstos, es decir, al autogobierno, a la
autonomía. En el caso de un Estado unitario, su dinámica institucional no
implica necesariamente el desarrollo de la ciudadanía, por lo menos no en los términos
internos como lo hace el federalismo. No se excluye, por supuesto, que un
Estado unitario pueda convivir con la democracia, incluso en los términos más
acabados del concepto. El matiz radica en las fuentes del desarrollo de la
democracia y del ciudadano: en el federalismo pueden encontrarse dentro de su
estructura y como un efecto de ésta. No es el caso del modelo unitario, en el
cual las fuentes de la democracia y de la ciudadanía proceden, sobre todo, de
factores propiamente políticos, del poder y de sus actores. En el federalismo,
además de los anteriores, se encuentran impulsos en su dinámica institucional.
Pareciera que se trata solamente
de un pequeño contraste. No es así. De estas dos maneras de acercarse a la
democracia ya la ciudadanía, por el federalismo y por la estructura unitaria,
depende la congruencia conceptual de cada modelo con los gobiernos
locales desarrollados (propios). Para el primero, no representa mayor problema
asumir la idea del autogobierno local; para el segundo, no deja de ser una tensión,
ciertamente no irresoluble en la práctica.
Lo
anterior nos permite argumentar que, una vez ubicado en un contexto político
ciudadano, el gobierno local puede adquirir un nivel mayor de descentralización
y de autogobierno en un marco federal; por lo menos así lo implica
conceptualmente el modelo y lo ratifican experiencias como las de Alemania y
Suiza. Claro está, entre los Estados unitarios es posible encontrar ejemplos de
autogobierno local en condiciones más amplias de desarrollo que en determinados
Estados federales (comparemos Inglaterra con Brasil, por ejemplo), lo cual se
debe a la influencia de otras tradiciones políticas que estrictamente no
dependen de la organización federal o unitaria del Estado.
34
No
obstante, debido a su conexión positiva con la ciudadanía y con la democracia,
y gracias a su estructura dual, el federalismo tiene mayores probabilidades de
formas desarrolladas de autogobierno en sus entidades locales, como un derivado
de sí mismo. Sin embargo, desde el marco legal y administrativo, dejando
la perspectiva política, el sistema federal comparte con el modelo unitario la
definición de las facultades o poderes de los gobiernos locales por instancias
externas. El sentido propio en la relación entre ciudadanos y gobiernos
locales tiene, entonces, una fuerte concentración en el terreno de la representación política.
Fuera de ese entorno, como regla general, el autogobierno local se encuentra
enmarcado en determinados parámetros que le son externos; lo que cambia es su
amplitud o flexibilidad. De esta manera, a pesar de la mayor congruencia entre
el federalismo y los gobiernos locales desarrollados, no se puede evitar cierta
tensión entre el sentido propio del gobierno local y la definición no propia de sus facultades o atribuciones. Una de las expresiones más evidentes
sobre los límites externos del gobierno local radica en las formas que puede
asumir, cuyas posibilidades no le pertenecen en sentido estricto. A pesar de la
amplia diversidad de tipos de gobierno local que se puede encontrar, todos están
enmarcados por las atribuciones o dimensiones de los gobiernos federados
(subnacionales), o del nacional, a los cuales quedan siempre subordinados. Por
supuesto, en el Estado unitario esta restricción tiende a ser más pronunciada
y, sobre todo, unilateral.
Las formas de gobierno local, definidas por cada país (federal o no), pueden clasificarse en dos grandes grupos: las de formato flexible y las de formato fijo. En el primer caso, la integración de un gobierno local obedece de manera primaria al cumplimiento de determinados objetivos de política pública, por lo cual su flexibilidad es tan amplia como sea necesario para realizar dichos objetivos. En Canadá y en Estados Unidos, por citar algunos ejemplos de países del continente americano, se ha seguido esta dinámica flexible, tanto en las relaciones con la organización del gobierno como en su impacto territorial; se pueden identificar, así, gobiernos locales vinculados a políticas específicas como educación, puertos, desarrollo urbano, transportes, etc., que incluyen la posibilidad de traslapar territorialmente su área de intervención. El otro grupo corresponde a países que siguen formatos fijos, en donde el gobierno local sólo puede adquirir una forma única, por ejemplo el ayuntamiento en México, siendo también fijo el entorno territorial de sus atribuciones. Al respecto, la flexibilidad orgánica del gobierno local, por lo menos nominalmente, permite una evolución más acelerada del aparato y de la administración local y, desde una perspectiva política, tiene una mayor probabilidad de evolucionar en un sentido de autogobierno, en comparación con el formato único.
2.
GOBIERNOS LOCALES Y PRINCIPIOS POLÍTICOS DEL FEDERALISMO
Por
otra parte, del lado de los principios políticos, el federalismo reúne otro
grupo de condiciones compatibles con el desarrollo de los gobiernos locales. La
propia estructura dual y la naturaleza no concentrada del Estado federal es un
parámetro que se extiende a las relaciones entre las entidades federadas y las
formas locales de gobierno que existen en su interior. En cuanto principio político
y de gobierno, la no concentración permite
una reivindicación (formal e informal) de los intereses locales ante las
autoridades nacionales o subnacionales, lo cual tiende a reflejarse en una
organización administrativa de tipo descentralizado. Como puede apreciarse, el
principio de no concentración resulta plenamente congruente con el concepto de
autogobierno, estando ambos en condiciones de influirse recíprocamente. La
estructura dual de los poderes del Estado federal posibilita que los gobiernos
locales tengan un amplio espectro de funciones tanto propias (jurídicamente
establecidas), como delegadas o coordinadas (establecidas por acuerdo
intergubernamental). En los países federales, el espectro de funciones de los
gobiernos locales puede tener una amplia variedad, desde aquellos que comparten
prácticamente todas las funciones públicas,
35 hasta
aquellos que disocian con claridad las atribuciones exclusivas de los
gobiernos locales. La administración pública puede, entonces, asumir un
formato delegado, al ser instrumentada por los gobiernos federados y por las
entidades locales (tipo Alemania); o bien, un formato compartido y redundante
que obliga a un amplio desarrollo de la
coordinación intergubernamental (como es el caso en Estados Unidos). En cualquier
situación, lo que interesa destacar es la capacidad del federalismo para
desarrollar administrativamente los gobiernos locales y, por esta vía,
ratificar su naturaleza no concentrada.
Como ya se argumentó, el federalismo es un sistema de relaciones que se caracteriza por su capacidad para reconocer diferencias sociales o territoriales, e integrarlas en el marco de un todo mayor. En esta actitud existe un perfil susceptible de reivindicar lo individual, que en el mapa de las instituciones se materializa en los gobiernos locales. En cuanto principio político, el reconocimiento de la diferencia tiene la posibilidad de extenderse a todos los elementos del sistema federal y, por consiguiente, abre una ruta franca para la reivindicación de los intereses de los gobiernos y de las sociedades locales, como parte de las reglas y valores del pacto federal. Lo anterior es significativo si se contrasta con el escenario de un Estado unitario, en donde la reivindicación de la diferencia institucional no forma parte de las reglas del modelo. El federalismo se articula con lo local precisamente cuando reivindica lo individual, la especificidad de las partes, la tolerancia a las minorías, el respeto a la diferencia y la negación de lo homogéneo.
3.
LOS GOBIERNOS LOCALES Y LA EVOLUCIÓN DEL ESTADO
No
obstante los elementos mencionados, que en el fondo muestran la capacidad del
modelo federal para disponer de gobiernos locales políticamente sólidos y
administrativamente con amplias capacidades, la evolución de los Estados
nacionales ha producido importantes alteraciones al anterior cuadro de expectativas.
Pueden distinguirse, al menos, dos tipos de acontecimientos, de escala
macrosocial, que han influido en la evolución del Estado y en su relación con
los gobiernos locales, tanto en países federales como unitarios. El primero son
(y han sido) las crisis económicas, que obligaron a los gobiernos nacionales a
intervenir directamente en actividades de regulación económica y de protección
de las condiciones básicas de calidad de vida a través de políticas sociales,
lo cual implicó el desarrollo de una infraestructura administrativa de gran
escala y de acción directa en espacios que nominalmente correspondían a los
gobiernos locales.
36 Ésta fue una situación que
se reflejó tanto en Estados unitarios como en federales, estimulando en los
segundos un proceso de centralización administrativa que de inmediato se
convirtió en aguda tensión con las entidades federadas y con los gobiernos
locales.
37 Por
otro lado, el segundo tipo de acontecimientos son la globalización económica
contemporánea y la redefinición del papel del Estado en las sociedades
nacionales, que se han orientado hacia la dirección contraria en relación con
la etapa centralizadora derivada del intervencionismo estatal. En la medida en
que avanza la globalización, y en particular la progresiva incapacidad de los
Estados nacionales para regular los flujos financieros, comerciales y económicos
en general, la escala y funciones de los gobiernos nacionales han tendido a
acotarse y, por consecuencia, se han impulsado programas de descentralización.
No es coincidencia que en la agenda gubernamental a nivel mundial se encuentren
cotidianamente a la descentralización o
a la renovación del federalismo como políticas
o debates de alta prioridad nacional. En esta dinámica contemporánea,
inevitablemente los gobiernos locales reivindican su papel en la esfera pública
y, cabe esperar, es muy probable que lo hagan de una manera sin precedente en la
historia de estas instituciones. En los términos de Borja y Castells, el
proceso se describe en. los siguientes términos:
...Los
gobiernos locales adquieren un papel político revitalizado en consonancia con
la crisis estructural de competencias y poder en que se encuentran los Estados
nacionales en el nuevo sistema global. Simplificando, podría decirse que los
Estados nacionales son demasiado pequeños para controlar y dirigir los flujos
global es de poder, riqueza y tecnología del nuevo sistema, y demasiado grandes
para representar la pluralidad de intereses sociales e identidades culturales de
la sociedad, perdiendo por tanto legitimidad a la vez como instituciones
representativas y como organizaciones eficientes.
38
Tanto
la dinámica centralizadora de las funciones públicas por los gobiernos
nacionales, como las descentralizadoras derivadas de la globalización y de la
consecuente redefinición de los Estados nacionales son procesos que trascienden
a las formas unitarias o federales de los Estados. A ambos casos los impacta por
igual; lo que está entonces a discusión es la capacidad de cada modelo para
reaccionar a los cambios. La estructura del federalismo es más flexible, por su
naturaleza dinámica (o inestable, como la caracterizamos previamente), por lo
cual su capacidad de adaptación es nominalmente mucho mayor, especialmente en
la coyuntura contemporánea. Para los sistemas federales, el periodo
concentrador de las funciones públicas por los gobiernos nacionales siempre fue
considerado una anomalía, una distorsión del principio de no concentración y,
por consiguiente, un problema a superar por el sistema. Con este antecedente,
cabe esperar que el proceso contemporáneo de globalización sea más
consistente (compatible) para una estructura federal que para una unitaria. Esa
relativa ventaja del federalismo tiende, incluso, a reflejarse en las relaciones
entre las naciones, especialmente en aquellas que han derivado en organizaciones
multinacionales que siguen principios federalistas en su integración, como
notoriamente lo es el caso de la Unión Europea.
39
Se
puede, entonces, concluir que los sistemas federales son los que se encuentran
mejor equipados institucionalmente para reaccionar frente al proceso de
globalización y su inevitable impacto en el acotamiento de los gobiernos
nacionales. Por lo mismo, la revaloración de los gobiernos locales en la esfera
pública y la instrumentación o impulso a iniciativas de descentralización son
más fluidas en un Estado federal que en un Estado unitario. Si bien ambos
modelos se encuentran insertos en la misma dinámica de globalidad, el primero
tiene mayor probabilidad de reaccionar en dirección al fortalecimiento de los
gobiernos locales, ampliando sus funciones, recursos y, en general, su
"peso" en el mapa intergubernamental.
Un
elemento adicional que en el escenario actual contribuye al fortalecimiento de
los gobiernos locales es la complejidad creciente de las políticas públicas.
Para comenzar, la localización territorial de sus determinantes ha adquirido
una movilidad excepcional, y hace imposible su controlo regulación por los
gobiernos nacionales, más aún cuando dichas determinantes están fuera de los
territorios nacionales. La complejidad de las políticas públicas resulta
evidente en las destinadas a la regulación económica, por ejemplo, pero en
igual situación se encuentran las políticas ambientales, las sociales, las
culturales, las de regulación de usos del suelo, las de comunicaciones, etc. En
mayor o menor grado, la dispersión y movilidad territorial de sus determinantes
obliga a que las iniciativas públicas deban ser implantadas desde instancias y
principios no concentrados. La coordinación intergubernamental, nacional, e
incluso internacional, para la instrumentación de las políticas públicas se
ha convertido en un recurso de uso cotidiano e imprescindible. Dentro de ésta,
una vez que se ha definido su objetivo territorial (target), la especificidad de
las políticas sólo se obtiene mediante la intervención activa de los
gobiernos locales. En consecuencia, en un mundo de políticas públicas
complejas, los gobiernos locales deben tener la capacidad de integrar en su
interior las prioridades del desarrollo local y, adicionalmente, la capacidad de
incorporar esas prioridades al acuerdo intergubernamental. La democracia y el
federalismo, como sustento de ambas capacidades resultan, nuevamente, una
combinación muy adecuada.
Finalmente,
un elemento más que ilustra el encuentro (o desencuentro) entre los gobiernos
locales y el federalismo consiste en el equilibrio relativo que tienden a
guardar las dimensiones de los primeros y, en general, la distribución espacial
de los recursos sociales. Debido a la estructura dual del sistema y al principio
de no concentración, los países federales mantienen, como tendencia histórica,
un equilibrio relativo entre las dimensiones de los aparatos de gobierno
nacional, de los de las entidades federadas y de los locales. Por supuesto, lo
anterior no significa que entre los órdenes de gobierno exista una igualdad en
sus dimensiones, sino que entre éstas no existe la polarización que es propia de los Estados unitarios y altamente centralizados.
Los gobiernos de las entidades federadas, así como los locales, tienden a
distribuir de manera más dispersa sus dimensiones y recursos, en congruencia
con el principio de no concentración; ésta es una cuestión central. En las
dimensiones de los aparatos de gobier1 no, dentro de un sistema federal, se
asienta la materialidad de sus relaciones y de la
estructura dual propia del modelo. Si bien la esencia del federalismo
radica en las relaciones entre las partes, como se argumentó previamente, no se
excluye que las partes deban tener las dimensiones apropiadas para sustentar
esas relaciones. El federalismo, en este sentido, tiende a establecer grados mínimos
de sustentabilidad material en sus aparatos de gobierno que hagan factibles los
principios del sistema.
De acuerdo con la misma lógica, en los países federales los recursos sociales de todo tipo -económicos, demográficos y culturales, entre otros-, tampoco son objeto de concentración espacial en un único (o escasos) centro(s) urbano(s), lo cual es propio de las estructuras centralizadas. La dispersión espacial socioeconómica es un indicador del centralismo o del grado de descentralización de un país, siendo más probable que la segunda característica le pertenezca a un Estado federal y la primera a un Estado unitario. El centralismo y su contraste con el federalismo tiene expresiones espaciales en la concentración de la sociedad y del poder en determinados centros urbanos: un ejemplo típico es París con respecto a Francia. En sus versiones extremas, el centralismo tiende a absorber lo local (sin conseguirlo), dada su gran fuerza centrípeta. De esta manera, no solamente las dimensiones de los aparatos de gobierno son un indicador básico de un Estado federal, sino también lo es, indirectamente, la distribución espacial de los recursos sociales de un país. A la no concentración del poder político le corresponde, en cuanto tendencia, la dispersión o distribución más equilibrada regionalmente de los recursos sociales. Las naciones federales, en este sentido, pueden caracterizarse por la forma en que asuman ambas variables.
V.
Conclusiones: el federalismo imperfecto
La
definición del federalismo, su articulación con la democracia y, finalmente,
el encuentro de ambos conceptos con los gobiernos locales, han sido expuestos a
lo largo de este ensayo reflejando sus relaciones positivas. El resultado es la
presentación de un federalismo que, sin dificultades, puede encontrarse cercano
a un modelo, en el sentido de que puede ser concebido como un camino a seguir o
como un valor humano (ético o ideológico) reconocido útil para el diseño y
organización del poder político. No obstante, como se advirtió previamente,
el federalismo no se inventa; no se encuentra entre las opciones discrecionales
de la voluntad, ni individual ni colectiva. En sentido fuerte, el federalismo es
un proceso y, al mismo tiempo, una necesidad histórica. Con lo anterior no se
pretende argumentar su imposibilidad, sino que se enfatiza el rol de la
construcción social de sus condiciones, lo cual es complicado en extremo y no
admite soluciones parciales ni segmentadas. El federalismo no se agota en un
modelo jurídico, si bien lo supone; no se agota en un programa político, si
bien necesita ser expresado por actores sociales de carne y hueso; no se agota
en las instituciones, si bien las necesita para ser efectivo. La construcción
del federalismo es, entonces, un proceso social inevitablemente complejo, pues
implica la sincronía y el vínculo de varios e importantes procesos sociales.
Por lo mismo, inevitablemente su realidad es imperfecta en relación con el
positivo modelo conceptual que hemos descrito en las páginas anteriores.
Se
puso énfasis, deliberadamente, en los aspectos positivos del federalismo,
considerando dos criterios: primero, porque ese
lado de sus relaciones conceptuales es el dominante, lo cual no es un asunto
menor; y segundo, porque lo positivo ha formado parte de la imagen del
federalismo en la historia del pensamiento social. En este último aspecto, el
federalismo, en cuanto concepto, tiene una larga trayectoria que lo ubica como
valor político una vez en manos de actores sociales concretos, quienes lo han
transformado en un proyecto político: durante parte del siglo XIX, y sobre todo
en el XVIII, el federalismo fue también una utopía social, un programa político
para la organización del poder y un modelo para la formación del Estado.
40
De hecho, la dimensión valorativa de ese proyecto no se ha perdido del todo,
considerando que el federalismo sigue vigente como modelo político y como forma
concreta de organización de un amplio número de naciones del mundo, cuya
realidad contrasta en distinto grado con el modelo positivo e ideal ofrecido por
su concepto.
En
el marco de la teoría, la relación entre federalismo, democracia y gobiernos
locales puede desarrollarse, como hemos intentado aquí, poniendo el énfasis en
sus conexiones positivas. Sin embargo, cabe aclarar que incluso en este terreno
existe la posibilidad de relaciones "negativas", es decir, de
tensiones entre los conceptos en determinadas
condiciones. Simplemente como ejemplo, indicamos el siguiente, que probablemente
sea la tensión más importante que puedan experimentar los conceptos que hemos
revisado: el federalismo y su impulso al desarrollo de la ciudadanía tienen
como efecto el fortalecimiento de los gobiernos locales, creando en éstos una
fuerte inercia al autogobierno. Con esta inercia tiende a formarse en los
gobiernos locales un actor institucional y político de gran relevancia, tan sólido
como amplia sea su base para el autogobierno, convirtiéndolo en los hechos en
un factor I de tensión para los otros órdenes de gobierno. El fondo del debate
no está en su incorporación al escenario intergubernamental, sino en la forma
subordinada de la incorporación (determinada externamente), lo cual es una
contradicción con el principio de autogobierno. Así, para las instituciones
locales hay en el federalismo un impulso a su desarrollo y, de otra parte, una
contención dada su posición subordinada. Además, la otra parte del problema
es la presión para la incorporación de los gobiernos locales en el contenido
del pacto federal, en cuanto actor institucional fundante, lo cual, por la
simple ampliación del número de actores, tornaría más compleja la
administración de un sistema federal. Ahora bien, cabe aclarar que los
anteriores no son debates sin opciones: entre los supuestos del modelo federal
se encuentra su capacidad para administrar las tensiones de su estructura, dándoles
una salida que lejos de anular multiplique los recursos institucionales mediante
acuerdos intergubernamentales. La misión de estos acuerdos y de sus reglas es
precisamente administrar esas tensiones, creando alternativas constructivas y no
opresivas. Con este ejemplo puede, entonces, apreciarse que el federalismo es
capaz de generar relaciones
"negativas" entre sus conceptos, si bien no son factores que conduzcan
a su auto anulación; éstas forman parte de su reproducción normal y ocupan
una posición subordinada.
De
esta manera, la parte más complicada para el federalismo no proviene de las
tensiones entre sus conceptos esenciales, sino de la complejidad de variables
que interfieren en su dinámica empírica, es decir, en cuanto federalismo
"imperfecto". En este caso, las relaciones positivas entre los
conceptos se ven necesariamente matizadas o incluso subordinadas por otras
variables, que en los hechos pueden alcanzar la capacidad para cuestionar al
propio modelo. Para los federalismos concretos nada influye más en sus
distorsiones, mayores o menores, que los sistemas políticos nacionales, que
tanto pueden ser los cimientos de su fortaleza o, por el contrario, constituir
sus endebles pilares. Lo anterior se debe a la naturaleza fuertemente política
del federalismo. Como ya se argumentó, uno de los contenidos esenciales del
federalismo radica en ser una estructura que organiza al Estado y al poder político,
que garantiza el autogobierno de las partes federadas, así como la capacidad de
éstas para participar permanentemente en la integración de la voluntad
general. Con este supuesto, si el caso concreto nos refiere a un sistema político
que en los hechos concentra el poder en un vértice nacional; si su contenido es
autoritario y si, además, la voluntad de las partes federadas no tiene la
capacidad para integrarse (formarse) efectivamente, ni para expresarse en el
todo nacional, evidentemente que estamos ante un Estado que ha perdido su
esencia federal (si es que la tuvo). En estas condiciones, el federalismo
termina siendo (o continúa siendo) una mera formalidad jurídica, carente de un
contenido institucional y político que lo haga realidad. Por este motivo, no
está de más insistir en que en los sistemas políticos, en sus reglas,
instituciones y actores, radica la parte central del dinamismo y salud de un
sistema federal, por lo cual sus elementos necesitan de una base mínima de
compatibilidad con la naturaleza del Estado federal. Si esta base mínima no se
cumple, la "imperfección" del federalismo concreto puede llegar a
convertirse en la negación misma de su esencia.
En
el mismo plano de las variables que tienen la capacidad de distorsionar al
federalismo, si es que no tienen el contenido apropiado, se encuentran, por un
lado, la plena vigencia del Estado de derecho, el cual incluye el acotamiento
jurídico de todas las formas de autoridad, y no solamente como un ejercicio
nominal, sino como una práctica institucional plenamente establecida: sin
Estado de derecho no hay pacto federal que tenga vigencia. Por otro lado, en el
escenario de la conciencia social se encuentra otro factor que puede contribuir
negativamente a la efectividad de un sistema federal: la débil presencia de una
cultura ciudadana, incapaz de reconocer los valores políticos de pluralidad,
diversidad, tolerancia y respeto a las minorías, especialmente cuando se trata
de sociedades étnica o lingüísticamente heterogéneas. En estas
circunstancias, la relación no integradora entre mayoría y minorías, del tipo
que fueren, tendría la posibilidad de anular una de las piezas esenciales del
sistema, que es el reconocimiento, respeto e integración en el todo colectivo
de cada una de las partes federadas en condiciones de equidad.
Finalmente,
entre los factores contemporáneos que contribuyen a la "imperfección"
del federalismo se encuentra el proceso mismo del Estado, desde una perspectiva
global. En este marco, tanto puede avanzar impulsivamente hacia la concentración
del poder y de las funciones gubernamentales en las instituciones nacionales
-motivado por las crisis económicas, por ejemplo-, como dirigirse en sentido
contrario, generando entonces desfases y debilidades en las entidades federadas
y en los gobiernos locales, debido a los acelerados procesos de reestructuración
de los gobiernos nacionales. En un sentido o en otro, la dinámica de los
sistemas federales puede verse seriamente afectada, sobre todo cuando se hace la
evaluación en el corto plazo. En el primer caso, porque se tiende a anular la
estructura dual de organización del Estado; en el segundo, porque el sistema
pierde eficacia y coordinación, así sea por un periodo determinado.
Con todo y las anteriores variantes que inciden en la imperfección del federalismo real, reflejada en su oscilante dinámica centralizadora o descentralizadora o en su presencia nominal cuando el modelo es sometido por fuertes inercias concentradoras del poder, el federalismo sigue formando parte de nuestro mundo contemporáneo. Más aún, sus principios surgen i; progresivamente como alternativa para la regulación de las modernas relaciones internacionales entre los Estados nacionales e, incluso, para la formación de organismos supranacionales. Su flexibilidad, permitida por su estructura, así como su , dinámica, orientada por sus principios : políticos, le han permitido sobrevivir a lo largo de varios siglos. No es casualidad que aún ahora, en nuestro tiempo, encontremos ejemplos de Estados federales que propagan un "federalismo renovado" o un "nuevo federalismo" con la vitalidad de sociedades jóvenes, cuando en algunos casos se trata de federalismos añejos. Desde nuestra perspectiva, dichos ejemplos son síntoma de la vigencia del modelo y, a la vez, de su extraordinaria flexibilidad y capacidad de adaptación, que seguramente seguirá influyendo con sus principios en la organización del poder, de los Estados y de las relaciones que entre ellos rápidamente se están redefiniendo en el marco de la sociedad global.
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Es
licenciado en Sociología por la Universidad Autónoma Metropolitana. Tiene
también el grado de maestría y es candidato a doctor en Ciencias Sociales con
especialidad en Sociología por El Colegio de México. Ha publicado varios
libros y ha sido colaborador de diversos diarios. Se ha desempeñado como jefe
del Departamento de Estudios sobre Política y Desarrollo en el Centro Regional
de Investigaciones Multidisciplinarias sobre Sociedad y Cultura en la
Universidad Nacional Autónoma de México; profesor e investigador titular de la
Escuela de Ciencias Políticas y Administración Pública y Sociología de la
Universidad Autónoma de Coahuila, y director de la revista académica Frontera
Norte. Actualmente es director del Departamento de Estudios de Administración
Pública en el Colegio de la Frontera Norte. Ha publicado varios libros en torno
a la política y la transición democrática desde el ámbito local, entre
otros: Frontera Norte; una década de política electoral (1992); Baja
California, 1989-1992: alternancia política y transición democrática (1993);
El municipio y el desarrollo social de la frontera norte (1995, en
coordinación); Municipios en transición. Actores sociales y nuevas políticas
de gobierno (1995, coordinador).
Notas
de pie de página.
1
W. H. Stewart, Concepts of Federalism, Boston, University Press oí
American Books, 1984. regresar
2
Daniel J. Elazar, Exploraci6n del federalismo, Barcelona, Editorial
Hacer, 1990, p. 32. regresar
3
Retornando los principios establecidos por John Locke (1632-1683).
4
Citado por
Maurice Croisat, El federalismo en las democracias contemporáneas, Barcelona,
Editorial Hacer, 1994, p. 18
5
Actualmente Suiza es una federación integrada por 26 cantones y seis
semicantones, con una población ligeramente superior a siete millones de
habitantes, con cuatro idiomas (alemán, francés, italiano y rético) y además
con una mezcla religiosa de protestantes y católicos, lo cual ilustra sobre sU
extrema diversidad y la eficacia de sU sistema federal para conservar la unidad
a lo largo de siglos
6
La teoría sobre el contrato social de 1.1. Rousseau (1712-1778) tuvo como una
referencia empírica a sU natal Ginebra, uno de los actuales cantones suizos.
7
En este aspecto, el colonialismo inglés fue mucho menos opresivo que el
colonialismo de los españoles o portugueses en América, lo cual permitió
desde un principio el desarrollo de formas innovadoras de organización social y
política. En algunos momentos y regiones, incluso la presencia del gobierno
inglés era menos que simbólica. .'La debilidad de la autoridad real en la política
de las provincias en América era sorprendente. En algunas áreas,
particularmente en las colonias incorporadas de Nueva Inglaterra durante el
siglo XVII yen las colonias de propiedad británica a lo largo de su existencia
entera, se carecía de la autoridad real impuesta mediante la persona de algún
gobernador responsable ante la Corona. La distancia que separaba a Inglaterra de
América, las poderosas presiones que ejercían las colonias sobre los
funcionarios reales y la ineficacia inevitable de cualquier burocracia enorme,
fueron factores que sirvieron para debilitar al poder británico y fortalecer a
los líderes de las provincias en los asuntos de las colonias. Durante el siglo
XVIII las legislaturas en las colonias ganaron autoridad sobre sus propias
prerrogativas parlamentarias, consiguiendo la responsabilidad primaria en la
legislación relativa a impuestos y defensa. para finalmente asumir el control
sobre los sueldos pagados a los funcionarios de la Corona". Enciclopedia
Británica, edición 1997.
8 Cuando comenzaron los conflictos entre las colonias 1 en América y la monarquía británica. éstos fueron motivados por las alzas de impuestos y, sobre todo, por restricciones aduaneras. Ni siquiera la misma independencia había sido un proyecto premeditado, menos aún la integración federal de las colonias. Una vez declarada la independencia, en 1776. entonces se debatió la forma de gobierno que derivó en el pacto federal y en la modernización de este sistema. regresar
9
"...al generar una difusión constitucional del poder, el federalismo permite que la ambición se contrarreste a sí misma, para
el bien del cuerpo político, evitando automáticamente la consolidación de la
ambición en detrimento de terceros. En síntesis, está pensado para evitar la
tiranía sin perjudicar la gobernabilidad" Daniel
J. Elazar, Exploraci6n del federalismo, op. cit., p.53..
10
"...la calidad de poder supremo que no actúa jamás por otra determinación
que la de su propia voluntad" o, en términos más directos, "la
capacidad sobre las capacidades", como está definida en M. Mouskheli, Teoría
jurídica del Estado federal, México, Editora Nacional, 1981,363 pp. regresar
11
-Jean Bodin (1530-1596) es reconocido como quien sistematizó el concepto de
soberanía como poder ilimitado e indivisible para hacer leyes, característica
esencial del poder del Estado, lo cual, en su tiempo, justificó
el desarrollo del poder absolutista de las monarquías europeas. El concepto
sobrevivió hasta el surgimiento de las formas republicanas de gobierno y,
especialmente, hasta la "relocalización" del poder supremo, la
soberanía, que del Estado pasó a ser una atribución del pueblo.
12
Considerando los elementos anteriores, puede plantearse que en sentido estricto
el federalismo impone al Estado un acotamiento triple: primero, porque al
crearlo lo determina; segundo, porque establece la separación de poderes;
tercero, porque añade una estructura dual a la organización del gobierno ya la
distribución de poderes entre la instancia nacional y las entidades federadas
13
Cabe añadir que en la experiencia de los sistemas federales efectivamente ha
predominado un criterio territorial para determinar las unidades que integran
las partes políticas del Estado y, a partir del territorio, la vigencia o
aplicabilidad de sus atribuciones. No obstante, existen también experiencias de
tipo aterritorial, en donde predominan criterios lingüísticos o étnicos que
no tienen una distribución territorial claramente delimitable y que, sin
embargo, han sido reconocidos como unidades políticas dentro de la unión
federal. Este último es el caso de Bélgica, país que a lo largo de las últimas
dos décadas se reorganizó de manera federal para solucionar las tensiones políticas
y culturales entre las comunidades flamenca, francesa y alemana
14 David Held,
"Democracy, the Nation-State and the Global System", en David Held
(ed.), Political Theory Today, Stanford, Stanford University Press, 1991,
pp. 197-235.
15
Retornados
de Maurice Croisat, El federalismo en las democracias contemporáneas, op.
cit., pp. 31-32
16
Como puede suponerse, el federalismo impulsa un concepto de soberanía
compatible con las formas más desarrolladas de la democracia sin excluir, por
supuesto, que la democracia pueda tener otras fuentes que expliquen su evolución,
tanto en Estados unitarios como en sistemas federales.
17
Citado en David Held, La democracia y el orden global. Del estado
moderno al gobierno cosmopolita, Barcelona, Paidós, 1997, p. 58.
18
Estados Unidos, Canadá, Argentina, Brasil, Venezuela y México.
19
Nigeria, Sudán y, de manera más reciente, Sudáfrica, que se encuentra en una
transición al federalismo. Cabe mencionar que en el continente africano también
han ocurrido transiciones de Estados federales a unitarios, como fueron los
casos de Libia (1963) y de Camerún (1972).
20
Las palabras "separación" y "distancia", como están
aplicadas aquí, no excluyen que entre el Estado nacional y las partes federadas
exista una determinada distribución de poderes y que, por lo mismo, incluso
puedan reclamarse "soberanías" recíprocas. La separación o
distancia deben, entonces, comprenderse como momentos extremos, en donde las
relaciones o vínculos expresos del sistema dejan de funcionar y en la práctica
conducen a la ruptura del federalismo y a la creación de Estados unitarios.
Adicionalmente, la "separación" y la "distancia" pueden
también tener un momento extremo cuando se ubican en la dirección inversa, es
decir, como "no separación" o "no distancia". En este último
caso, el resultado también conduce a un modelo de Estado unitario al dejar de
existir un sistema de relaciones entre las entidades federadas y el Estado
nacional
21
En términos muy generales, las crisis económicas y la consecuente necesidad de
regulación de los ciclos de la economía han sido factores que promovieron una
dinámica fuertemente expansiva de los Estados nacionales,
ya sea como actores económicos directos o bien como soporte de las necesidades
sociales mínimas de la población. Este fenómeno fue una tendencia prácticamente
universal entre la crisis mundial de 1929 y hasta finales de los años setenta.
Para las naciones con organización federal, la dinámica implicó una ampliación
y concentración de funciones públicas y de poder político por los Estados
nacionales, en demérito de las entidades federadas, tanto en los países
desarrollados como en los subdesarrollados. En las décadas de los ochenta y los
noventa el proceso se ha revertido, ahora motivado especialmente por la economía
global y por la creciente incapacidad de los Estados nacionales para regular los
ciclos económicos como en el pasado, comenzando con sus propias finanzas. Desde
una perspectiva administrativa, este último periodo se ha caracterizado por una
universalización de las políticas de descentralización y/o de fortalecimiento
del federalismo, en su caso. Con esta perspectiva, para los países federales el
balance del siglo implica que puedan oscilar entre distintos márgenes de
centralización y descentralización, sin perder su carácter federal, en la
medida en que conserven lo esencial del sistema de relaciones: autogobierno más
gobierno compartido, retomado a Elazar.
22
Lo anterior no excluye que la historia muestre dramáticas historias de
federalismos que jamás lograron administrar su inestabilidad relativa, lo cual
se explica, en buena medida, porque su integración federal no
fue un proceso federalista (pacto, acuerdo), sino un derivado de otros factores,
como la guerra y las
anexiones. Entre los ejemplos más recientes de crisis de federaciones se
encuentra el desplome de la ex URSS, que sin duda ha modificado la historia
contemporánea de la humanidad. Stephen
Randall y Roger Gibbins (eds.), Federalism and the New World Order Calgary,
University of Calgary Press, 1994, 290 pp
23
Esta es una idea que de manera constante se encuentra en Daniel J. Elazar que
visualiza en el federalismo
o en la aplicación de los principios federales una alternativa casi inevitable
en el futuro de las relaciones internacionales. Véase, por ejemplo, Exploración
del federalismo, op. cit.
24
Añadimos que precisamente su universalidad implica que puedan encontrarse también
en Estados unitarios. El federalismo implica a los valores y principios ! que
han sido listados, pero estos valores no necesariamente implican al federalismo:
pueden encontrar I sus fuentes en otras prácticas sociales y en otro tipo j de
organización del Estado regresar
25
Desde esta perspectiva, el federalismo puede también describirse como un fenómeno
social y, más específicamente, como un fenómeno de la cultura. No es
solamente un sistema de relaciones intergubernamentales, en la medida en que un
espectro determinado de valores políticos le da sustento en la cultura
26
Un ejemplo de los años noventa sobre esta anulación práctica de un sistema
federal y de sus principios es el caso de Nigeria, que entre golpes de Estado,
anulación de elecciones y sometimiento de los gobernadores de los estados ha
terminado por ubicar en un limbo a la organización federal del país.
27
Con esta perspectiva, puede plantearse la hipótesis de que el colapso de los
sistemas federales o la conversión de Estados federales en Estados unitarios
obedecen a la incompatibilidad de los principios federales con las prácticas
políticas efectivas, lo cual implica que el federalismo sea un esquema
solamente nominal
y formalista en ambos casos. Esta hipótesis, sin duda atractiva para los
simpatizantes del federalismo, tiene implícita la idea de que el federalismo es
un modelo de Estado viable por naturaleza, incapaz por sí mismo de erosionar la
reproducción de un sistema político o las relaciones entre las partes de la
estructura federal. Claro está, sería un exceso llevar al federalismo a esta
dimensión de modelo político infalible. Lo único terrenal que puede decirse
al respecto es que el federalismo es una de las formas más acabadas de regular
(determinar) al poder político y, por consecuencia, incrementa
significativamente las probabilidades de integración del Estado y de un sistema
de relaciones intergubernamentales y sociales reguladas por el derecho.
28
Sin excluir la posibilidad de formas no territoriales de las entidades
federadas, como pueden ser los agrupamientos por etnicidad, lengua o cultura.
29
Una experiencia interesante es Canadá y las formas como ha evolucionado su
sistema federal hacia un reconocimiento de autonomía para las comunidades indígenas,
sus territorios y prácticas de gobierno. Mark
O. Dickerson, Whose North? Political Change, Political Development, and
Self-Government in the Northwest Territories, Vancouver, UBC Press, 1992,233
pp.
30
La complejidad de procedimientos para integrar la agenda nacional ha sido una de
las críticas que puede hacerse sobre la funcionalidad del federalismo. Sin
duda, no necesariamente es el modelo más eficiente desde el punto de vista de
la toma de decisiones. La dispersión del poder y de los procedimientos para
decidir pueden hacer el proceso más lento. Su virtud es la posibilidad -nunca
garantizada en absoluto- de la toma de decisiones con consenso entre las partes.
31
Maurice Croisat, El federalismo en las democracias contemporáneas, op. cit.,
p. 84.
32
No todas las naciones federales cumplen el principio de igualdad en los mismos términos,
como puede suponerse. En determinados casos, como Alemania y Canadá, la
representación de las entidades federadas sigue una lógica ponderada -no
exactamente proporcional-, utilizando indicadores demográficos, pero que de
igual forma reivindican un amplio respeto y reconocimiento de las minorías
(otorgándoles una sobrerrepresentación
nominal) y. por consiguiente, una base común de igualdad
33 Arend Lijphart, Democracies:
Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries, Nueva
Haven, Yate University Press, 1984, p. 23. regresar
34
Como sugieren los ejemplos mencionados, el desarrollo de los gobiernos locales
hacia su autonomía y, en general, hacia parámetros amplios de "autogobierno",
puede estar más determinado por el desarrollo de la ciudadanía y de la
democracia y, mucho menos, por el modelo federal o unitario del Estado. No obstante, nuestro argumento es que el modelo federal tiene
una estructura orgánica que permite a los gobiernos locales dirigirse al
autogobierno de manera más consecuente, conceptual y políticamente. En
el caso de un Estado unitario, el autogobierno y la autonomía son conceptos que
en términos prácticos pueden llegar a asumir los gobiernos locales, pero en
una situaci6n que se contrapone a la idea misma de un poder central o de un
gobierno nacional único.
35
Un caso extremo es el de Estados Unidos, en donde las funciones entre lo local,
los estados y el gobierno federal pueden llegar a confundirse ya generar
estructuras administrativas que duplican funciones y, por lo mismo, a elevar el
costo de la administración pública. En estos casos, la coordinación
intergubernamental, sus reglas e instancias, se convierten en un asunto de
extrema importancia: "La estructura del gobierno de Estados Unidos es caótica.
Además del gobierno federal y los 50 estados, hay algo así como 18,000
municipalidades de objetivos generales, un número cercano de gobiernos de
localidades también de objetivo genera!, más de 3,000 condados y,
adicionalmente, tantos gobiernos de objetivos especializados que nadie puede
presumir de haberlos contado con precisión. Haciendo un cálculo informado, actualmente existen
alrededor de 92,000 gobiernos captadores de impuestos en el país (...) La multitud de gobiernos no
significa que exista alguna simplicidad en , su actividad. No hay una división
nítida de funciones entre ellos. Si se aprecia con detalle, pareciera que todos
los gobiernos están envueltos en prácticamente todas las funciones. Dicho de
manera más precisa, difícilmente puede identificarse alguna actividad que no
involucre de manera importante la responsabilidad de los gobiernos federal,
estatal y local. Las funciones de los gobiernos en Estados Unidos son funciones
compartidas" Morton Grodzins, "The
American System", en Classics of Public Administration, Jay
M. Shafritz y Albert C. Hyde (eds.), Belmont, California, Wadsworth Publishing
Co., 3a. ed,1992, p. 278.
36
La crisis económica mundial de los años treinta representa al periodo más
intenso de centralización administrativa y, en general, del
"intervencionismo" del Estado en la economía y, especialmente, en la
seguridad social de la población, lo que incrementó sustancialmente las
dimensiones de los gobiernos nacionales y, paralelamente, su predominio en los
asuntos de nominal incumbencia local. Véase Abram de Swaan, A cargo del
Estado, Barcelona, Ediciones Pomares-Corredor, 1992, 379 pp.
37
La experiencia más notable en este sentido fue el programa
"New Deal" en Estados Unidos, establecido durante la depresión económica
de los años treinta y cuya inercia centralista se extendería hasta principios
de los setenta.
38
Jordi Borja y Manuel Castells, Local y global. La gestión de las ciudades en
la era de la informaci6n, Madrid, Taurus, 1997, p. 18.
39
Véase. por ejemplo, José A. Nieto Solís, Fundamentos y políticas
de la Unión Europea, Madrid, Siglo XXI,
1995. regresar
40 La historia mexicana del siglo XIX y, en general, la latinoamericana, está plagada de experiencias de organizaciones y movimientos políticos que reivindicaban al federalismo como proyecto social y de organización del Estado, convirtiéndolo en programa político y, en el fondo, en una utopía social. regresar