DEMOCRACIA, TRANSICIÓN Y GOBERNABILIDAD EN AMÉRICA LATINA
Democracia, transición y gobernabilidad en América Latina
El problema de la reforma económica
Democracia representativa y delegativa
La política en la transición económica
Retos actuales de la democracia
Presentación
Consideradas globalmente,
las democracias en América Latina son democracias jóvenes. Son, por lo tanto,
democracias que aspiran a consolidarse, a permanecer y a superarse a sí mismas,
Así hay que entenderlas, no para justificar sus deficiencias y limitaciones,
sino para contribuir a su perfeccionamiento. En la medida que comprendamos a
estas democracias, las condiciones en las que han surgido y en las que se
desarrollan, así como los retos que enfrentan, podremos hacer aportaciones a su
consolidación. De ahí la importancia de un análisis crítico pero a la vez
constructivo, de una "ciencia política latinoamericana comprometida con la
democracia" .Esta es una de las enseñanzas relevantes que el autor del
presente texto, el doctor Dieter Nohlen, expresó en su conferencia magistral
ofrecida en el Instituto Federal Electoral.
Es verdad
que, como el propio doctor Nohlen afirma, la instauración de la democracia se
dio de manera diferente en cada uno de los países de América Latina, así como
también que el análisis histórico concreto de cada caso pone de manifiesto la
diversidad de su evolución particular y de sus circunstancias actuales. No
obstante, hay que advertir que una atenta mirada desde la perspectiva
latinoamericana descubre una serie de innegables factores comunes. Entre ellos,
pueden destacarse las generalmente precarias condiciones económicas y su
impacto en la intensidad de las demandas sociales, que se traducen en
conflictos que presionan la viabilidad de la democracia y ponen a prueba su fortaleza;
el relativo rezago histórico de la cultura política en relación con la
aparición de instituciones democráticas, así como, finalmente, la frecuente
incomprensión de quienes apresuradamente descalifican a las jóvenes y
ciertamente imperfectas democracias latinoamericanas al subrayar sus
deficiencias e ignorar sus logros.
Se requiere,
entonces -en el marco de la pluralidad y las libertades democráticas-, de
análisis equilibrados y constructivos que no oculten lo que debe superarse pero
que, de la misma manera, reconozcan lo alcanzado en el continuo e interminable
proceso de ampliar y perfeccionar la democracia. Análisis diversos que por
vocación sustenten una política o, mejor dicho -y parafraseando al propio
doctor Nohlen-, una pluralidad de políticas comprometidas con la democracia.
Una muestra
de este tipo de análisis, que aun en lo breve de su exposición destaca por la
profundidad argumentativa, es el que el doctor Dieter Nohlen nos ofrece en este
número de la serie "Conferencias Magistrales" de la colección
"Temas de la Democracia". Con su publicación y amplia distribución,
el Instituto Federal Electoral .continúa en su tarea de contribuir a la
reflexión sobre la democracia y, por lo tanto, a su comprensión y
fortalecimiento.
AGUSTÍN RICOY
SALDAÑA
SECRETARIO
GENERAL
DEL INSTITUTO
FEDERAL ELECTORAL
DIETER NOHLEN
Democracia,
transición y gobernabilidad en América Latina
El título de
mi exposición reúne tres conceptos que han desempeñado un papel destacado en el
debate sobre el desarrollo político de América Latina desde mediados de los
años ochenta. Dicho debate, en efecto, se ha centrado en gran medida en la
extensión y valorización de la democracia en la región, la transición desde
regímenes autoritarios a sistemas democráticos y los problemas de
gobernabilidad. No deseo, sin embargo, abordar estas cuestiones del desarrollo
político como hechos históricos, exponiendo y describiendo cada uno de ellos.
Más bien, me propongo relacionar los fenómenos de democracia, transición y
gobernabilidad a partir de algunas tesis que encontrarnos en el debate
científico sobre el desarrollo de la democracia latinoamericana. Sólo hacia el
final me ocuparé de la historia real, es decir, de problemas objetivos del
desarrollo democrático.
Observando
con detenimiento los hechos particulares, constatamos que la transición
política se dio de manera diferente en cada uno de los países que pasaron de un
régimen autoritario a uno democrático. Pero si los analizarnos en términos más
generales, vemos que el proceso se caracteriza por una gran uniformidad. Las
transiciones se efectuaron de manera pacífica, se generaron pactos entre las
elites en el poder –sobre todo los militares- y los partidos de la oposición;
los compromisos emprendidos por las fuerzas civiles fijaron los parámetros de
interacción entre las esferas militar y civil, restringiendo la agenda política
mediante la exclusión de temas problemáticos para la propia supervivencia de la
democracia (el papel del ejército, los derechos, humanos, etc.). En este contexto,
se postuló en diversas formas la tesis de que la modalidad de la transición
determinaría el tipo y el destino de la democracia. Esta tesis constituye
entonces una primera relación entre los tres conceptos que estudiamos: la
transición determina en cierta forma la democracia y la gobernabilidad.
Consideremos
ahora a la democracia como punto de partida para una interrelación de los
tres
conceptos. Por primera vez en la ciencia política latinoamericana se ha
cuestionado por principio y muy extendidamente el tipo de sistema político
democrático en la región, es decir, el presidencialismo.1 En la
polémica presidencialismo versus parlamentarismo se sostiene la tesis de que el
primero constituye un obstáculo para la transición y dificulta la consolidación
de la democracia debido a sus deficiencias funcionales. Además, se afirma que
el presidencialismo latinoamericano se da en un tipo particular de democracia,
la delegativa, opuesta a la original, la representativa.2 Según esta
perspectiva, la democracia delegativa no es capaz de solucionar los problemas
de naturaleza económica y social. Entonces, a partir del tipo de democracia
hallamos Idos tesis que relacionan de manera causal los conceptos que nos
interesan.
1 Véase
al respecto Dieter Nohlen y Mario Fernández (comps.), Presidencialismo versus
parlamentarismo. América Latina, Nueva Sociedad, Caracas, 1991, y Juan J. Linz
y Arturo Valenzuela (comps.), The Failure of Presidential Government, Johns
Hopkins, Baltimore y Londres, 1994.
2 Esta
es la tesis de Guillermo O'Donnell. Véase su artículo "Delegative
Democracy", en Journal of Democracy, vol. 5 (1), pp. 55-69.
En el debate
latinoamericano destacan las críticas a la democracia y su relación con la
transición y la gobernabilidad, tendencia generalizada que no comparto. En mi
confrontación con esta clase de crítica me centraré en el análisis científico
de algunas de las afirmaciones, conceptos, comparaciones y criterios que la
apoyan. Antes de emprender este ejercicio, quisiera recordar que la fuerte
crítica a la democracia latinoamericana en los tiempos que precedieron al
autoritarismo de los años sesenta y setenta, promovida por sectores de
izquierda y derecha y un gran número de intelectuales, contribuyó sin lugar a
dudas a la erosión y caída de las democracias de entonces.
Me gustaría
hacer un comentario adicional, referido al papel de la ciencia política en este
proceso de
reflexión sobre la democracia. Cuando se fundó la disciplina en Alemania, en
los años cincuenta, Dolf Sternberger, catedrático en la Universidad de
Heidelberg, hablaba del concepto de lo político como denominador de la ciencia
política, y proponía entenderlo como "responsable" o "consciente
de las consecuencias de la investigación y de las afirmaciones
científicas". Postulaba una ciencia política comprometida con la
democracia. En América Latina hay una gran tradición de pensamiento
comprometido, de literatura comprometida, e incluso -en su época- de ciencias
sociales comprometidas.3 Vale la pena preguntarse entonces si ya
existe o si se generará una ciencia política latinoamericana comprometida con
la democracia.
3 Véase Juan C. AguIla. Dependencia y conciencia desgraciada. La experiencia sociológica en América Latina y en la Argentina, Eudeba, Buenos Aires, 1984, y Dieter Nohlen, "¿Ciencia comprometida? Las ciencias políticas frente al subdesarrollo", en INTI. Revista de Literatura Hispánica, núms. 22-23, 1985-1986, pp. 293-304.
I.
Las críticas a la democracia
La crítica de
intelectuales y politólogos a la democracia en América Latina sugiere, en
particular, las siguientes observaciones:
1. Se guía
por las insuficiencias. Nadie niega que el desarrollo democrático en la región
adolece de muchos problemas. Sus insuficiencias son obvias, y resultaría
ingenuo negarlas o no tomarla en serio. Sin embargo, reducir el análisis sólo a
ellas no parece acertado. Habría que tener en cuenta también las
circunstancias, los recursos, las viabilidades, los logros, los cambios
efectuados para profundizarla democracia y, desde allí, delinear estrategias para
su consolidación. Hay que construir la democracia. Cuando se advierte acerca
del peligro de aplaudir prematuramente a las democracias jóvenes4
convendría preguntarse: ¿por qué no elogiar lo ya alcanzado?; ¿por qué negar a
la democracia lo que -como sabemos a partir de la psicología del desarrollo
infantil- es muy importante para la evolución del ser humano: el
reconocimiento, la connotación positiva, el encomio de los logros que alienta
los esfuerzos para seguir avanzando?
4
Véase Abraham F. Lowenthal y Peter Hakim, "La democracia en América
Latina. El peligro de aplausos prematuros", en Boletín Electoral
Latinoamericano, núm. 6, San José, 1991, pp. 55-66.
2. Está
parcialmente sujeta a un cierto determinismo, que define de forma negativa el
carácter y las posibilidades de consolidación de la democracia, según las
circunstancias específicas de su creación -como, por ejemplo, su imposición
desde fuera por parte de un poder dominante, o la escasa participación de las
masas5- o cuando igualmente bajo la guía de los resultado de los
estudios sobre la transición, se sostiene la tesis de que la "democracia
por imposición" (democracy by imposition) no resulta ser una verdadera
democracia, sino que se trata más bien de "una determinada forma de gobierno
autoritario”.6 De allí a la definición nada rigurosa de un autor
alemán de que las democracias latinoamericanas se dan únicamente cuando
"las dictaduras toman vacaciones,"7 hay sólo un paso.
5 Véase
Lawrence Whitehead, "The Imposition of Democracy", en Abraham F. Lowenthal
(comp.), Exporting Democracy, The United States and LatinAmerica, Johns Hopkins
University, Baltimore, 1991.
6
Véase Terry L. Karl. "Dilemmas of Democratization in Latin America". En Comparative Politics. Núm. 23 (l), pp.
1-21,y Terry L. Karl y Philippe C. Schmitter, "Modos de transición en
América Latina, Europa del Sur y Europa del Este", en RICS, núm. 128,
junio de 1990, pp. 283-300.
7
Véase Detlef Nolte, "Diktaturen auf Urlaub?", en Der Überblick, núm.
3, 1992, pp. 47-49.
3. Hace
hincapié en la diferencia entre las democracias latinoamericanas y el concepto
de democracia: así, por ejemplo, se distingue entre democracia de cantidad y
democracia de sustancia8, o como hemos visto, entre democracia
representativa y delegativa. De este modo, se separan las democracias
latinoamericanas del tipo puro de democracia y se las entrega en su forma
degenerada¡ a la crítica. En términos de Giovanni Sartori,9 la
"misconceptuación" o conceptuación errónea consiste en atribuir a las
democracias latinoamericanas características que suponen su subestimación, su
determinación negativa, su condenación, su fatal desenlace. En vez de trabajar
con conceptos más descriptivos y abiertos, dado la relativamente reciente
aparición de la democracia en América Latina y la incertidumbre sobre su
desarrollo futuro, se aplican conceptos cerrados, deterministas y de juicio
definitivo.10 El escapismo intelectual frente a las
responsabilidades políticas y morales no permite salida alguna a la democracia
latinoamericana.
8
Véase Guillermo O'Donnell, op. cit.
9
Giovanni Sartori, "Comparing and Miscomparing",en Journal Theoretical
Politics, núm. 3 (3), pp. 243-257, e Id., La política. Lógica y método en las ciencias sociales,
Fondo de Cultura Económica, México, 1992.
10
Véanse las reflexiones muy acertadas de Ludolfo Paramio, "Consolidación
democrática, desafección política y neoliberalismo", en Regine Steichen
(comp.), Democracia y democratización en Centroamérica, San José, 1993, pp.
259-278.
4. La
crítica, en fin, implica a la democracia en toda la problemática del
desarrollo. Se le culpa de toda la miseria del subdesarrollo económico y
social, acusación que por cierto sólo puede ser calificada de irresponsable
como, por ejemplo, en el caso de un autor guatemalteco que, refiriéndose a su
país, atribuye a la democratización institucional la responsabilidad de los
problemas económicos y la marginación social de gran parte de la población, que
ya existían hace décadas.11 El concepto "democracia de
apartheid"12 expresa de manera notoria esta tendencia a una
difamación sin límites de la democracia, y de paso exhibe un total
desconocimiento de la realidad sociopolítica sudafricana hasta 1994.
11
Véase Héctor Rosada Granados, "Transición política y democracia en
Guatemala", en Regine Steichen (comp.), op. cit., pp. 319-323.
12
Este concepto fue utilizado por Francisco Welfort, "La América equivocada.
Apuntes sobre la democracia y la modernidad en la crisis de América", en
Luis Bustamante et al., Estrategias para el desarrollo de la democracia,
Instituto de Estudios Peruanos, Lima, 1990.
En todo caso,
resulta de vital importancia definir lo que se entiende por democracia. Aquí
aplicaré el
concepto de Robert Dahl,13 que se fundamenta en dos componentes: la
participación (elección) y la oposición (pluralismo). La transición a la
democracia (transición y democratización) supone una competencia libre y
pluralista de partidos políticos y la celebración de elecciones universales y
libres para ocupar mandatos y funciones públicas. Vale la pena mencionar
explícitamente los derechos humanos y su protección como un componente
cualitativo necesario, que se percibe en la teoría democrática como un
correlato imprescindible de las características básicas de la democracia en los
términos de Dahl. Ahora bien: cuanto más amplio sea el concepto de democracia,
cuanto más alejado esté del de Dahl, más se podrá criticar de una manera
aparentemente legítima la evolución democrática en América Latina. Por lo
tanto, la dimensión y profundidad de la crítica varían, entre otras cosas, en
función del concepto básico de democracia. Por otra parte, su definición está
sujeta a valoraciones subjetivas: si se ven las cosas de una forma negativa, es
fácil concebir los instrumentos analíticos de tal forma que las observaciones confirmen
las premisas.
13 Robert Dahl, Polyarchy, Participation and Opposition, Nueva Haven y Londres, 1971.
II.
El orden institucional
La crítica de
intelectuales y politólogos a la democracia en América Latina ha aparecido de
manera asombrosamente rápida. Como vimos, algunos de los críticos argumenta en
:la línea de la tradicional diferencia entre democracia "formal" y
"sustancial" o, respectivamente, "política" y
"social" , y a través de ella responsabilizan directa o
indirectamente a la democracia de la" miserable situación social de
grandes sectores de la población. Otros ven también las condiciones de la
transición a la democracia como factores negativos y determinantes para el
desarrollo democrático. La crítica se articula asimismo en forma de un escepticismo
insuperable sobre el establecimiento duradero de Ia democracia.14
Esta visión negativa resulta de seleccionar los parámetros históricos y
normativos de tal manera que se impide llegar a un balance favorable, aunque
provisional, de la democracia.15 A esto se suman malentendidos
básicos y reducciones analíticas, los cuales se traducen finalmente en una
evaluación negativa de la democracia que no parece justa ni funcional para su
consolidación.
14 Véase, por ejemplo, James Malloy, "El
problema de la gobernabilidad en Bolivia; Perú y Ecuador", en René A.
Mayorga (comp.), Democracia y gobernabilidad, América Latina, Nueva Sociedad,
Caracas 1992, pp. 131-148.
15
Véase, por ejemplo, Manuel Alcántara Sáez, "Sobre el concepto de países en
vía de consolidación democrática", en Revista de Estudio Políticos, núm.
74, Madrid, 1992, pp. 113-130.
De esta
manera, se olvida que el orden institucional de la democracia se ha introducido
-en la mayoría de los casos- en países sin tradición democrática. No se tiene
en cuenta el hecho de que las instituciones de la democracia han precedido a la
cultura democrática, y que la socialización política de la población se ha
efectuado, en su mayor parte, bajo regímenes autoritarios. Mientras que el
establecimiento de un orden institucional democrático se puede dar de una
manera relativamente rápida, e incluso estar determinado desde el exterior, la
creación de una cultura política democrática requiere periodos más prolongados.
Resulta poco
realista la suposición –implícita en muchas de las aportaciones al debate sobre
la democracia en América Latina- según la cual un orden institucional
democrático establece simultáneamente actitudes y modelos de comportamiento
favorables a la democracia. Es funesto ¡para la evolución de la democracia en
América Latina que la crítica no tenga en cuenta el casi inevitable desfase en
el tiempo y que, por ello, se atribuyan exclusivamente al orden institucional
los problemas políticos de la vida democrática.
Recordemos
que en la República Federal de Alemania de la segunda posguerra la democracia,
como orden institucional, también precedió a la cultura democrática, y que Con
el transcurso de las décadas, y sólo con la consolidación económica, la
confianza en la democracia creció y las encuestas evidenciaron un perfil
político de Alemania semejante al de otros países democráticos occidentales.16
Ciertamente, se ha comprobado que esta transformación se produjo bajo
condiciones económicas y sociales muy favorables, por lo cual se ha denominado
a Alemania Federal (Con cierto escepticismo) una "democracia de buen
tiempo". En América Latina, la cultura política tiene que desarrollarse
bajo condiciones sumamente desfavorables, muy al contrario que en Alemania. Tal
como demostraremos, los desafíos económicos y sociales son enormes y sólo
pueden ser afrontados Con éxito a mediano y largo plazos. En las condiciones
actuales, el margen de maniobra para cualquier forma de gobierno es reducido.
16
Véase Gabriel Almond y Sidney Verba (comps.), The Civic Culture, Princeton
University Press, Princeton, 1963, e Id. (camps.), The Civic Culture Revisited,
Little, Brawn and Campany, Boston y Toronto, 1980.
Sin embargo,
es justamente la coincidencia de subdesarrollo socioeconómico y democratización
lo que da lugar a las interpretaciones más erróneas. Esta " coincidencia
de lo no simultáneo " no debería ser entendida como una relación de
causalidad, como si la democracia fuese la responsable de las condiciones
sociales actuales. Pero es precisamente en esta simple hipótesis, la de una
relación de causalidad entre la democracia y las precarias situaciones
sociales, en la que se basan -explícita o implícitamente- la mayoría de las
críticas más recientes a las democracias latinoamericanas, por muy
científicamente elaboradas que pretendan mostrarse. Esta tendencia aparece muy
claramente en los intentos de elevar a características constituyentes de la
democracia en América Latina las anomalías sociales existentes y las
consecuentes limitaciones de participación política de gran parte de la
población.
III.
El problema de la reforma económica
Por otra
parte, no se tienen en cuenta seriamente las dificultades que imponen las
políticas económicas -de ajuste y neoliberales- a las democracias recientemente
(re)establecidas. Esto se debe a diferentes motivos: la crisis de los ochenta
(la crisis de la deuda), el agotamiento de I la estrategia de desarrollo basada
en la industrialización por sustitución de importaciones y centrada en el
Estado y, finalmente, la falta de alternativas, como lo demuestra la aplicación
generalizada de políticas neoliberales en todos los países latinoamericanos. En
sus distintas variantes, estas políticas tienen un alto costo, perjudican a
grandes sectores de la población y no generan expectativas y cambios a corto plazo
en sincronía con los tiempos electorales. De este modo, resulta difícil recibir
y mantener el apoyo de la sociedad en las urnas.
El dilema que
se presenta radica en que los nuevos gobiernos tienen que emprender, por un
lado, este tipo de políticas que difícilmente obtienen respaldo popular , y que
incluso pueden llevar a una falta de identificación con la democracia"
mientras que, por otro lado, su gran tarea consiste precisamente en consolidar
esta última.
Parece
justificada la pregunta que se plantea en América Latina y que expresa esta
supuesta incompatibilidad: ¿es democrático el neoliberalismo? Por cierto, los
costos de las nuevas reglas del juego en la economía hacen difícil imaginar una
relación positiva entre neoliberalismo y democracia. Recuerdo haber escrito
alguna vez, refiriéndome al caso dé Chile, que la política neoliberal sólo
podría llevarse a la práctica bajo condiciones autoritarias, que el
neoliberalismo en América Latina tendría en el autoritarismo una condición
necesaria. Hoy por hoy, pienso, por un lado, que cuestionar el neoliberalismo
mediante el criterio democrático significa introducir en el análisis un
concepto de democracia que va más allá de lo institucional-procedimental y que
favorece el empleo de los contenidos de la política como criterios para juzgar
la democracia.
Si estas
políticas de ajuste y neoliberales no son democráticas, si lo que hace el
Estado no es democrático, ¿cómo es posible calificar de democráticos a los
Estados en los cuales se llevan a cabo programas neoliberales ? La pregunta
insinúa una respuesta negativa y abre brechas de desafección con la democracia.
Por otro
lado, dado que es imposible negar la existencia de condiciones adversas que
operan en ambas direcciones, es decir, la democracia como obstáculo para la
transición económica y el neoliberalismo como escollo para la consolidación
democrática, es imperioso tratar el tema con mucha responsabilidad (en los
términos de Dolf Stemberger) y compromiso con la democracia.
Es allí donde
Ludolfo Paramio17 identifica, con justa razón, el elemento
"provocativo" del razonamiento de Guillermo O'Donnell, cuando éste
distingue entre democracias representativas y delegativas, atribuyendo a las
últimas la responsabilidad de la ineficacia de las reformas económicas en
América Latina. La distinción hace referencia a elementos tradicionales de la
política latinoamericana, como son el" presidencialismo y" la cultura
política caudillista, y los vincula como factores causantes de la falta de
responsabilidad (accountability), en los sistemas políticos de la región, del
Ejecutivo ante el Parlamento y ante el electorado.
17 Ludolfo Paramio, op. cit., p. 266.
IV.
Democracia representativa y delegativa
En una
reciente reseña empírica de los conceptos que se vinculan en la literatura de
las ciencias sociales con la democracia, David Collier y Steven Levitsky18
confirman el carácter primordialmente negativo de los numerosos adjetivos con
que se hace resaltar la diferencia entre la democracia en América Latina y la
democracia tal cual (pura, normativa, virtual, etc.). Al mismo tiempo, estos
autores destacan por su solidez la conceptuación de Guillermo O'Donnell, de
modo que vale la pena analizarla más a fondo.
18
David Collier y Steven Levitsky, Democracy "with Adjectives". Finding Conceptual Order in Recent
Comparative Research. mimeo, Departamento de Ciencia Política, Universidad de
California, Berkeley, agosto de 1995.
A primera
vista, la posición de O'Donnell parece más que plausible; sin embargo, su
razonamiento no está libre de problemas conceptuales y de evaluación. En primer
lugar, conviene destacar la diferencia en el nivel de la formación de los dos
conceptos contrapuestos. Mientras que en el caso de la democracia
representativa O'Donnell trabaja con un concepto de carácter teórico, en el
caso de la delegativa se trata de un concepto empírico: en otras palabras,
contrasta el mundo abstracto y puro de la teoría -en su concepto de democracia
representativa- con el reino gris de la empiria- en su concepto de democracia delegativa.
Sin embargo, respecto de la representativa, O'Donnell parece desconocer la
crítica de la teoría democrática empírico-dialéctica que compara la función de
la representación en la democracia representativa con "un cheque en blanco
que habilita a los políticos para tomar decisiones políticas prescindiendo del
Consenso popular", según cita Claus Offe en su muy difundido estudio sobre
capitalismo tardío.
19
Claus Offe, Strukturprobleme des Kapitalistischen Staates, Francfort, 1972.
En otros
términos, la crítica de O'Donnell ignora lo "delegativo" de la
democracia representativa en cuanto a su funcionamiento en los países
industrializados. Cuando lo delegativo es parte de la democracia
representativa, la distinción entre los dos fenómenos aplicada a la realidad
política no puede ser tajante, sino que debe admitir grados, y así pierde mucho
de su función y fuerza descalificadora. Obviamente, los rasgos y tradiciones
regionales cuentan en el funcionamiento de las democracias representativas, lo
que hace suponer la existencia de diferentes conformaciones según el país. Sin
embargo, diferenciar entre aquellas regiones que pertenecen a la buena teoría y
aquellas que no -y que por ello obtienen malos resultados económicos-
contradice la lógica de la investigación comparativa20 y sobrepasa
los límites de un análisis serio. La misma lógica de la investigación aplicada
por O'Donnell lleva indefectiblemente al resultado buscado: la calificación
negativa o descalificación de la democracia en América Latina.
20
Véase Giovanni Sartori, La política..., op. cit.
Por otra
parte, en lo que se refiere a la teoría clásica de la representación, vale la
pena recordar la idea de la confianza (trust) como elemento clave del concepto
de representación con libre mandato; este concepto es vital para entender la
función de las elecciones, que se expresa bajo la forma de un traspaso de
confianza por parte de los electores a los elegidos para que tomen [las
mejores] decisiones vinculantes en función de los representados. Así, la propia
teoría de la representación incluye, en términos de O'Donnell, funciones
delegativas. De este modo, como él mismo concede, se diluye hasta cierto punto
el contraste tipológico entre democracia representativa y delegativa que
establece en función de su propósito normativo-crítico.
En los casos
latinoamericanos citados por O'Donnell no se trata, pues, de un nuevo tipo de
democracia, sino de un fenómeno bien conocido en la teoría y la práctica de la
democracia representativa: una autonomía relativa del elegido frente a sus
electores. Pero mientras que dicho fenómeno es visto por Edmund Burke como la
esencia misma de la representación -con mandato libre- y valorado
positivamente, O'Donnell lo considera opuesto a lo que define como la esencia
de la representación -la accountability- y lo valora, por lo tanto,
negativamente.
No pretendo
de ningún modo minimizar las diferencias entre conceptos y sistemas políticos,
dado que el análisis de las convergencias y divergencias constituye el núcleo y
el método de la investigación en el área del gobierno comparado.
Sin embargo, las diferencias entre las democracias latinoamericanas y las de los países industrializados son más de grado quede esencia, más coyunturales que resultado de un legado histórico determinista; asimismo, no sólo tienen que ver con tradiciones sociopolíticas, sino con retos estructurales a la política en tiempos de crisis económica.
V.
La política en la transición económica
En efecto,
parece de suma importancia tener en cuenta la situación histórica concreta que
atraviesan los sistemas políticos en América Latina en el proceso de transición
económica. Intentaré caracterizar dicha situación base en los seis puntos
siguientes:
I. Según una
convicción generalizada entre los teóricos, la estrategia de desarrollo
mediante la industrialización por sustitución de importaciones (ISI) se agotó a
principios de los años ochenta, y la crisis de la deuda fue expresión de dicho
agotamiento. Por lo general, ahora se reconoce la necesidad de abrir las
economías, estimular la competencia y privatizar parte de las empresas
estatales.
2. El Estado
que toma cuerpo con y bajo la ISI es un elemento vital para promover y mantener
esta estrategia de desarrollo: un Estado voluminoso, costoso e ineficiente. Su
constitución es de clientelismo y su legitimación ante quienes lo respaldan se
basa en la distribución de puestos de trabajo, favores, privilegios, prebendas,
etc. Asimismo, en el Estado de la ISI los partidos políticos, respondiendo a la
demanda del clientelismo, se inclinan a propiciar programas de corte populista,
y los intereses sociales particulares capaces de organizarse se dirigen
directamente al Estado para acordar -sin la intermediación del sistema
representativo- lo que pretenden obtener. Como confirman Paramio, la ISI
"ha creado actores sociales populares y de clase media de los que depende
la legitimidad del Estado, ya la vez estos actores sólo pueden sobrevivir si
las políticas públicas mantienen la protección del mercado interno y niveles de
salarios y prestaciones sociales que no corresponden ni a la capacidad
productiva ni a la competitividad de las economías nacionales".21
Dicho Estado parece en la actualidad poco adecuado para alcanzar las propias
metas de desarrollo socioeconómico de la ISl y los objetivos políticos como la
conservación y consolidación de la democracia. Por el contrario, parece más
bien representar un serio obstáculo no sólo para dichos objetivos, sino además,
y fundamentalmente, para lograr cierta accountability, la cual resulta naturalmente
incompatible con los conceptos de clientelismo y particularismo.
21
Ludolfo Paramio, óp. cit. , p. 270
3. No
obstante, es precisamente a este Estado emanado de la ISI al que se demanda que
emprenda un giro de 180 grados en la política económica, lo que de hecho
significa cortar los lazos de relaciones tradicionales entre el Estado y la
sociedad en América Latina, y que implica, al mismo tiempo, una reforma del
Estado como actor y como estructura en cuanto a sus funciones y relaciones con
la sociedad.
4. Las
políticas de ajuste y neoliberales afectan sobre todo a los marginados por la
austeridad en el gasto público y, lo que importa mucho más en términos
políticos, a grandes sectores de la clase media, especialmente a la dependiente
del Estado (producto mismo del Estado de la ISI), debido a las políticas de
reestructuración y privatización de la economía y a la propia reforma de Estado
como aparato administrativo.
5. Estos
sectores medios dependientes del Estado no están de ningún modo dispuestos a aceptar
reformas que amenacen su situación social vinculada al Estado de la ISI. ¿Cómo
podrían estos sectores medios aprobar una reducción de tal Estado? Por lo
tanto, una gran parte del electorado no está dispuesta a votar a favor del
"paquete de reformas”.
6. Dada esta
herencia histórica, en América Latina resulta particularmente difícil conseguir
la aprobación de la mayoría electoral a las reformas neoliberales. Echemos una
mirada a varios países de la región. En Uruguay, un intento de reforma en el
sentido señalado no pudo concretarse: el electorado uruguayo consta de una
mayoría de votantes que dependen del Estado como empleados públicos en activo o
jubilados; en esta democracia hiperintegrada22 no hay manera de
consensuar las reformas necesarias, lo que puede producir a mediano plazo
graves inconvenientes a la democracia debido al inmovilismo de la política en
ese país. En Perú, Mario Vargas Llosa fracasó en su intento de ganar las
elecciones de 1990 con un programa neoliberal; su contrincante, Alberto
Fujimori, quien no se había manifestado tan claramente en tal sentido, triunfó
en los comicios y llevó dicho programa a la práctica aun sacrificando la
democracia, que sólo pudo reestablecerse por la presión internacional. Las
elecciones en Venezuela en 1988 y en Argentina en 1989 confirman la regla, a
pesar de que los triunfadores, Carlos Andrés Pérez y Carlos Menem
respectivamente, iniciaron programas económicos de corte neoliberal. En la
victoria de Menem resultó decisivo su perfil de peronista; en la de Pérez, el
recuerdo de sus políticas durante su anterior presidencia en la década de los
setenta. En ambos casos, los electores no se decidieron en absoluto por
candidatos de corte neoliberal. El resultado político resultó muy diferente: en
Argentina, Menem logró estabilizar la economía tras una hiperinflación
sumamente grave, y con ello pudo compensar a los ojos del electorado los
elevados costos de las políticas de ajuste estructural y de liberalización de
la economía,23 lo que explica las victorias electorales de 1991,
1993 y 1995. En Venezuela, la política neoliberal de Pérez sólo podía
distribuir costos entre la población. Las expectativas, sobre todo de las
clases medias, se frustraron por completo. Finalmente, Pérez fue desplazado del
poder en circunstancias en las que aquí no incursionaré. En las elecciones de
1993, Rafael Caldera triunfó con un programa de corte populista. De este modo,
se comprueba empíricamente la complejidad de la relación entre democracia y
neoliberalismo en América Latina, la cual exige un análisis muy cuidadoso de la
política cuando se trata de superar el dilema entre lo inmediato y lo
estructural.
22
Véase Germán w. Rama, ú¡ democracia en Uruguay: una perspectiva de
interpretación, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1987. 3 3
23 Ludolfo Paiarnio; op.cit., pp.271-272.
VI.
Retos actuales de la democracia
La democracia
retornó a América Latina en uri momento en que la región atravesaba una crisis
económica y social mucho más aguda que la prevaleciente cuando se instalaron
por doquier regímenes dictatoriales. Por consiguiente, resulta llamativo que la
democracia se mantenga en la mayoría de los países a pesar de todos los serios
problemas que encara en su proceso de consolidación. Perú constituye la única
excepción, pero hay que destacar que Fujimori, ante las presiones internas y
externas, se apresura a reinstaurar las condiciones democráticas, o sea,
constitucionales. El hecho de que la democracia haya perdurado este tiempo
-condición indudablemente insuficiente, aunque necesaria, para su
consolidación- se subestima muy a menudo si consideramos los peligros a los que
se enfrenta. Pero este fenómeno merece una consideración especial, puesto que
las condiciones sociales bajo las cuales se produjo la caída de la democracia en
décadas anteriores nunca fueron tan desfavorables como las actuales.
Si situamos
los retos de la democracia en América Latina en un contexto más amplio, se
hace patente
la interdependencia de los diferentes grupos de problemas. Allí está, en primer
lugar, el entramado institucional democrático como tal, su estructura y
capacidad de funcionamiento, incluido el de las elites que compiten
políticamente entre sí y que dirigen las instituciones; luego la cultura
política, la actitud de la población y de los diferentes sectores sociales
hacia las instituciones y las elites políticas y, finalmente, los resultados
económicos y sociales del sistema democrático. La relación entre estos tres
conjuntos de problemas se establece mediante el concepto de legitimidad y, en
el nivel operativo, del concepto de gobernabilidad.
Como
destacamos antes, la (re)instauración de las instituciones democráticas se da
en ausencia de una cultura política democrática. Los sondeos muestran, en
efecto, que la democracia como valor no está consolidada ni es aceptada en
América Latina. Más bien, predomina una actitud ambivalente. No obstante, la
democracia es el sistema de gobierno que la gente declara preferir. En 1992, en
los tres países andinos de inestabilidad política recurrente la mayoría
calificó a la democracia como el sistema bajo el cual se vive mejor: Bolivia,
74%; Ecuador, 63%, y Perú (antes del golpe), 59%. Pero sólo el principio
abstracto goza de esta confianza. De los encuestados, manifestaron estar
satisfechos con la democracia concreta y actual únicamente 39% en Bolivia, 23%
en Ecuador y 36% en Perú.24
El abismo
entre el principio abstracto y la realidad democrática está condicionado
básicamente por los resultados en las principales áreas del sistema político,
es decir, la económica y la social. y aquí intervienen como elementos capitales
la seguridad y la subsistencia económica y social del individuo. Si los
resultados son insuficientes, ello repercute directamente en la valoración del
sistema. En los citados países andinos, ante la alternativa entre la democracia
concreta y actual y una dictadura con justicia social ( disyuntiva totalmente
hipotética ya que no ha habido ninguna experiencia histórica similar en los
países actualmente democráticos ), una mayoría de los encuestados se declara a
favor de un sistema dictatorial.
24
Datos de las encuestas de LAPA, 1992. 3 7
En otras
palabras: la población aprecia, de hecho, la democracia, en particular en lo
que concierne a las libertades de expresión y elección, pero ante su situación
desesperada, y sobre todo ante la posibilidad de que ésta se torne más amplia y
duradera, prefiere la forma de gobierno que sea más capaz del satisfacer las
exigencias económicas y sociales o la que se sabe presentar como tal.
Las actuales condiciones ,económicas latinoamericanas hacen imposible que cualquier tipo de sistema rinda frutos rápidos y contundentes, de suerte que, las críticas a la democracia caen en un terreno fértil. No obstante, en la medida en que los problemas económicos y sociales se puedan resolver con decisiones institucionales democráticas, la democracia, dentro del marco de una legitimación que se está recuperando, echará raíces en el sistema de valores y actitudes de la población. Es necesario contemplar los problemas actuales -la falta de simultaneidad, las ambivalencias, las crisis, etc.- no como el resultado de prácticas democráticas, sino precisamente en su posible función catalizadora de un cambio fundamental hacia una mayor democracia, también en el sentido participativo y social.
Sobre el autor
Dieter Nohlen
realizó estudios de ciencias políticas e historia en las universidades de
Colonia, Montpellier y Heidelberg. Se doctoró con un trabajo sobre el
parlamentarismo español en el siglo XIX y se ha especializado en política
comparada, específicamente en las áreas de instituciones políticas y sistemas
electorales. Actualmente es catedrático en la Universidad de Heidelberg, en
Alemania, país en que obtuvo el premio de investigación Max Planck.
Entre sus más
importantes publicaciones se encuentran Sistemas electorales del mundo (Centro
de Estudios Constitucionales, Madrid, 1981), así como la compilación de una
enciclopedia del Tercer Mundo (Handbuch der Dritten Welt, 1982-1983) en ocho
tomos y una enciclopedia de la política (Pipers Worterbuch Zur Politik,
1983-1987), en seis tomos.
Entre sus trabajos más recientes publicados en español destacan: Sistemas electorales de América Latina. Debate sobre reforma electoral, Fundación Friedrich Ebert, Lima, 1993, y Elecciones y sistemas electorales, Fundación Friedrich Ebert-Editorial Nueva Sociedad,Caracas, 1995.