CULTURA POLÍTICA Y GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA
La erosión de los códigos interpretativos
El redimensionamiento del espacio
La descomposición de la temporalidad
La pérdida de conducción política
Presentación
El Instituto Federal Electoral, en
su carácter de organismo público autónomo, responsable de la función estatal de
organizar las elecciones federales, tiene entre sus atribuciones la de
contribuir al desarrollo de la vida democrática del país, así como coadyuvar en
la promoción y difusión de la cultura política. las tareas correspondientes se
han venido realizando mediante diversos programas y actividades de la Dirección
Ejecutiva de Capacitación Electoral y Educación Cívica del Instituto.
Los valores, los principios y las
instituciones democráticas requieren no sólo ser divulgados sino ser objeto de
debate y discusión del más alto nivel.
Por esta razón, el Instituto
Federal Electoral organiza conferencias magistrales, en las que prestigiados
intelectuales y especialistas analizan los diversos temas relacionados con el
devenir de la democracia. La conferencia magistral que aquí se presenta a la
luz pública, mediante el primer número de la serie, es la disertación ofrecida
por el doctor Norbert Lechner en el Auditorio del Instituto, el 8 de marzo de
1995, sobre el tema "Cultura Política y Gobernabilidad Democrática "
.En ella el doctor Lechner aborda las transformaciones Cultura Política y
Gobernabilidad Democrática de la política a finales del presente siglo, dando
cuenta de procesos de gran trascendencia como la globalización, la emergencia
del mercado y el cambio cultural, fenómenos que configuran el nuevo y complejo
contexto en el que la democracia se desenvuelve hoy en día. En este marco, el
doctor Lechner destaca su preocupación por la gobernabilidad democrática ya
que, afirma, "la democracia es no sólo un principio de legitimidad; además
ha de asegurar una conducción eficaz".
Esta conferencia contó con los
comentarios de dos consejeros ciudadanos del Consejo General del Instituto
Federal Electoral, el Mtro. Santiago Creel Miranda y el Lic. Miguel Ángel
Granados Chapa, cuyas importantes intervenciones también se recogen en estas
paginas.
Con la publicación y la
distribución masiva de la serie "Conferencias Magistrales", de la que
se presenta el primer número, el Instituto Federal Electoral enriquece su labor
de promoción de la cultura democrática, elemento indispensable para el
desarrollo político de nuestro país.
INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL
NORBERT LECHNER
Cultura política y gobernabilidad
democrática
Todo análisis de la cuestión democrática hoy en día ha de
tener en cuenta las grandes transformaciones en curso. Recordemos en primer
lugar el doble proceso en curso: de globalización (económica, tecnológica, de
estilos de vida y de los circuitos de comunicación) y de la creciente
segmentación en el interior de cada sociedad. Un segundo rasgo sobresaliente es
el desplazamiento del Estado por el mercado como motor del desarrollo social,
dando lugar a una verdadera sociedad de mercado en nuestros países. Por último,
cabe destacar el nuevo clima cultural, habitualmente resumido bajo la etiqueta
de posmoderno. Más allá de las condiciones específicas del país, es en este contexto
nuevo en el que enfrentamos el problema de la democracia, Digo problema porque
hemos de replantearnos la democracia al menos en dos sentidos: ¿qué significa
la democracia como forma de autodeterminación colectiva? y ¿qué capacidades
tiene la democracia en tanto mecanismo de conducción política? La primera
pregunta apunta a la construcción deliberada del orden social por parte de la
misma sociedad, o sea, el sentido de la democracia; la segunda a las
capacidades de las instituciones y procedimientos democráticos para conducir
efectivamente los procesos sociales, es decir, a la gobernabilidad democrática.
Para poder repensar la actualidad
de la democracia bajo las nuevas condiciones hemos de considerar, sin embargo,
un elemento adicional: las transformaciones de la propia política.1
1 Una introducción al tema la
ofrece mi artículo "Os novos perfis da política", en M. Baquero
(ed.), Cultura Política e Democracia, UFRGS, Porto Alegre, 1994.
Más allá de las transformaciones
políticas, cambia la política misma. Están cambiando tanto las formas
institucionalizadas de hacer política como las ideas e imágenes que nos
formamos de la política.
Por tratarse de transformaciones
en marcha, todavía sabemos muy poco acerca de lo que implica el proceso de
globalización, el nuevo protagonismo del mercado o la llamada cultura
posmoderna. No sorprende, pues, el retraso del pensamiento político en dar
cuenta de las transformaciones del ámbito político. Llamo la atención sobre dos
cambios que, a mi entender, modifican drásticamente el campo de la política
institucionalizada. En primer lugar, es notoria la desaparición de la política.
A raíz de la creciente
diferenciación funcional, la centralidad de la política como instancia máxima
de representación y conducción de la sociedad se diluye. La política deja de
tener el control de mando de los procesos económicos, del ordenamiento
jurídico, etcétera. En la medida en que la economía, el derecho y demás campos
de la vida social adquieren autonomía, orientándose por racionalidades
específicas, la política deviene un "subsistema" más. En segundo
lugar, cabe destacar la informalización de la política. Anteriormente, existía
una distinción relativamente nítida entre la política, delimitada por el marco
acotado del sistema político, y la no política. Hoy en día, tal delimitación se
ha vuelto fluida.
La política se despliega a través
de complejas redes, formales e informales, entre actores políticos y sociales.
Estas redes políticas son de geometría variable según las exigencias de la
agenda y desbordan el sistema político. La política se extralimita
institucionalmente.
La rapidez de estos cambios se
contradice con la inercia de la cultura
política. No interesa aquí definir ni describir la(s) cultura(s) política(s)
predominantes. Basta poner de relieve las dificultades para reproducir bajo las
nuevas condiciones los valores y símbolos, las percepciones, preferencias
actitudes que nos eran familiares. Un mundo se ha venido abajo y, por ende,
nuestras estructuras mentales. Las imágenes habituales de la política ya no
logran dar cuenta de la política "realmente existente". Dicho en
términos más generales: falta códigos interpretativos mediante los cuales
podemos estructurar y ordenar la nueva realidad social. Este desfase es, a mi
juicio, el problema de fondo de nuestras culturas políticas.
Abordaré esta situación
recurriendo a la vieja metáfora del mapa.2 El mapa es una
construcción simbólica que mediante determinadas coordenadas delimita y
estructura un campo "como si" fuese realidad. Tal representación
simbólica de la realidad tiene una finalidad práctica: el mapa nos sirve de
guía de orientación. Reduciendo la complejidad de una realidad que nos
desborda, el mapa ayuda a acotar el espacio, establecer jerarquías y
prioridades, estructurar límites y distancias, fijar metas y diseñar
estrategias. En fin, hace accesible determinado recorte de la realidad social a
la intervención deliberada. Como cualquier viajero, también en política
recurrimos a los mapas. Dado que la política no tiene un objetivo fijado de
antemano, requerimos de mapas para estructurar el panorama político,
diagnosticar el lugar propio, visualizar las alternativas, fijar líneas
divisorias y, así, elaborar perspectivas de acción.
2 Para la
aplicaci6n de la metáfora al derecho véase Boaventura de Sousa Santos, "U
na cartografía simb6lica de las representaciones sociales", en Nueva
Sociedad 116, novienbre-diciembre de 1991.
Un rasgo crucial de nuestra época
es la erosión de los mapas. Los códigos mentales en uso ya no son adecuados al
nuevo contexto. A continuación me refiero brevemente al fenómeno más visible de
crisis de los mapas ideológicos para abordar posteriormente la descomposición
de los mapas cognitivos 3. Las megatendencias antes señaladas
modifican las coordenadas de espacio y tiempo, y ello altera el lugar y las
funciones de la política. Seguimos haciendo política, por cierto, pero no
sabemos lo que hacemos. Hoy por hoy, la política se asemeja a un viaje sin
brújula. Esta falta de perspectiva provoca, en gran medida, los problemas de
gobernabilidad democrática. A ello me referiré en la parte final.
3 En estos
puntos reproduzco mi artículo inédito "La reestructuración de los mapas
políticos".
La
erosión de los códigos interpretativos
La crisis de los mapas ideológicos
es evidente por doquier. Después de la polarización e inflación ideológica de
los años sesenta setenta, saludamos el declive de las ideologías como un signo
de realismo; en lugar de someter la realidad a un esquema prefabricado se asume
la complejidad social. Mas esa complejidad resulta ininteligible en ausencia de
claves interpretativa.
Descubrimos ahora la relevancia de
las ideologías como mapas que reducen la complejidad de la realidad social. Es
verdad que el antagonismo capitalismo-socialismo ha dado lugar a
interpretaciones ramplonas y dicotomías nefastas, pero operó como un esquema
efectivo para estructurar las posición y los conflictos políticos a lo largo
del siglo. Con la caída del muro de Berlín (para señalar una fecha emblemática)
no sólo se colapsa este esquema, sin que se desvanece un conjunto de ejes
clasificatorios y de clivajes que hacían la trama del panorama político. En
ausencia de los habituales puntos de referencia, la política se percibe como un
des-orden.
Ello nos remite a un cambio
cultural más profundo. Tras la mencionada crisis de los mapas ideológicos hay un reordenamiento
de las claves interpretativas mediante las cuales hacemos inteligibles los
procesos sociales. Se aprecia una erosión de los mapas cognoscitivos; los
esquemas familiares con sus distinciones entre política y economía, Estado y
sociedad civil, público y privado, etcétera, pierden valor informativo. Mas
cabe advertir desde ya que la nueva opacidad no se resuelve a través de mayor
información; la acumulación de datos sólo incrementa el peso de lo desconocido.
Mientras más información tenemos, más cruciales devienen los códigos interpretativos. Su reconstrucción implica repensar las dimensiones de espacio y tiempo en que se inserta la política.
El
redimensionamiento del espacio
La reestructuración del espacio
modifica el ámbito de la política de distintas maneras. Cabe mencionar, en
primer lugar, el redimensionamiento de las escalas. Los procesos de
globalización y fragmentación, así como el avance de la sociedad de mercado,
alteran las medidas y las proporciones, desdibujando el lugar de la política.
La antigua congruencia de los
espacios de la política, la economía y la cultura, delimitados por una misma
frontera nacional, se diluye; ocurre un integración supranacional de los
procesos económicos, culturales y administrativos en tanto que la integración
ciudadana apenas abarca el marco nacional.
Todos sabemos cómo la
internacionalización redefine a los actores, la agenda e incluso el marco
institucional de la política. Los recientes tratado de libre comercio
(Mercosur, TLC) limitan el campo de maniobra y las opciones políticas en los
países involucrados. Ello tiene efectos estabilizadores, aunque también
adversos. El ámbito de la soberanía popular y, por ende, de la ciudadanía,
deviene impreciso.
La reestructuración afecta,
asimismo, la articulación de los espacios. La sociedad moderna implica la
diferenciación de campos -economía, derecho, ciencia, arte, religión-
relativamente acotados y autónomos, volviendo problemática la
"unidad" de la sociedad. Por largo tiempo, la articulación de los
diversos campos y, por ende, la cohesión del orden social estuvo a cargo de la
política. Hoy en día las "lógicas" específicas de cada campo han adquirido
tal grado de autonomía que ya no podemos tomar al ámbito político por el
vértice jerárquico de un orden piramidal. Diluida la centralidad de la
política, queda pendiente la pregunta en torno de la relación entre los
diversos campos o "subsistemas".
Un tercer aspecto consiste en la
reestructuración de los límites. Por un lado, éstos se vuelven más tenues y
porosos. Los fuertes flujos de migración, la rápida circulación de los climas
culturales, la uniformidad relativa de modas y estilos de consumo; todo ello
rompe viejas barreras. Esta convivencia, ampliada casi de manera compulsiva, no
comparte un hábitat cultural. En consecuencia, los límites devienen más rígidos
y controvertidos. Dado que las identidades colectivas siempre se apoyan en la
diferenciación del Otro, hoy en día las diferencias suelen ser fijadas y
percibidas más fácilmente como amenaza y agresión. Lo anterior actualiza el
miedo al conflicto y suscita un fuerte deseo de estabilidad.
En esta situación de límites
difusos y en constante mutación, la política presenta dificultades evidentes
para ofrecer un ordenamiento capaz de expresar y relacionar las diferencias.
A la desestructuración del espacio
político también contribuye la alteración de las distancias. Por una parte, la
extensión de los circuitos transnacionalizados a los más diversos ámbitos
acorta distancias. Aun cuando los mecanismos de integración política sean más
débiles que en otras esferas y muchas veces inoperantes, la articulación
internacional de los sistemas políticos ha aumentado considerablemente en los
últimos años. Basta recordar el nuevo papel de la ONU, de la OEA y del Grupo de
Río. Existe una mayor interacción y también mayores ataduras que, para bien y
para mal, restringen el campo de acción política y generan continuidad.
Por otra parte, empero, la
internacionalización conlleva procesos de segmentación que incrementan las
distancias en el interior de cada sociedad Aparte de las crecientes
desigualdades socioeconómicas, aumentan las distancias políticas, aunque de
manera diferente a las anteriores polarizaciones ideológicas. Las iniciativas
de descentralización debilitan los vínculos entre élites nacionales y locales
y, en general, se encuentran en pleno reacomodo las antiguas tramas
clientelares. Ganan preeminencia los nuevos mecanismos de mediación-televisión-
que generan una cohesión rápida, pero volátil.
En resumen, la reestructuración
del espacio difumina los contornos del ámbito político. Resulta difícil
precisar el lugar que ocupa la política, los límites que distinguen la esfera
política de la no política, el campo de competencia propio del quehacer
político, en fin, el sentido de hacer política.
Tal indeterminación afecta por igual a los políticos, cada día más inseguros acerca de su papel y función, como a los ciudadanos que ya no saben dónde y cómo ejercer sus derechos. En tales condiciones, no sorprende que la gente tenga dudas acerca del valor de la política.
La
descomposición de la temporalidad
Nuestra época se caracteriza por
un dramático cambio en la noción de temporalidad. La conciencia del tiempo ya
no descansa sobre la tradición, que conserva el legado de los antecesores, ni
sobre la revolución del estado de cosas existente. Se retrotrae a un presente
permanente que congela la historia. La relación de pasado, presente y futuro
mediante la cual estructuramos el acontecer como un proceso histórico se
debilita ante la irrupción avasalladora de un presente omnipresente. No parece
haber otro tiempo que el tiempo presente. Por un lado, la memoria histórica se
volatiliza. El pasado retrocede a visiones míticas evocaciones emocionales que
siguen teniendo efectos de actualidad, qué duda cabe, pero ya no son una
experiencia práctica de la cual pueda dispone la política para elaborar las
expectativas de futuro. Por otro lado, el futuro mismo se desvanece. Simple
proyección del estado de cosas, el devenir pierde relieve y profundidad; es un
acontecer plano. Cuando la noción misma de futuro se vuelve insignificante, la
política pierde la tensión entre duración e innovación. Los esfuerzos de la
política tanto por generar continuidad como por crea cambios son cada vez más
precarios y tienden a se reemplazados por un dispositivo único: la repetición.
La cultura de la imagen, tan
característica de nuestra época, ilustra muy bien el desvanecimiento de todo lo
sólido en instantáneas, sucedáneos y simulacros. Cuando el tiempo es consumido
en una voraz repetición de imágenes fugaces al estilo de un videoclip, la
realidad se evapora y, a la ves se vuelve avasalladora.
La erosión de la dimensión
histórica del tiempo refleja un fenómeno decisivo de nuestros días: la
aceleración del tiempo. Un ritmo más y más rápido devora todo "al
instante". Ello tiene un doble efecto sobre la política. Por un lado, el
tiempo deviene un recurso cada vez más escaso. La política ya no dispone de
plazos medianos y largos de aprendizaje y maduración; se agota en el aquí y el
ahora. En lugar de formular y decidir las metas sociales, la actividad política
corre tras los hechos y apenas logra reaccionar frente a los desafíos externos.
Cuando el tiempo deviene escaso,
la rapidez de la reacción constituye el éxito. Entonces la reflexión acerca del
futuro deseado suele ser sustituida por el cálculo de las oportunidades dadas.
Pero si no hay otro horizonte que la coyuntura, tal cálculo se reduce a plazos
cada vez más cortos y no logra anticipar los resultados de una decisión. Por el
otro lado, la aceleración del ritmo de vida hace más difícil generar tiempo.
El presente omnipresente ahoga las capacidades del sistema político tanto para elaborar políticas duraderas como para diseñar nuevos horizontes. Las promesas de un futuro mejor se reducen a mejoras sectoriales, que pueden aportar importantes beneficios a determinados grupos sociales, pero sin referencia a un desarrollo colectivo que trascienda la inmediatez. La política ya no logra compensar las fragmentaciones de hoy por referencias a objetivos comunes mañana. Esta dificultad de crear y transmitir una perspectiva o marco de referencia compartido socava la gobernabilidad democrática.
La
pérdida de conducción política
No es lo mismo tener democracia
que gobernar democráticamente. Una vez conquistado un "nivel mínimo"
de democracia de cara al autoritarismo, deviene preocupación prioritaria la
gobernabilidad, o sea, las condiciones de posibilidad de gobernar en el marco
de las instituciones y procedimientos democráticos. La gobernabilidad
democrática es problemática no tanto por un supuesto exceso de demandas
sociales (como suponían los críticos neoconservadores) como por la mencionada
transformación de la política. En la medida en que la política: 1) deja de ser
la instancia máxima de coordinación y regulación social y, por otra parte, 2)
desborda la institucionalidad del sistema político a través de múltiples redes,
la acción de gobierno pierde su marco acostumbrado. A ello cabe agregar: 3) la
mencionada erosión de los códigos interpretativos en que se apoya la
comunicación política. Dada la obsolescencia de los esquemas anteriores y la
ausencia de nuevas claves de interpretación, la cultura política no ofrece
estructuras comunicativas a la acción política.
Al enfocar los problemas actuales
de la gobernabilidad democrática conviene tener presente el trasfondo
histórico. El tema de la gobernabilidad surge junto con la constitución de la
modernidad: el paso de un orden recibido a uno producido. En la medida en que
la sociedad ha de producir por sí misma el ordenamiento de la vida social, la
política emerge como la instancia privilegiada de tal producción del orden.
Como tal se encuentra expuesta a dos exigencias fundamentales: por un lado la
legitimación del orden y, por otro, la conducción de los procesos sociales en
función de dicho orden. Por estos criterios se mide también la política
democrática. La democracia es no sólo un principio de legitimidad; además ha de
asegurar una conducción eficaz. Veamos, pues, las capacidades de conducción que
tiene la política.
En América Latina, la forma más
avanzada de conducción política ha sido el Estado desarrollista, una versión
del "Estado de Bienestar" keynesiano.
Como lo indica su nombre, existe
un compromiso explícito del Estado desarrollista con el desarrollo
socioeconómico del país: el Estado deviene el motor económico del desarrollo.
Sin embargo, no debiera reducirse la capacidad conductora del desarrollismo a
las diversas formas de intervensionismo estatal en la economía {creación de
empresas públicas, por ejemplo), ni siquiera a la ejecución de reformas
sociales {vivienda social, educación masiva y reforma agraria, entre otras). No
menos relevante es el papel del Estado desarrollista en crear instituciones
-dedicadas a encauzar las iniciativas económicas- y generar una perspectiva de
desarrollo capaz de aglutinar a los diferentes sectores sociales. La conducción
política aborda, pues, diferentes aspectos que pueden ser contradictorios entre
sí. De hecho, en los años setenta el Estado desarrollista se encuentra
tensionado entre la lógica económica y la dinámica política, contradicción que
conduce a la crisis del "desarrollismo" y, en definitiva, a la de la
matriz "estadocéntrica".
En los años ochenta parecía
agotada determina da relación entre política y sociedad, e independientemente
de los éxitos y las carencias del "desarrollismo", hemos de elaborar
nuevas formas conducción política.
En este como en otros campos, la
resolución de la crisis depende mucho de la forma en que ésta es tematizada.
Durante la crisis de gobernabilidad los ochenta prevaleció la interpretación
neoliberal que propugnaba una ruptura radical: el reemplazo del orden producido
por el orden autorregulado.
Al concebir el orden social ya no
como producto deliberado, sino como el equilibrio espontáneo de la acción
humana, el principio constitutivo de la organización social se hace radicar en
el mercado.
Los equilibrios espontáneos del
mercado ocuparían el lugar de la conducción política que, en un orden
autorregulado, aparece como una interferencia arbitraria. De cara a las
polarizaciones conflictivas de los años setenta se vuelve a confiar en la
fuerza racionalizadora del mercado; acorde con el viejo sueño liberal se
pretende sustituir las violentas pasiones políticas por los racionales
intereses económicos. La realidad, empero, es menos idílica.
En el fondo, el llamado
"modelo neoliberal" sólo saca las conclusiones de la creciente
autonomía de la economía y, en particular, de los flujos financieros. A raíz de
la transnacionalización de los procesos productivos y financieros ya no existe
una "economía nacional" como esfera claramente delimitada, y la
gestión pública pierde capacidad conductora. La política renuncia a los
instrumentos de gestión económica (política industrial, política monetaria),
algunos de los cuales son asumidos por entes autónomos (Banco Central,
supervisión de bancos y bolsas de valores) en arreglo a directivas
transnacionales (FMI). Se trata de eliminar una de las funciones básicas de la
política moderna: la de fijar límites a la economía de mercado. Pero la
conducción política se ve inhibida también en otros campos no económicos. Es
notoria, por ejemplo, la creciente juridificación de los asuntos políticos y el
consiguiente desplazamiento del sistema político por los tribunales de justicia.
Según la crítica neoliberal, el
Estado interventor ha de ser reemplazado por el Estado subsidiario. Mas esta
modalidad de Estado no opera. De hecho, la interpretación neoliberal de la
crisis se muestra equivocada en dos puntos básicos. Por un lado, el mercado no
constituye un orden autorregulado. La autorregulación supone capacidades de
autolimitación y de autosuficiencia, mismas que el mercado no posee. El mercado
no tiene límites o restricciones intrínsecas; requiere de factores externos
moral, derecho, política para delimitar y encauzar su campo de acción. Como ya
lo señalara Polanyi, el mercado no genera ni asegura por sí solo un orden
social; está inserto en determinada sociabilidad. Su funcionamiento depende de
un conjunto de instituciones sociales (confianza, reciprocidad), jurídicas
-contrato, sal1ciones a su no cumplimiento y políticas. Es decir, mercado y
política responden a racionalidades diferentes; la política no puede reemplazar
al mercado ni ser sustituida por el mercado4. Por otro lado, la
visión armónica del mercado, propugnada por los liberales, poco tiene que ver
con la feroz competencia que caracteriza a los mercados. Hoy en día, la
economía capitalista de mercado es economía mundial y se guía por criterios
transnacionales de productividad y competitividad. Paradójicamente, esta última
resucita, a escala mundial, el marco nacional de la economía.
No cuenta tanto la competitividad
de una u otra gran empresa en el mercado mundial como la competitividad
sistémica del país. Es tarea del Estado organizar la competitividad de la
nación y defenderla contra el poder económico de otros países.5 Los
conflictos interestatales de antaño resucitan bajo la forma de guerras
comerciales, donde los bloques económicos (TLC, Mercosur, Unión Europea)
reemplazan las alianzas militares.
4 Cabe
recordar aquí la paradoja neoliberal: los casos exitoso de liberalización
económica descansan precisamente sobre la fuerte intervención de un Estado a la
vez autónomo de presiones clientelares y populistas e inserto en múltiples
redes de interacción con los actores sociales. Véase Lourdes Sola, "The State, Structural Reform, and
Democratization in Brazil", en Smith, Acuña y Gamarra (eds.), Democracy,
Markets and StructuralReform in Latin America, North South Center, Miami, 1994;
y Peter Evans, "The State as a Problem and Solution", en Haggard y
Kaufman (eds.), The Politics of Adjustment, Princeton University Press., 1992.
5 Elmar
Altvater, "Operationsfeld Weltmarkt", en Prokla 97, Berlín, diciembre
de 1994.
El Estado nacional sobrevive,
pues, a la globalización económica, como quedó demostrado en la reciente crisis
mexicana. De cara a las dinámicas imprevisibles y contagiosas -"efecto
Tequila"- de los mercados financieros, los Estados han de defender (y
reorganizar) a la sociedad nacional. En este sentido se justifica la invocación
de la soberanía nacional. Tal derecho a organizar la economía doméstica, sin
embargo, sólo podrá ejercerse en la medida en que la política tenga capacidad
de dirigir el proceso económico. Por así decirlo, la soberanía nacional supone
la soberanía popular en tanto conducción política. En resumidas cuentas, el
problema de la gobernabilidad se torna aún más apremiante pues afecta no sólo
la situación interna sino también el posicionamiento externo del país.
Es hora de intentar algunas
conclusiones, por preliminares que sean. Hemos visto cómo la aceleración del
tiempo y el entrecruzamiento de espacios globales, nacionales y locales
incrementan la incertidumbre y, paralelamente, la demanda de conducción. De
manera simultánea, sin embargo, se ha debilitado el principal recurso político:
el mando jerárquico. A raíz de la diferenciación social 2 8 y funcional de
nuestras sociedades se encuentra en entredicho el papel de la política y del
Estado como instancias privilegiadas de representación y coordinación social.
Vale decir, las demandas de gobernabilidad democrática aumentan a la vez que
los recursos disponibles disminuyen. De ahí que, hoy por hoy, la conducción
política representa un tema prioritario.
Pues bien, ¿sobre qué recursos
puede apoyarse la conducción política? En los años recientes la comunicación
ocupa un lugar destacado. Dada su flexibilidad y pluralidad, la estructura
comunicativa se adapta bien a las mencionadas transformaciones de la política.
En efecto, podemos entender la política como una compleja red de comunicación
mediante la cual los diferentes participantes se vinculan recíprocamente. Tal
vinculación recíproca ocurre a través de acuerdos explícitos, que atan la
decisión de cada actor a las decisiones de los demás, a través de señales que
informan acerca de las conductas y expectativas recíprocas. La política así
entendida se distingue tanto del corporativismo (pues renuncia a una
concertación jerárquica de intereses contradictorios) como del mercado (por
tratarse de un resultado deliberado). Se asemeja más bien a una "red de seguro
mutuo" que acota la incertidumbre, evitando conflictos por el "todo o
nada". A la vez puede favorecer una gobernabilidad Cultura Política y
Gobernabilidad Democrática democrática en tanto conducción corresponsable por
parte de todos los actores involucrados. Ello implica que la acción estratégica
de los actores se oriente según cálculos similares. Aquí volvemos sobre el
papel decisivo de la cultura política.
En efecto, la gobernabilidad
democrática se apoya en estructuras comunicativas que involucran a todos los
actores. Tal comunicación funciona en la medida en que existan marcos de
referencia conmensurables. Es decir, supone que los participantes comparten
determinadas coordenadas. Es éste precisamente el papel de los mapas; ellos
permiten relacionar y comparar posiciones diferentes mediante un marco
compartido. Cuando las representaciones espaciales o las perspectivas
temporales se sitúan en planos diferentes, la comunicación se verá
distorsionada o interrumpida. No se trata de engaño o mala fe, sino de un
diálogo de sordos. Visualizamos entonces los efectos de la actual erosión de
los mapas: los esfuerzos de conducción política se diluyen y, en definitiva,
los procesos sociales se imponen ciegamente a espaldas de los supuestos
actores.
Este aparente desvanecimiento de toda alternativa al estado de cosas existente representa no sólo un problema de gobernabilidad, sino y sobre todo una claudicación de la política. Ello puede explicar el actual y creciente malestar no con la democracia o las políticas gubernamentales, sino con la política tout court. Resulta pues crucial recomponer nuestros mapas políticos para que la política vuelva a ser una forma de hacer el futuro.
COMENTARIOS
SANTIAGO
CREEL MIRANDA
Política
y Globalización
Considero que este tipo de eventos
permiten al Instituto Federal Electoral efectuar una reflexión de largo plazo
sobre cuestiones que, aun cuando no están directamente vinculadas con lo
electoral, tienen mucho que ver con las actividades del Instituto, como son las
relativas a la promoción de la cultura democrática. Qué bueno que nos estemos
alejando de las ramas, es decir, de lo electoral, para poder ver el bosque. En
este caso, el bosque de la cultura política.
La conferencia dictada por el
doctor Lechner da cuenta de las grandes transformaciones mundiales que han
ocurrido a lo largo de las últimas décadas y que, sin duda, motivan a
reflexionar en torno del análisis de la nueva cultura política. Tenemos que
volver a repensar la política ya repensarla a partir de estas grandes transformaciones,
como lo es la globalización.
Estas grandes transformaciones son
el resultado de la interdependencia entre los Estados. Esta última implica que
lo que sucede en nuestro país importa para otros países; lo que sucede en otros
mercados importa, igualmente, en nuestros mercados. Por eso, es de suma
importancia considerar transformaciones tales como la globalización, la
segmentación de la sociedad y, sobre todo, el mercado como motor del desarrollo
social. Estas grandes transformaciones, sin duda, resultan en una concepción
diferente de los tiempos y de los espacios de la política.
El doctor Lechner señala que de
acuerdo con las tendencias mundiales, la política ha perdido preeminencia
frente a la economía y al derecho, pues estas dos actividades han adquirido
cada vez más autonomía. En el caso de México, quizás esta afirmación no sea del
todo exacta. En un periodo de transición como el que actualmente está viviendo
el país, la actividad política tiene una preeminencia tal que invade
ciertamente la esfera de la actividad económica. lo mismo ocurre con la
aplicación del imperio de la ley, que en muchas ocasiones Santiago Creel
Miranda tiende más bien a cuestiones de orden político que jurídico. En este
sentido, la actividad política ha inundado y permeado buena parte de la función
pública y ello ha desvirtuado la actividad de ciertas instituciones que, en
principio, deben ser "apolíticas" para cumplir de manera adecuada con
su cometido.
La actividad política no solamente
ha desvirtuado ciertas funciones institucionales, sino que también ha
discurrido fuera de las propias instituciones. Un ejemplo de ello han sido los
pactos económicos extrainstitucionales que han regulado buena parte de la
actividad económica en los Últimos dos sexenios. Inclusive la propia política
se ha procesado fuera de las instituciones como bien se evidencia en el "
Acuerdo por la Paz, la Democracia y la justicia" del 27 de enero de 1994 y
recientemente con el denominado "Pacto de los Pinos".
De igual forma la actuación
jurídica no siempre se enmarca dentro de las fronteras institucionales. Se hace
derecho sin saber que se está haciendo derecho, al igual que se hace política
sin saber que se está haciendo política. Tenemos el caso de la economía no
registrada que se conoce como informal, en donde se realizan transacciones sin
el registro oficial. A la par de esa actividad económica, necesariamente surge
un derecho informal no registrado que tampoco cuenta con el aval del Estado.
Como una clara consecuencia de ello, al darse un incumplimiento en ese marco
extrainstitucional, la sanción coactiva queda en manos distintas a la actividad
institucional del Estado.
En un periodo de transición como
el que está viniendo el sistema político mexicano no es fácil construir un
código que pueda interpretar y delimitar con claridad los ámbitos que cubre la
actividad política. Esto se complica aún más con las transformaciones mundiales
que están ocurriendo, a las cuales nuestro sistema político no es ajeno.
Dentro de estas transformaciones,
tal y como lo apunta el doctor Lechner, la internacionalización de la política
juega un papel determinante, de lo cual se deriva que el análisis político no
sólo debe contar con un método interpretativo que tenga por objeto exclusivo al
sistema político mexicano, sino que también debe abarcar otros sistemas
políticos.
Esto debido a que parte de la
actividad también se lleva a cabo al margen del propio sistema y no solamente
fuera de las instituciones, lo que dificulta aún más su correcta
racionalización.
Tal como lo afirma el doctor
Lechner, es necesario plantear nuevos códigos para interpretar tanto la
política como el derecho y la economía. Los antiguos mapas ideológicos y
cognoscitivos que daban guía y orientación a estas actividades se han
erosionado. En este sentido es un gran acierto la ponencia del doctor Lechner,
ya que resalta la necesidad de reconstruir esos mapas para poder interpretar
los actuales fenómenos a partir de las grandes transformaciones mundiales.
En el caso de México, la
reconstrucción de nuestros mapas debe tomar en cuenta la transición del sistema
político, para que de esta forma se entienda mejor el presente y, sobre todo,
el futuro probable. Es decir, para lograr la reconstrucción de estos mapas es
necesario considerar tanto las tendencias mundiales producto de la
globalización, como la propia realidad nacional.
El doctor Lechner aporta buenas
pistas para hacer la reconstrucción de estos códigos cognoscitivos. Uno de los
aspectos que indica en su ponencia es que la democracia no es sólo un principio
de legitimidad, sino que también debe garantizar la conducción eficaz de la
política. Esto quiere decir que las elecciones dan una base de legitimación
para la conducción del gobierno, lo cual, empero, no es suficiente. La
experiencia de lo ocurrido durante las tres últimas décadas en América Latina
muestra que la conducción eficaz de la política también es importante para
lograr la legitimidad del propio gobierno.
Otra pista que nos da el doctor
Lechner consiste en que hay que tomar en cuenta que la soberanía nacional
incluye a la soberanía popular. En otras palabras, sin una verdadera democracia
difícilmente se puede plantear el concepto de soberanía nacional frente a la
comunidad internacional.
La conclusión del doctor Lechner,
con la que estoy de acuerdo, es que no puede haber conducción eficaz de la
política sin una adecuada comunicación que facilite la vinculación entre
gobierno y gobernados.
En este sentido, el establecimiento de buenos canales y estructuras de comunicación, al igual que una conducción eficaz de la política que retorne el camino de las instituciones, permitirán sin duda avanzar en la construcción de nuestra democracia.
GRANADOS CHAPA
La centralidad de la política
La ponencia del doctor Lechner es
de una prosa extraordinariamente clara de por sí, tanto más apreciable al
abordar temas que por lo general, sobre todo cuando surgen de una perspectiva
académica, no tienen la condición de transparencia necesaria para la
comprensión de los textos.
El texto del doctor Lechner me
resultó, por diversas razones, apreciable; una de ellas, no menor, repito, por
la calidad de la escritura con que está presentado.
Tuve hasta la ocasión de detenerme
en algunos aspectos, no superficiales ni intrascendentes no son por supuesto el
asunto central de esta conferencia-, y me encontré con palabras como
"clivajes", que no había yo conocido y que no encontré tampoco en el
diccionario, de modo que se trata de un enriquecimiento en la utilización de un
léxico que importa no empobrecer, porque el empobrecimiento de nuestra habla es
también un modo de empobrecer nuestro raciocinio y, en consecuencia, nuestra
capacidad de actuar.
El texto del doctor Lechner es,
por otra parte, un texto aliviador y sugerente. Es aliviador porque repasa las
razones por las cuales la comprensión y la práctica de la política se han
vuelto actividades tan complicadas, entre otras circunstancias porque la
política misma, nos dice el doctor Lechner, está cambiando. De modo que es un
alivio saber que la perplejidad que uno experimenta ante lo que pasa en el
escenario político no es una limitación exclusiva del observador, sino una
realidad probablemente generalizada y que tiene su razón de ser en los motivos
que nos ha explicado el doctor Norbert Lechner Pero sobre todo, la importancia
de este tema radica en el carácter sugerente y provocador que tienen muchas de
las afirmaciones del doctor Lechner leí su conferencia como se lee el capítulo
de un libro con cuyo autor en el transcurso de la lectura se van teniendo
concordancias y diferencias, acuerdos y desacuerdos. Anoté y voy a referirme a
algunas Miguel Ángel Granados Chapa de estas concordancias, de estas simpatías
y de estas diferencias, pero esencialmente quisiera poner en cuestión una de
las afirmaciones del doctor Lechner, que consiste en la pérdida de centralidad
de la política -lo hizo en otra perspectiva también Santiago Creel- y acogerme
mejor a otra de las afirmaciones del texto que consiste en advertirnos sobre la
desinstitucionalización de la política.
Yo creo -y esto es lo que le
confiere una importancia hasta de orden práctico a esta conferencia, que el
tema central de nuestro tiempo, por lo menos en un país como el nuestro, no es
tanto que la política haya perdido su centralidad, que ya no sea un vértice
jerárquico por debajo del cual se pueda organizar una pirámide de otras
actividades, sino que la política se desinstitucionaliza y, además, lo hace de
manera ilegítima; es decir, no me parece que sea admisible por completo la
afirmación de que la política ya no está en el centro de las decisiones.
Yo considero que la política sigue
siendo, en tanto que ejercicio y búsqueda del poder, un elemento central en la
conducción de la sociedad, sólo que con mayor frecuencia ya no se hace en los
centros institucionales y legitimados de la política.
Se sigue haciendo política, la
política está en el centro de las decisiones colectivas, pero no se hace en los
centros visibles, legítimos y, por lo tanto, escrutables, examinables, en los
que se pueda sujetar a la vigilancia ciudadana.
A lo largo del texto volveré sobre
esta apreciación en la que quiero hacer que converja mi principal diferencia
con el texto del doctor Lechner. No es que la política haya perdido su
centralidad. La política sigue siendo central, sólo que se ejerce en centros de
decisión distintos de la política.
Fui tomando nota de estas
afirmaciones, de estas simpatías y diferencias a las que me refiero, y al
examinar en la primera página de la ponencia la afirmación de que, merced entre
otras causas a la política neoliberal el mercado ha tomado el lugar del Estado
y ha creado en nuestros países una verdadera sociedad de mercado, me pregunto
si esto es sostenible específicamente en el caso de México, porque por dos
lados probablemente pudiéramos encontrar hechos que desmientan la afirmación de
que hemos entrado en una verdadera sociedad de mercado.
Por un lado, el sector de la
economía tradicional, que no es menor y que probablemente ocupa una quinta
parte de la totalidad de la población. La economía de autoconsumo, la de las
poblaciones indígenas y campesinas preferentemente, es una economía, en mi
opinión, que no es de mercado porque justamente se satisface a sí misma y está,
por ello, al margen de las leyes del mercado, de las regulaciones de la oferta
y la demanda específicamente.
Y si una porción tan importante de
la población probablemente está ajena a las normas del mercado, quizá no sea
enteramente admisible esta afirmación, porque por el otro lado, en la economía
moderna tenemos algunas zonas de la economía mexicana sustraídas del mercado
por la existencia de monopolios o virtuales monopolios, que han introducido en
importantes áreas de la vida mexicana una especie -la peor me parece- de
regulación, de estatismo sin Estado, porque los monopolios adoptan decisiones
políticas, comportamientos económicos que modelan la vida de los usuarios y los
consumidores, sin que sea posible enarbolar contra ellos la petición de
conductas responsables, como sí puede hacerse frente al Estado.
En una sociedad como la mexicana,
donde las telecomunicaciones están virtualmente monopolizadas, tanto en su
aspecto de telefonía como de televisión, es difícil pensar que haya en esta
área, que tiene efectos multiplicadores tan evidentes sobre el resto de la
economía, una plena economía de mercado y, en consecuencia, esa megatendencia
que se aprecia en general en el mundo probablemente no se ha incorporado de
manera cabal a nuestra sociedad.
Es verdad -y concuerdo plenamente
con las preocupaciones y afirmaciones del doctor Lechner respecto de la
creciente inutilidad por su erosión, por su inaplicabilidad a las realidades
contemporáneas, de las claves de interpretación, de los mapas que permitían
conducirse a los ciudadanos ya las sociedades en los rumbos históricos en que
querían adentrarse- que se avanzó en cuanto a la desimplificación de los mapas
puramente ideológicos, pero esto también introdujo la dificultad de entender y
de conducirse con base en ese entendimiento en la vida social. Por esa razón es
compartible la afirmación del doctor Lechner de que, en ausencia de esos puntos
de referencia, la política es percibida como un desorden.
Me pregunto también respecto de
otra afirmación del doctor Lechner si efectivamente vemos que han perdido
sentido las distinciones entre política y economía, entre Estado y sociedad,
entre lo público y lo privado, porque pierden valor informativo, asegura
Lechner.
Yo creo que tal vez debido a que
el desarrollo nacional mexicano nos ha colocado en lo que quizás es el peor de
los mundos posibles no hemos abandonado nuestros anclajes tradicionales, y no
nos hemos adentrado todavía plenamente en la modernidad.
De modo que algunas afirmaciones
que son predicables respecto de las sociedades modernas no lo son estrictamente
en el caso mexicano, porque no hemos caminado hacia esa modernidad a plenitud.
Es también muy compartible el
examen que el doctor Lechner hace cuando habla de los espacios, de su
redimensionamiento, de la modificación de las escalas, y cuando se detiene en
el aspecto de la internacionalización y sus efectos sobre la vida política,
sobre los actores, la agenda y hasta el marco institucional de la política.
Efectivamente, mientras nuestro
país fue una sociedad cerrada, el sistema político no ofrecía la posibilidad de
ventilarse, hasta que la apertura de la economía hizo que penetraran de manera
simultánea los vientos de la comunicación política con el exterior y el cotejo
con formas y valores de hacer política que ya no pueden sernos tan ajenos como
cuando suponíamos vivir en una isla.
La internacionalización de la
política en México, con la revaloración de los derechos humanos y el hecho de
que algunos partidos puedan acudir a instancias internacionales para ventilar
cuestiones de política interna, que hasta hace poco tiempo se consideraban coto
exclusivo del derecho nacional, significan un indicador de esta influencia, de
este redimensionamiento de las escalas en cuanto al espacio.
Y también es muy digna de
considerarse la afirmación sobre la reestructuración de los límites espaciales,
que se han vuelto tenues y porosos, dice el doctor Lechner, y aporta algunos
ejemplos: la migración y la circulación de los climas naturales.
En ciertos espacios públicos, por
las vestimentas, por la música que se escucha, uno podría estar en cualquier
país, sin que se percibiera una diferencia específica que le diera peculiaridad
al espacio de que se trata.
Yo añadiría que en esta
reestructuración de los límites, o más bien en la enumeración, que por supuesto
es ilustrativa, de los fenómenos que manifiestan cómo se han hecho tenues y
porosos estos límites, es muy importante un asunto cuya presencia se podría
percibir en cada uno de los temas abordados por el doctor Lechner, que
concierne a la delincuencia organizada, que tiene ahora dimensión internacional
y que se expresa de manera muy particular en el narcotráfico.
Si existe algún delito, alguna
actividad que no puede ser abordada hoy con los instrumentos del derecho
nacional, es el narcotráfico, porque su propia naturaleza, las condiciones de
su funcionamiento y de su dinámica lo hacen esencialmente transnacional. Y aquí
volvería al asunto de la centralidad de la política. La narcopolítica, la toma
de decisiones políticas influidas por el mercado de las drogas, es uno de los
elementos que pone, a mi juicio, en evidencia el hecho de que la política no ha
perdido centralidad: se siguen tomando decisiones políticas, a menudo
probablemente influidas por estas actividades ilícitas, lo que refleja esta
desinstitucionalización de la política y, en consecuencia, la incapacidad
ciudadana para influir sobre estas tomas de decisiones en la medida en que no
están sujetas a los marcos institucionales.
Dice el doctor Lechner, ya pasando
al tema de la temporalidad y la relación del presente con el pasado y con el
futuro, que la memoria histórica se volatiliza y que produce una menor
vinculación del presente omnipresente, valedero por su significación en el
instante, respecto de lo pasado. Acaso esta afirmación tendría que matizarse
con la que el propio doctor Lechner hace cuando admite que el pasado se
convierte sólo en visiones míticas y evocaciones emocionales, no ya en una
experiencia práctica. Sobre este punto, y pensando no tanto en el caso mexicano
sino en otras experiencias internacionales, habría que preguntarse si no existe
una determinación del presente por el pasado, por ejemplo en el uso de la
historia como instrumenta de agresión en los nacionalismos nuevos,
especialmente los de Europa del Este. En alguna medida la disgregación, por
ejemplo, de Yugoslavia, y la querella nacional de la ex Yugoslavia, surgen de
este uso de la historia, de este anclaje en el pasada como un instrumento de
autodefinición que se convierte en una forma de oponerse a otros.
Dice también el doctor Lechner
respecto del tiempo que la reflexión acerca del futuro deseada suele ser
sustituida por el cálculo de las oportunidades dadas. A lo mejor esto tiene que
ver también con la pérdida de los mapas ideológicos y, en efecto, la noción que
estuvo en boga en algunos países, especialmente en el nuestro, respecto de la
posibilidad de diseñar e impulsar la construcción de un proyecto nacional
justamente como una visión del futuro al que las sociedades podían encaminarse
ha entrado en crisis por esta omnipresencia del presente. Sin embargo, habría
que preguntarse si esta es una condena inexorable o si es sólo parte de un
ciclo en el que en algún momento podremos ver el reflorecimiento de esta
capacidad de imaginar y desear un futuro no como utopía, sino como un trayecto
con recorrido verificable.
No quiero extenderme mucho más.
Sólo insistiré en que en varios aspectos de la ponencia la idea de que la
política ha cedido terreno en beneficio de la economía o del derecho no es
necesariamente cierta en nuestra coyuntura, como ya lo ilustró en algún sentido
Santiago Creel en su comentario y en que, por ejemplo, el desplazamiento del
sistema político por los tribunales de justicia, que es una de las señales de
esta juridificación de los asuntos políticos que el doctor Lechner aduce como
indicador de esta pérdida de centralidad de la política, no es más que otra
forma de hacer política.
Tenemos un caso muy claro de
desplazamiento de lo político a los tribunales de justicia en un asunto propio
de las tareas de este Instituto, que es la calificación electoral.
Recientemente hemos sustituido, en las elecciones legislativas, la calificación
política por una calificación en donde los Órganos administrativos y judiciales
asumen esta función política, pero eso no le quita el carácter de política a la
decisión de estas instancias de administración o del sistema de justicia,
porque la propia naturaleza de esas decisiones son de orden político,
cualquiera que sea el órgano que las adopte, y también porque los tribunales
que harían propia esa decisión política, o los órganos que la ejercen, se
integran conforme a parámetros políticos, por órganos políticos. De modo que de
nuevo continúa en el centro la actividad política.
Concluyo insistiendo en que me
persuade más la idea del propio doctor Lechner de que lo que ha ocurrido es una
desinstitucionalización de la política, ya ml me parece que en ese proceso se
generan riesgos para la sociedad democrática, porque de esa manera las
decisiones políticas no están sujetas al escrutinio público, a la eventual revisión
e imputación de responsabilidades a quienes las adoptan. Si no se
reinstitucionaliza la política, no en el sentido de rigidizarla o
burocratizarla, sino de conducirla de nuevo a los centros legitimados por la
propia sociedad para la adopción de decisiones políticas, el riesgo de la
disgregación, de la disolución social por la multiplicación de centros
ilegítimos de poder estaría muy cercano.
Convengo, tal como lo hizo Santiago Creel, en que la soberanía popular es una condición de la conducción democrática, y me parece que examinar estos asuntos en sitios como éste conduce, no sé si a su fortalecimiento porque eventualmente podría ni siquiera estar todavía en nuestra sociedad esparcida una amplia capacidad de escrutinio público, pero sí a ponernos, por lo menos, frente a la necesidad de que la política sea revisable por sus destinatarios, que en última instancia son los ciudadanos.
A
manera de conclusión
PALABRAS
DEL DOCTOR NORBERT LECHNER
Tan sólo quisiera expresar mi más
cálido agradecimiento a los comentaristas. Yo creo que han sido comentarios muy
pertinentes que ayudan a aterrizar en el contexto mexicano una descripción más
abstracta, más general, de tendencias globales dentro de toda América Latina.
Sólo una palabra para terminar. No
entendamos las crisis de los mapas como un proceso de despolitización. De lo
que se trata, y fue bien señalado por los comentaristas, es de una
transformación de la política. La política está adoptando nuevas formas y
debemos encontrar códigos que estén a la altura de estos cambios en marcha.
Están en una fase de transición, de recomposición de los mapas y de los códigos
interpretativos.
Ahora bien, nuestra tarea
académica es una tarea colectiva, es una tarea de todos, es una tarea también
de ustedes.
Muchas
gracias.
Sobre
el autor
Norbert Lechner es licenciado en
Derecho y doctor en Ciencia Política (Universidad de Freiburg, Alemania, 1969).
De origen alemán, radica en Chile
desde 1970, donde se desempeña como profesor investigador en la Facultad
Latinoamericana de Ciencia Sociales.
Fue director de la FLACSO en Chile
entre 1988 y 1994. En 1995 se trasladó a México para desempeñarse como
profesor-investigador de FLACSO, sede México.
Es autor de varios libros; entre
ellos destacan:
Los patios interiores de la democracia
(FCE, 1990); La conflictiva y nunca acabada construcción del orden deseado
(Siglo XXI, Madrid, 1986), y Estado y política en América Latina (Siglo XXI,
México, 1985). Entre sus artículos publicados recientemente se encuentran
"Los nuevos perfiles de la política", en Nueva Sociedad núm. 130,
Caracas, 1994 y "La problemática invocación de la sociedad civil", en
Perfiles Latinoamericanos núm. 5, FLACSO, México, 1995.