Sistemas Políticos y Electorales Contemporáneos

COSTA RICA

Coordinador de la colección

Pedro Aguirre

Presentación

Introducción

III. Sistema político

1. Antecedentes históricos

III. Sistema electoral

III. Sistema de partidos

Anexo estadístico

Bibliografía

Presentación

Uno de los hechos sobresalientes del final del siglo xx es, sin duda, la preeminencia de la democracia sobre el autoritarismo. La extensión y el arraigo de los valores, las instituciones y las prácticas democráticas en el mundo de hoy constituyen, en efecto, un proceso global que, al parecer, se dirige hacia su consolidación. La derrota de los totalitarismos de derecha en la Segunda Guerra Mundial; las transiciones a la democracia en el sur de Europa, en América Latina y en el sudeste asiático a lo largo de los años setenta y ochenta, y el derrumbe de los regímenes totalitarios de Europa del Este, conocidos como socialismo real, durante el segundo lustro de los ochenta, apuntalaron a las grandes democracias e impulsaron la emergencia de nuevas democracias, transformando de manera radical el mapa geopolítico mundial. Pero sobre todo, apoyado en la globalización de los medios de comunicación, dicho proceso ha significado un profundo cambio en los valores y las percepciones de las sociedades contemporáneas en favor de los derechos y las libertades fundamentales de la persona, sustento y fin del constitucionalismo democrático.

El éxito de ese proceso de universalización de la democracia no implica, sin embargo, un triunfo definitivo sobre el autoritarismo, ni mucho menos que los retos actuales y los desafíos futuros de las democracias en particular hayan sido resueltos. Los riesgos de involución hacia formas autoritarias de gobierno, en especial en las democracias más recientes y frágiles; las dificultades para emprender o consolidar transiciones democráticas frente a los autoritarismos persistentes y los viejos o nuevos problemas institucionales de las democracias exigen cada día más imaginación y responsabilidad, más conocimientos y participación, más y mejor formación de ciudadanos libres y responsables. Exigen, en suma, una más amplia y sólida cultura democrática.

Es evidente que no hay mejor garantía para la consolidación de la democracia que la formación de una sociedad que conozca y aprecie sus valores, sus instituciones y sus prácticas y que, al mismo tiempo, a través de sus ciudadanas y ciudadanos, de sus diversas organizaciones, de sus partidos políticos y de su gobierno, participe efectivamente en el debate y en la formulación de propuestas frente a los asuntos de interés público propios de la vida democrática. Una sociedad, pues, comprometida con la democracia y su desarrollo.

En ese sentido, el objetivo de la colección Sistemas Políticos y Electorales Contemporáneos es contribuir a la divulgación de la cultura democrática en la sociedad mexicana, mediante el conocimiento de las democracias de nuestro tiempo. Con esta colección, el Instituto Federal Electoral busca poner al alcance del público en general, en especial de los jóvenes que cursan sus estudios de educación media superior y superior, la información y los elementos de análisis necesarios para el conocimiento de los sistemas políticos y electorales de las diversas democracias que existen en el mundo, su diseño constitucional y su forma de gobierno, los principios y los procedimientos que rigen sus elecciones, y su sistema de partidos.

Con ese fin, la colección ha sido diseñada de tal modo que permita un estudio comparativo de los sistemas políticos y electorales considerados. Para ello, cada una de las monografías tiene la misma estructura: a manera de introducción se presenta un marco conceptual básico para facilitar la comprensión de las nociones de sistema político, sistema electoral y sistema de partidos, que son, a su vez, temas tratados en capítulos aparte. Igualmente, las monografías contienen un anexo estadístico con datos generales de los países, los resultados electorales y la composición de los órganos de representación popular, así como una cronología electoral del país de que se trate.

Instituto Federal Electoral

Introducción

Para el estudio de los sistemas políticos y electorales contemporáneos se requiere del conocimiento previo de su definición como conceptos y de una explicación sobre su significado. En términos generales se puede decir que el fenómeno político y, en particular, su manifestación en cada comunidad constituye un proceso complejo mediante el cual se toman las decisiones imperativas que la rigen. Pero, ¿cuáles son los elementos que intervienen en ese proceso?; ¿qué relación tienen entre sí?; ¿quiénes toman esas decisiones y con qué atribuciones?; ¿cómo se toman las decisiones imperativas?; ¿qué efectos producen y sobre quiénes? Éstas son, entre otras, las cuestiones que corresponden al estudio de los sistemas políticos y electorales, y en cada caso su respuesta explica o trata de explicar la manera en la que una comunidad específica las ha resuelto o busca resolverlas.

La noción de sistema político se refiere al conjunto de instituciones, organizaciones y procesos políticos que, caracterizados por un cierto grado de interdependencia, rigen y conforman la vida política de una determinada comunidad. En este sentido, el estudio sistémico del fenómeno político en cualquier agrupación supone, entre otras exigencias metodológicas, determinar el ámbito del sistema, es decir, señalar sus límites, y comprender los elementos o las partes que lo integran así como las relaciones recíprocas que guardan entre sí. En otras palabras, determinar si los confines del sistema se identifican, por ejemplo, con los del Estado-nación, que es el caso de nuestro tiempo; o si los elementos que lo integran, también como ejemplo, son una Constitución escrita, un Parlamento y partidos políticos.

Para saber cuál es el sistema político de un país se debe considerar si éste tiene un orden constitucional que garantice derechos y libertades a las personas o si se trata de un régimen autoritario; si siendo un Estado constitucional de derecho su forma de gobierno es presidencial o parlamentaria; si sus procedimientos electorales responden al principio de elección por mayoría o al principio de elección proporcional; si existen pocos o muchos partidos y cuál es la fuerza o la representatividad de cada uno de ellos, entre otros rasgos característicos. Si se responden estas cuestiones, aunque sea en forma básica, se puede decir que se conocen los elementos que conforman un determinado sistema político y las relaciones que dichos elementos guardan entre sí.

A partir del sistema político, y conforme a la metodología sistémica, los sistemas electorales y de partidos pueden ser considerados como subsistemas del primero. Esto significa que si bien su estudio puede tener un mayor o menor grado de autonomía, ésta no es total en la medida en que sus relaciones con el conjunto del sistema político _con los principios constitucionales fundamentales o con la forma de gobierno, por ejemplo_ suponen la existencia de factores externos al subsistema que producen distintos efectos sobre ellos. No obstante esa consideración, es evidente que los sistemas electorales y de partidos constituyen en sí mismos un objeto de estudio.

La noción de sistema electoral tiene dos acepciones: en sentido amplio, como sinónimo de derecho electoral o régimen electoral, es decir, el conjunto de normas, instituciones y procedimientos que regulan la organización de las elecciones, la integración de los órganos de representación popular y, generalmente, a los partidos políticos; y en sentido estricto, como los principios y los métodos utilizados para convertir los votos en escaños, es decir, como el procedimiento técnico de la elección por medio del cual la voluntad de los ciudadanos manifestada en las urnas se traduce en representación política en un Parlamento.

Por su parte, la noción de sistema de partidos se refiere a la forma en la que las organizaciones partidistas interactúan entre sí o, en su caso, a la forma en la que un solo partido actúa dentro de un régimen representativo. En este sentido, se puede hablar de un sistema de partidos competitivo, de un sistema de partido hegemónico, o de un sistema bipartidista o multipartidista, por citar las características más relevantes.

Como se ha señalado, la colección Sistemas Políticos y Electorales Contemporáneos se ocupará de las democracias de nuestro tiempo y, por lo tanto, hará referencia a países organizados bajo un régimen constitucional democrático. ¿Qué significa esto?; ¿qué es el constitucionalismo?; ¿qué formas de gobierno han sido adoptadas dentro del constitucionalismo?; ¿cuáles son los distintos principios electorales para la integración de los órganos de representación popular en las democracias representativas?

Con el propósito de ofrecer los elementos necesarios para la mejor comprensión de cada uno de los sistemas políticos y electorales incluidos en este esfuerzo editorial, a continuación se tratará de dar respuesta en forma breve y sencilla a estos cuestionamientos a través de una serie de definiciones básicas.

El constitucionalismo es el producto político y jurídico del triunfo del pensamiento liberal frente al absolutismo y los autoritarismos. En ese sentido, el constitucionalismo tiene como razón de ser y como fin la limitación del poder público y la garantía de los derechos fundamentales de las personas, a través de la subordinación del poder a la ley. De allí que sus principios más importantes sean la división del poder político, para crear un sistema de controles y contrapesos entre los distintos órganos del Estado, y el control sobre la constitucionalidad de los actos de la autoridad, para garantizar los derechos fundamentales, establecidos en la Constitución, de las personas frente al poder público.

El constitucionalismo democrático es, en consecuencia, un régimen político y jurídico en el que, además de establecer límites al poder público y garantías para los derechos de las personas, los órganos de gobierno deben ser populares, es decir, deben expresar el principio de gobierno del pueblo conforme al significado etimológico de la democracia. Ahora bien, en la medida en que las sociedades modernas, por su dimensión y complejidad, no permiten el ideal clásico del gobierno directo del pueblo, la democracia moderna ha sido representativa, es decir, gobierno del pueblo a través de sus representantes, cuestión que veremos en seguida. Pero, en síntesis, el constitucionalismo democrático puede definirse hoy como un sistema político con división de poderes, garantías individuales y órganos de gobierno de representación popular.

Ahora bien, un régimen constitucional democrático puede adoptar distintas formas o sistemas de gobierno. Los dos más importantes son el presidencial y el parlamentario, y si bien dentro de ellos existen diversas modalidades e incluso un sistema híbrido o mixto que toma elementos de ambos _es el caso del semipresidencialismo francés_, lo cierto es que cada uno tiene elementos característicos, los cuales se pueden resumir en los siguientes términos:

En un sistema presidencial:

• El presidente es, a la vez, jefe de Estado y jefe de gobierno.

• La elección del presidente es directa o semidirecta (es el caso de Estados Unidos).

• El jefe de gobierno y su gabinete no son designados o removidos por el órgano parlamentario sino por el propio presidente.

• Los poderes Ejecutivo y Legislativo están claramente separados.

En un sistema parlamentario:

• El jefe de Estado y el jefe de gobierno son personas distintas (en las monarquías parlamentarias, como Gran Bretaña, el rey es el jefe de Estado).

• Los miembros del Parlamento son elegidos por el voto popular.

• El jefe de gobierno y el gabinete son designados y pueden ser removidos por el Parlamento.

• Los poderes Ejecutivo y Legislativo no están separados; por el contrario, se comparten.

En los dos sistemas hay un proceso de elección popular para la integración de los poderes públicos. Dicha elección se realiza y se convierte en representación política mediante un sistema electoral; cabe recordar, en este punto, que la noción de sistema electoral, en sentido estricto, se refiere a los principios y a los métodos utilizados para convertir los votos en escaños, es decir, para traducir la voluntad ciudadana en representación política. Existen dos grandes sistemas electorales, el de mayoría y el proporcional, cada uno de ellos con diversas modalidades y fórmulas de asignación de escaños, así como un sistema mixto que combina los principios de ambos. En términos generales, dichos sistemas se pueden describir de la siguiente manera:

En los sistemas de mayoría:

• Se busca formar una mayoría en los órganos de representación popular que garantice estabilidad y gobernabilidad, aun a riesgo de fomentar sobre o subrepresentación en el Parlamento; por ejemplo, que un partido político obtenga un porcentaje de escaños o curules sensiblemente mayor o menor al porcentaje de la votación que haya obtenido. En este caso se privilegia la gobernabilidad sobre la representatividad.

• El ganador de la elección en el ámbito territorial-poblacional donde se realice la elección se queda con toda la representación, es decir, gana todo; por ejemplo, en un distrito electoral se elige a un solo diputado.

• Los partidos presentan candidatos individuales y el elector sólo tiene una opción.

En los sistemas proporcionales:

• Se busca que los órganos de representación popular sean lo más representativos posible de la voluntad ciudadana, es decir, de los porcentajes de votación obtenidos por cada partido, aun a riesgo de generar una fragmentación en la composición del Parlamento que dificulte la estabilidad y la gobernabilidad; por ejemplo, que un Parlamento, al reflejar con exactitud los porcentajes de la votación obtenidos por los distintos partidos políticos, se fragmente de tal modo que la formación de una mayoría que legisle o integre el gobierno (en el caso de un sistema parlamentario), resulte imposible; en este caso se privilegia la representatividad sobre la gobernabilidad.

• Se elige a dos o más representantes en el ámbito territorial-poblacional en el que se realice la elección y, por lo tanto, el triunfo es compartido según los porcentajes de la votación; por ejemplo, de una circunscripción electoral pueden surgir diez diputados.

• Las candidaturas de los partidos no son individuales sino que se presentan en listas.

Antes de concluir es importante señalar que el carácter general de los contenidos de esta introducción sirve, como se apuntó, para ofrecer los elementos básicos que permitan una mejor comprensión de los sistemas políticos y electorales específicos que constituyen el objeto de la colección. En cada caso se tratarán en detalle las características y las modalidades de los distintos países considerados.

I. Sistema político

1. Antecedentes históricos

Después de conseguir su independencia, Costa Rica encontró la senda del orden y el progreso con menos dificultades que otros países centroamericanos: la formación del Estado nacional y las reformas liberales aseguraron el orden; la siembra y la exportación del café aportaron el progreso. A finales del siglo xix, los ferrocarriles y el plátano también llegaron en nombre del progreso, pero enseguida se hizo evidente el peligro que ambos entrañaban para la soberanía. En síntesis, la sociedad costarricense ligó su destino a una economía de monocultivo y agroexportadora, estrechamente vinculada al mercado mundial.

El cultivo del café significó un cambio en el sistema económico y social, y tanto la oligarquía como el resto de la población incrementaron sus recursos materiales en forma notable en torno a esa actividad. No se trató de que por primera vez en la historia del país surgiera una élite. Más bien, antiguas y nuevas fortunas se unieron alrededor de un proceso exportador que además de ofrecer ciertas comodidades representaba el tránsito hacia una agricultura comercial, hasta quedar consolidadas como un grupo diferenciado que se separaba cada vez más del agricultor promedio, aun cuando los patrones de distribución de la riqueza no hubieran cambiado drásticamente. Cierto es que para una rápida transición hacia el cultivo cafetalero era necesario determinado nivel previo de concentración de la riqueza, ya que las primeras ganancias se obtenían hasta después de transcurridos entre tres y cinco años de la siembra, y sólo quienes poseían algún excedente de fuerza de trabajo dentro de su propiedad o contaban con el capital necesario para pagar salarios podían aprovechar las nuevas ventajas que ofrecía el grano.

Por mínimo que fuera el monto del capital que se necesitaba invertir para iniciar la producción del café, era suficientemente alto como para asegurar que los primeros plantadores surgieran de un sector con recursos y que la tierra por sí sola no garantizara el ingreso al exclusivo círculo formado por los "barones del café". En consecuencia, los cambios económicos y sociales que tuvieron lugar a mediados del siglo pasado se caracterizaron por tres elementos básicos: la existencia previa de una élite, enriquecida y redefinida pero no creada por el café; un avance material considerable que permitió la clara consolidación de la élite y su separación social, y el mantenimiento, e incluso fortalecimiento, de la pequeña propiedad.

Si bien la oligarquía cafetalera se había separado en términos económicos y sociales del resto de la población, sus niveles de riqueza nunca llegaron a asemejarse a aquellos que poseían sus homólogos de otras naciones. Mientras que los costarricenses con mayores ingresos podían calcular sus ingresos cuando mucho en miles de pesos, su contraparte mexicana no contaba sus recursos en menos de cientos de miles o, incluso, millones de los mismos pesos. A pesar de todo, hubo cambios y el nivel de vida de los habitantes mejoró notablemente.

Además de esta élite, que incluía a unos cuantos, en la base de todo el funcionamiento social se encontraba el pequeño productor, relacionado antagónicamente con los "barones del café". Los antagonismos y dicotomías entre "maicero-finquero", en el nivel local, y "finquero-beneficiador", en el plano nacional, constituyen la clave para entender el ciclo de producción del café durante el siglo xix. Un nuevo sistema social, cuya dinámica se estableció y se desarrolló a partir de la contradicción básica entre el comerciante-procesador-financiero y el pequeño propietario, remplazó al orden internamente distinto y mucho más pobre que se había venido desarrollando desde la etapa colonial.

Dado que el proceso de obtención de beneficios a través del grano adquirió un papel determinante en la estructuración de los distintos elementos sociales, es imprescindible analizar en qué consistía y de qué manera pudo influir en el desenvolvimiento del país. De hecho, quizás una de las principales razones por las cuales Costa Rica consiguió mantener, sin esforzarse demasiado, sus mercados extranjeros y fuentes de crédito fue la extraordinaria calidad del café que producía.

En los primeros años de la industria cafetalera el número de beneficiarios no llegaba a 100,¹ y buena parte de ellos frecuentemente ocuparon posiciones políticas de relevancia en la naciente república, lo cual algunas veces los condujo a enfrentamientos partidarios. Con el tiempo, el pequeño grupo fue creciendo y al círculo inicial se sumaron algunos extranjeros, procedentes sobre todo de Europa que, después de comprar o construir un bien cafetalero, eran rápidamente aceptados y, además, a la larga se casaban con mujeres pertenecientes a familias distinguidas del país e incluso se naturalizaban como costarricenses. No fueron muchos los extranjeros que consiguieron formar parte de la oligarquía cafetalera; sin embargo, adquirieron gran importancia y hacia finales del siglo más del 20% de los procesos de beneficio y exportación estaba en sus manos.

La fuerza de la élite, como ya se ha mencionado, descansaba en el control sobre el procesamiento y comercialización del producto y no tanto en la propiedad de inmensas fincas; los beneficiadores no monopolizaban el cultivo del café. La posibilidad de sustituir a un inexistente sistema financiero con créditos procedentes de Europa constituyó otra fuente de poder para este grupo. En realidad, cuando a mediados del siglo xix se inició la expansión cafetalera, el país prácticamente no tenía los recursos económicos necesarios para satisfacer las necesidades generadas por la nueva industria: Costa Rica carecía de bancos y la moneda nacional (el peso) circulaba en forma limitada. Las actividades internas, por su parte, como podría ser la minería, produjeron tan escaso capital que todavía está por demostrarse si permitieron algún tipo de acumulación.

En estas condiciones fue necesario recurrir a los futuros compradores para obtener algún tipo de crédito, por lo que se instauró el llamado sistema de adelantos, que consistía en el pago de la cosecha con varios meses de anticipación a su venta en el viejo continente. Quienes monopolizaban dichos recursos eran los beneficiadores y exportadores, quienes después de recibir la suma adelantada de las casas importadoras europeas proveían a su vez el crédito necesario a los pequeños productores. El campesino quedaba así sujeto al beneficiador a través de un contrato en el que se comprometía, varios meses antes de que empezara la cosecha, a entregar un número determinado de fanegas a cambio del dinero recibido como adelanto.

Debe destacarse que el café brindó a Costa Rica la posibilidad de introducirse en el mercado mundial y se convirtió en el único producto de exportación con el que virtualmente contó el país entre 1840 y 1890.

Al tiempo que el café establecía sus fueros dentro de la economía costarricense del siglo xix, los miembros del pequeño grupo que controlaba su beneficio y comercialización se acercaban al poder. El camino lo facilitó Braulio Carrillo, quien después de dar un golpe de Estado accedió por segunda vez al poder en 1838, favoreció de lleno los intereses cafetaleros e instauró un estilo de gobierno prácticamente dictatorial y altamente personalista que, además de tender a la sistematización y racionalización de la administración pública, puso los cimientos sobre los que se consolidaría el ascenso político del sector relacionado con el grano.

Un aspecto interesante a considerar durante el periodo carrillista es su relación con el establecimiento de la soberanía nacional. Cuando Carrillo asumió por segunda vez la Presidencia, Costa Rica formaba parte de la República Federal Centroamericana, y si bien siempre mantuvo una gran autonomía con respecto a sus vecinos y siguió una trayectoria propia en la que los problemas regionales no tenían mayor incidencia, en el plano formal continuaba siendo parte de la federación centroamericana.

El intento de reunir a las provincias que antiguamente habían integrado la capitanía de Guatemala se mostraba ya para entonces como un sueño difícil de alcanzar. Además, la introducción de ideas de corte liberal y su aceptación por parte de algunos sectores se sumó a las divergencias ya existentes, para finalmente conformar las dos grandes facciones políticas que se enfrentaron en esta etapa: liberales de un lado, y conservadores o "serviles" del otro. Más allá del nivel discursivo, los límites que los separaban eran difusos y las filiaciones a una u otra facción se hacían a partir de criterios muy frágiles, que a la larga llevarían a frecuentes cambios de bando.

Una vez rotos los lazos que unían a Costa Rica con la República Federal, el país vivió un periodo de convulsiones internas, a lo largo del cual los cambios de gobierno estuvieron determinados por la violencia. Carrillo y Francisco Morazán, líder liberal centroamericano, habían llegado a la Presidencia por medio de las armas y por la misma vía fueron derrocados. A partir de entonces, la milicia se convirtió en un instrumento del sector cafetalero mediante el cual lograba imponer a los jefes de Estado más convenientes para sus intereses, y de esta forma mantenía el control sobre los hilos de la política. Sin embargo, el militarismo que caracterizó la política nacional hasta 1870 no condujo al establecimiento de gobiernos militares pues, cuando bajo la amenaza de las armas los gobernantes se veían obligados a abandonar la Presidencia, eran presidentes civiles, ligados a la producción y exportación de café, quienes asumían el control del aparato estatal.

Paradójicamente, correspondió al primer militar de carrera que ocupó la Presidencia, sin considerar a Morazán, el mérito de haber terminado con la utilización de medios violentos para resolver el problema de la sucesión presidencial. En efecto, fue el general Tomás Guardia quien, durante los 12 años en los que mantuvo el poder, concretó las bases materiales y políticas que darían sustento a las reformas emprendidas durante la década siguiente.

La llamada República Liberal se instauró en Costa Rica en 1882, año en que falleció el general Tomás Guardia y Próspero Fernández ocupó la Presidencia. Es importante señalar que la labor realizada por Guardia preparó el camino para que el credo liberal y republicano se consolidara, al fortalecer y centralizar el gobierno alrededor de un jefe militar, a lo largo de poco más de una década. Aparentemente contradictorio con respecto a las doctrinas liberales, este proceso fue el que en gran medida permitió que las mismas se impusieran sobre el modelo basado en la fuerza de las armas, que había marcado la vida del país por varios años. El régimen dictatorial impuesto por el general Guardia sofocó conspiraciones y rebeliones de otros militares, de familias políticas o, incluso, de camarillas oligárquicas inconformes, y destruyó así la posibilidad de mantener el militarismo.

Si bien Guardia fue una figura netamente agresiva, que recurrió a la fuerza para conseguir y desplegar su poder, que apuntaló el presupuesto y el aparato de guerra, que llegó a dominar a cerca de 20 mil soldados y que consiguió la absoluta fidelidad de comandantes y oficiales, su gobierno fue el que puso fin al predominio adquirido por los militares en la etapa anterior y abrió las puertas de la política a nuevas alternativas y proyectos.

En los últimos años del siglo xix se registró una serie de reformas influidas por los conceptos liberales, que tuvieron repercusiones en los distintos campos de la vida nacional. Este proceso no se redujo a Costa Rica, sino que formó parte de un movimiento que se extendió por toda América Latina. Cada uno de los países del área, a partir de un modelo político de democracia constitucional importado de Europa y Estados Unidos, dio forma y especificidad, de acuerdo a su propia trayectoria histórica, al proceso conocido como Reforma Liberal, cuyo objetivo era modernizar las estructuras locales.

En Costa Rica el liberalismo se impuso sin la violencia que implicó su instauración en otras partes del continente, y si bien fue a partir de la década de los ochenta del siglo xix cuando adquirió mayor fuerza, se pueden encontrar medidas de corte liberal en etapas anteriores, como por ejemplo, la abolición del diezmo, la subordinación del clero al poder estatal y la distribución gratuita de terrenos baldíos para dedicarlos a la producción agrícola.

Entre 1824 y 1958 nueve administraciones recurrieron a la violencia para alcanzar la primera magistratura del país, otras nueve llegaron por legítima designación y por cortos periodos, 19 por medio de elecciones fundamentalmente carentes de oposición y nueve más por elecciones con oposición (cuatro indirectas y cinco directas). Como se observa, la violencia abierta ha jugado un papel secundario en la tradición seguida por los regímenes costarricenses. Este hecho se ve confirmado en el presente siglo, a lo largo del cual sólo durante dos periodos se ha utilizado el recurso de las armas para cambiar de gobernante: de 1917 a 1919 y de 1948 a 1949. En otras palabras, parecería que el modelo de democracia liberal, con todas las ventajas y limitaciones que le son inherentes, ha conseguido cierto grado de desarrollo en Costa Rica, que resalta aún más si se le compara con la tradición política que ha imperado en el resto de Latinoamérica, y muy particularmente en la región centroamericana.

En síntesis, la idea de que una peculiar cultura política se ha desarrollado en Costa Rica tiene sus bases más profundas en el siglo xix, aunque buena parte de su actual dimensión la adquirió sólo despúes de la revolución que en 1948 estableció nuevas reglas para el juego político.

Por otro lado, para Costa Rica 1899 no sólo marcó el último año de una centuria trascendental para la vida del país, sino que remite a un hecho esencial para su historia: el nacimiento del enclave bananero representado por la United Fruit Company. Antes de que el plátano apareciera en escena, la economía, la política y la sociedad costarricenses giraban alrededor del café, por lo que el surgimiento de un nuevo producto de exportación significó dejar atrás toda una época.

El desarrollo de la producción bananera estuvo indisolublemente ligado a la construcción del ferrocarril al Atlántico, que había constituido un viejo anhelo de aquellos gobernantes y cafetaleros que veían en él la posibilidad de reducir los costos implicados en la transportación del grano hacia el mercado europeo.

La firma del contrato entre el presidente Bernardo Soto y el estadounidense Minor Cooper Keith dio a éste la administración del ferrocarril durante 99 años y le otorgó 800,000 acres de tierras baldías y dos lotes en el pueblo de Limón. Por su parte, el empresario se comprometió a terminar la línea ferroviaria entre San José y Limón, a liquidar la deuda externa que el país había adquirido desde 1871 para iniciar la construcción de la vía férrea, y también a reunir mediante la venta de bonos, de los que él y no el gobierno sería responsable, el dinero necesario para concluir la obra. Las generosas concesiones que le entregó el gobierno permitieron a Cooper Keith establecer las bases de un imperio bananero que terminó por monopolizar el transporte y comercialización del fruto.

A principios del siglo xx, Costa Rica vivió una crisis económica ocasionada tanto por los elevados gastos para la construcción del ferrocarril como por el costo de las reformas monetarias del presidente Rafael Yglesias, que implicaron la eliminación del privilegio que se había otorgado al Banco de Costa Rica para la emisión de la moneda.

La "transacción" de 1901, que significó el ascenso de los liberales al poder en 1902, inició un largo periodo que llegó a su fin en 1940. Hubo, sin embargo, dos breves interrupciones: una, el gobierno de Alfredo González Flores, entre 1914 y 1917, que atacó de frente las ideas de los liberales; y otra, el régimen dictatorial de los hermanos Tinoco de 1917 a 1919. Fueron momentos en que se puso de manifiesto el brillo del régimen liberal y sus virtudes: libertades políticas, respeto a las formalidades de la ley, la civilidad y la tolerancia, pero igualmente aparecieron evidentes errores y limitaciones: olvido de los problemas sociales y lentitud administrativa para hacer frente a las nuevas situaciones en todos los órdenes de la vida nacional.

Ricardo Jiménez Oreamuno, liberal, que sería tres veces presidente de la República, llegó al gobierno por primera ocasión en 1910, levantando su candidatura con una efectiva campaña de tinte antiimperialista; en 1907, 1908 y 1909 pronunció en el Congreso una serie de notables discursos contra la United Fruit Company y la compañía inglesa del ferrocarril al Atlántico. En esta lucha tuvo el respaldo no sólo de los pequeños grupos de intelectuales y obreros que defendían con más fuerza los intereses nacionales, sino de los finqueros costarricenses que sembraban plátano para venderlo a la poderosa compañía estadounidense. Al presidente Jiménez le tocó dar un paso importante para consolidar el derecho al sufragio, proponiendo una reforma constitucional para establecer el voto directo.

Ése fue un buen periodo para la economía nacional: aumentaron en general las exportaciones, el café se cotizó a buenos precios, en 1911 se exportaron 11 millones de racimos de plátano, mejoraron los cultivos y la exportación del cacao. No obstante, ya en esos años era muy claro el fenómeno de la dependencia económica, los conflictos laborales ocurrían frecuentemente y el Estado sufría una crónica escasez de recursos.

En 1914 llegó una de las señaladas pausas en el largo predominio liberal. Por una inesperada combinación política ascendió a la Presidencia, para suceder a Ricardo Jiménez, Alfredo González Flores, político joven relativamente desconocido. Poco después de su ascenso estalló la guerra europea y Costa Rica hizo frente a problemas económicos insuperables: drástica reducción de los ingresos públicos, pues los impuestos de aduana eran el renglón más importante; suspensión de los embarques de café a Inglaterra; empobrecimiento general en las ciudades y en los campos. González Flores era un político lleno de idealismo y un estadista serio, profundo conocedor de los asuntos económicos _en 1914 creó el Banco Internacional de Costa Rica. No era, sin embargo, un hombre de partidos políticos, cuestión que influyó en su deposición de la Presidencia por parte de los hermanos Cleto y Ricardo Tinoco, a través de un golpe de Estado.

En mayo de 1919 un grupo de exiliados invadió el territorio nacional desde Nicaragua, en un vano intento por derribar al régimen de los Tinoco, que sin embargo cayó tiempo después a manos de un movimiento de resistencia interna en el que participaron todos los ciudadanos. Treinta meses sufrió Costa Rica la experiencia de un gobierno dictatorial, cuyo mal recuerdo perdura todavía.

En 1928 se vivió un movimiento nacionalista dirigido contra la United Fruit Company, la Northern Railway Co., que operaba el ferrocarril al Atlántico, y la Compañía Nacional de Fuerza y Luz, filial de una poderosa empresa estadounidense. Empresarios costarricenses, profesionales, agricultores y obreros fundaron la Liga Cívica y emprendieron una gran campaña en defensa de los intereses nacionales. De esos esfuerzos surgió, ese mismo año, el Servicio Nacional de Electricidad, destinado a controlar el funcionamiento de las empresas privadas en este campo.

Una economía que parecía bien encaminada se arruinó completamente por la crisis de 1929, cuyas consecuencias se sentirían duramente por varios años. No es soprendente, entonces, que en 1931 un grupo de jóvenes fundara el Partido Comunista, denunciando las injusticias sociales y ofreciendo la transformación completa de la sociedad costarricense.

Hacia 1940 pareció iniciarse un nuevo periodo en la evolución política del país. Prácticamente por unanimidad fue electo Rafael Ángel Calderón Guardia, quien afirmó en su campaña que se orientaría por la tesis del "cristianismo social", encontrando no poca oposición. Una serie de decisiones y reformas a leyes relacionadas con la Iglesia terminaron por desprestigiar por completo el régimen de Calderón, por lo que los historiadores consideran su elección como la muerte oficial del liberalismo político en Costa Rica.

Mientras el país avanzaba en el campo social retrocedía, sin embargo, en el campo político, sobre todo en lo referente al derecho al sufragio. El ex presidente León Cortés empezó a dirigir un creciente movimiento de oposición, que en formas diversas fue atacado desde el poder público. En las elecciones de 1944, en medio de evidentes irregularidades electorales, ascendió a la Presidencia el candidato oficial Teodoro Picado. En 1943 se había disuelto formalmente el Partido Comunista, pero cambió de nombre y de programa y surgió a la vida política como Partido Vanguardia Popular, el cual, en alianza con el Partido Republicano Nacional, defendió la elección de Picado. En la oposición se rebelaba José Figueres, quien mantenía la tesis de que sólo por la fuerza se podía obligar al gobierno a respetar el resultado de las elecciones.

En 1947 se produjo una huelga de brazos caídos, durante tres semanas, que concluyó cuando el régimen concedió ciertas garantías electorales: un Tribunal Nacional Electoral con medios suficientes para cumplir sus tareas, la promesa de acatar "como definitiva e inapelable" la decisión del Tribunal sobre el resultado de las elecciones, y el compromiso del presidente y del ministro de Seguridad Pública de entregar el control de la fuerza pública al candidato vencedor 24 horas después de emitido el fallo del Tribunal Nacional Electoral.

El 8 de febrero de 1948 se celebraron elecciones presidenciales en las que resultó electo Otilio Ularte, candidato de oposición. Sin embargo, grupos simpatizantes del gobierno declararon nula la elección, por lo que Figueres se levantó en armas para exigir respeto por el resultado electoral.

Aunque el alzamiento armado se produjo para que se respetara el resultado electoral de febrero, el presidente electo y José Figueres suscribieron un pacto que estipuló que este último gobernaría el país durante un periodo transitorio de 18 meses, comprometiéndose a respetar el fallo del Tribunal Nacional Electoral y a convocar a una Asamblea Nacional Constituyente.

Una Junta de Gobierno presidida por Figueres gobernó Costa Rica durante el lapso convenido, pero sin Asamblea Legislativa. En ese periodo se dictó legislación de gran impacto para la vida nacional como la nacionalización de la banca, la disolución del ejército y la redacción de una nueva Constitución.

En las elecciones de diciembre de 1948 para elegir a los miembros de la Asamblea Nacional Constituyente, los partidos que ganaron la guerra civil obtuvieron 38 de los 45 asientos. La Asamblea se instaló en enero de 1949 y concluyó sus labores el 7 de noviembre de ese año con la aprobación de una nueva Constitución política que contenía algunas novedades importantes, como la instauración del voto femenino y la consolidación del Tribunal Supremo de Elecciones, con plena autoridad en su campo.

Ya vigente la Constitución Política de 1949, dos fuertes bloques políticos se disputaron el poder desde entonces: uno, centrado en la personalidad e ideas del nuevo líder político José Figueres, y el otro constituido por grupos heterogéneos que se le oponían. No fue sino hasta las elecciones de 1986 que estas últimas fuerzas lograron formar una agrupación política con el nombre de Unidad Social Cristiana. Figueres, por su parte, organizó desde 1951 el Partido Liberación Nacional, que participó en todas las elecciones nacionales desde 1953, resultando electos sus candidatos a la Presidencia en 1953, 1962, 1970, 1974, 1982, 1986 y 1994.

El tercer sector político electoral ha sido el movimiento de la izquierda, que ha participado en todas las elecciones nacionales, a veces en un solo bloque y otras dividido en varios grupos. Aunque también han surgido y desaparecido otras organizaciones de difícil ubicación ideológica, entre Liberación Nacional y la Unidad Social Cristiana han obtenido más del 90% de los votos.

Desde 1948 se inició un proceso de crecimiento notable del Estado costarricense, visible sobre todo en los gobiernos de Liberación Nacional. Sectores de clase media se fortalecieron y ocuparon las principales posiciones en todos los ámbitos de la vida nacional, mientras que el sistema educativo se extendió hasta las zonas más alejadas del país, cubriendo todas las capas de la población.

La actividad sindical ha tenido plenas garantías para su desarrollo, pero se ha dividido en distintos grupos de diferente orientación ideológica; sus agrupaciones más fuertes se encuentran en el sector público. En la década de los setenta empezó a crecer con mucha fuerza el "Movimiento Solidarista", en competencia con los sindicalistas en la búsqueda del apoyo de los trabajadores; en la región bananera del Atlántico obtuvo éxitos de consideración. También en esa época adquirió importancia significativa el "Movimiento Cooperativo", que desde entonces recibió fuerte ayuda del Estado; el cafetalero es uno de los sectores más relevantes de esta organización económica.

Hasta 1950 la economía era básicamente agroexportadora con base en el café y en el plátano. En esa década, de acuerdo con los lineamientos de la Comisión Económica para América Latina (cepal), empezó a concebirse la idea de que el país debía industrializarse como único medio de iniciar su desarrollo económico. En la década siguiente, reforzados los planes de la cepal con la política del presidente Kennedy que culminó en la Alianza para el Progreso, Costa Rica se adhirió al Tratado General de Integración Económica, ingresando al Mercado Común Centroamericano en 1963. Crecieron notablemente la producción industrial y el volumen del empleo, se consolidó un importante grupo gerencial surgido de la clase media y se diversificaron varios aspectos de la economía; sin embargo, los opositores destacaban los problemas sociales que se producían en este proceso, e insistían en el hecho de que las más importantes empresas estaban controladas por capital extranjero.

Es importante anotar que socialmente, a pesar de las medidas progresistas aprobadas después de 1948, el notable crecimiento produjo un fenómeno de concentración de la riqueza, acentuando las diferencias entre los sectores más pobres y un reducido grupo con ingresos excesivamente altos.

En las décadas de 1970 y 1980 Costa Rica no pudo sustraerse de las consecuencias de los conflictos sociales y políticos que se registraban en el resto de Centroamérica. En 1969, la guerra entre El Salvador y Honduras marcó el fin de la integración económica centroamericana, que ya desde años atrás enfrentaba muy serios problemas, y en 1979 la caída del dictador nicaragüense Anastasio Somoza inició otro periodo de conmociones. Costa Rica, que había apoyado en todas las formas posibles la lucha contra el régimen somocista, tuvo que hacer frente a múltiples conflictos con el nuevo gobierno sandinista. Del lado costarricense, el presidente Luis Alberto Monge (1982-1986) proclamó la doctrina de la "neutralidad perpetua, activa y no armada" del país, y el presidente Oscar Arias (1986-1990) trabajó activamente para asegurar la paz en el istmo centroamericano, por lo cual obtuvo en 1987 el Premio Nobel de la Paz.

La legitimidad del sistema político de Costa Rica no ha sufrido mengua alguna. Por el contrario, los gobiernos que surgieron después de 1948 no sólo han sido más eficaces en el manejo de la crisis económica, primero, y en la administración del Estado, después, sino que así fueron percibidos por la ciudadanía, todo lo cual se tradujo en una legitimidad creciente del sistema político.

II. Sistema electoral

El sistema electoral de Costa Rica se distingue por las siguientes características:

• Jurisdicción electoral especializada, independiente de los demás organismos del Estado, que se denomina Tribunal Supremo de Elecciones.

• Régimen de partidos políticos.

• Sufragio universal, voto directo y secreto.

• Padrón electoral permanente.

• Padrón-registro con fotografía como medio accesorio.

• Identificación del elector mediante cédula personal con fotografía.

• Voto en papeleta individual para cada elección, con la respectiva lista de candidatos que designan los partidos políticos en elecciones libres.

• Método de elección del presidente de la República por mayoría de votos, siempre que la votación del candidato sea superior al 40% del total de votos válidos.

• Método de elección de diputados y munícipes por cociente, subcociente y residuo mayor (variante del sistema proporcional).

El Tribunal Supremo de Elecciones es el órgano constitucional superior en materia electoral y, por lo tanto, responsable de la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio. Goza de independencia en el desempeño de su función y de él dependen el Registro Civil y las juntas electorales. Estas últimas son de carácter temporal y se clasifican en juntas cantonales y juntas receptoras de votos. Al Tribunal Supremo de Elecciones corresponde emitir fallo respecto de las resoluciones del Registro Civil elevadas a su conocimiento en virtud de apelación o de consulta.

El Tribunal Supremo de Elecciones está integrado, ordinariamente, por tres magistrados propietarios y seis suplentes cuyo nombramiento realiza la Corte Suprema de Justicia por el voto de dos tercios del total de sus miembros. Desde un año antes y hasta seis meses después de la celebración de elecciones generales para presidente de la República y vicepresidente y diputados a la Asamblea Legislativa, el Tribunal debe integrarse con sus miembros propietarios y dos de los suplentes escogidos por la Corte Suprema de Justicia para formar, en esa época, un tribunal de cinco miembros. Tanto a los magistrados como al personal de la institución les está prohibida toda participación político-partidista, con excepción de emitir el voto el día de las elecciones nacionales.

El Tribunal tiene las funciones determinadas por la Constitución Política, la Ley Orgánica, el Código Electoral y las demás que le confieren las leyes de la República. El quórum lo forma la mayoría del Tribunal salvo en los casos siguientes, en los que se requiere la asistencia de todos los magistrados:

• Declaratoria de elección de presidente y vicepresidente de la República, diputados, regidores y síndicos.

• Resultado de un plebiscito.

• Demandas de nulidad.

• Resoluciones de fondo en los casos determinados por el artículo 102, incisos 3) y 5), de la Constitución Política.²

² El inciso 3) dice: "Interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral". El contenido del inciso 5) es: "Investigar por sí o por medio de delegados, y pronunciarse con respecto a toda denuncia formulada por los partidos sobre parcialidad política de los servidores del Estado en el ejercicio de sus cargos, o sobre actividades políticas de funcionarios a quienes les esté prohibido ejercerlas. La declaratoria de culpabilidad que pronuncie el Tribunal será causa obligatoria de destitución e incapacitará al culpable para ejercer cargos públicos por un periodo no menor de dos años, sin perjuicio de las responsabilidades penales que pudieran exigírsele. No obstante, si la investigación practicada contiene cargos contra el presidente de la República, ministros de gobierno, ministros diplomáticos, contralor y subcontralor generales de la República, o magistrados de la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal se concretará a dar cuenta a la Asamblea Legislativa del resultado de la investigación".

• Inscripción o cancelación de partidos políticos o de candidatos.

• Nombramiento del director general del Registro Civil.

• Cualquier otro que expresamente determine la ley.

Los acuerdos o resoluciones del Tribunal se toman por simple mayoría de votos de los magistrados presentes. Si esto no ocurre, se lleva a cabo una nueva votación en la que participan dos magistrados suplentes. Si aún no se produce una resolución por mayoría, el magistrado cuyo voto sea único debe adherirse forzosamente a cualquiera de los otros votos, con el fin de formar mayoría, sin que esta forzada adhesión pueda acarrearle ninguna responsabilidad.

El Tribunal celebra sesión cuantas veces sea necesario; realiza todos los días las ordinarias y se reúne en forma extraordinaria cada vez que el magistrado presidente las convoque para asuntos urgentes, o cuando lo solicite la mayoría de los magistrados en ejercicio. Las sesiones del Tribunal son privadas, excepto aquéllas en que se verifiquen escrutinios, a las cuales pueden asistir sólo los fiscales de los partidos que hayan participado en la elección u otros interesados cuando el Tribunal así lo acuerde a solicitud de parte.

De acuerdo con el texto de la Constitución Política de 1949, Costa Rica es una República democrática, libre e independiente, cuyo gobierno es "popular, representativo y responsable". Lo ejercen tres poderes distintos e independientes entre sí: Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

La elección de presidente y vicepresidente se realiza simultáneamente con la de diputados para la Asamblea Legislativa y con la de munícipes. Se trata de elecciones directas y de una vuelta. El sistema de mayoría se usa para la elección de presidente y vicepresidente, mientras que para la elección de diputados y munícipes se usa el sistema de representación proporcional, de cociente y subcociente. Los diputados son electos de acuerdo con listas provinciales cerradas y los munícipes de acuerdo con listas cantonales,³ también cerradas.

Para ser electo presidente, el candidato ganador debe obtener al menos 40% de los votos; si ese porcentaje no es alcanzado por ningu

³ Administrativamente el país está dividido en provincias, que son las divisiones mayores, cantones y distritos. Esta división es la base de las circunscripciones electorales actuales.

no de los candidatos contendientes _situación que nunca ha ocurrido_ la Constitución señala la realización de nuevas elecciones dos meses después, con la participación de los dos candidatos que hayan obtenido el mayor número de votos. La Constitución de 1949 originalmente contemplaba la posibilidad de reelección presidencial después de ocho años de haber sido ejercido el mandato, pero una reforma en junio de 1969 prohibió totalmente la reelección.⁴

Aunque muchos de los artículos han sido reformados, el Código Electoral vigente data de 1952. En él se establece que son electores todos los costarricenses, hombres y mujeres, mayores de 18 años,⁵ inscritos en el Departamento Electoral del Registro Civil, con las excepciones del caso. La división territorial administrativa formulada por la instancia pública correspondiente se usa para establecer los distritos electorales, en ocasiones subdividiendo un distrito administrativo a fin de favorecer la emisión de los votos. En las elecciones de febrero de 1994, por ejemplo, los electores votaron en 1,767 centros establecidos a lo largo y ancho del país.⁶

La elección presidencial ejerce una influencia directa en los resultados de las elecciones de diputados y munícipes, ya que produce un efecto de "arrastre" que afecta la representación proporcional con ventajas para los partidos grandes. En ese sentido, el sistema electoral costarricense podría ser clasificado como "fuerte", en la medida en que "...condiciona _constriñe y restringe_ la conducta del votante...", quien se ve obligado a escoger "...las más de las veces a quienes encabezan la carrera (a menos que prefiera malgastar su voto)".⁷ A ello habría que sumar el sistema de lista cerrada, que restringe las opciones del votante.

La simultaneidad entre la elección presidencial y la de los diputados refuerza la influencia de los candidatos presidenciales en la designación de los aspirantes a diputados, colocando de esa manera las bases para su posterior influjo sobre la Asamblea Legislativa en caso de ser electos.

⁴ Eugenio Rodríguez Vega, Historia mínima de América Latina y el Caribe. Costa Rica, sep-fce, México, 1988, p. 83.

⁵ Ibídem.

⁶ Manuel Rojas Bolaños, El malestar con la política, flacso, Costa Rica, 1995, p. 24.

⁷ Maurice Duverger y Giovanni Sartori, "La influencia de los sistemas electorales", en Los sistemas electorales, Cuadernos de capel, núm. 27, San José, 1988, p. 61.

Aunque no es posible señalar una relación de causa-efecto entre el sistema electoral y el sistema de partidos en Costa Rica, es indudable que el primero ha reforzado las tendencias bipartidistas presentes en la sociedad. Las grandes agrupaciones gozan de ventajas que le son negadas a los partidos pequeños, como la posibilidad de disponer de un fuerte financiamiento estatal: el 2% del promedio del presupuesto ordinario de la República durante los tres años previos a la celebración de elecciones se destina a atender los gastos electorales de los partidos que obtengan cuando menos el 5% de los sufragios válidos.

La retórica política costarricense afirma que el Legislativo es el primer poder de la República; sin embargo, en la realidad el régimen es presidencialista y este carácter se ha venido acentuando cada vez más. En efecto, los conflictos y las transformaciones ocurridas en el interior de los partidos políticos, así como el incremento de la influencia de los organismos financieros internacionales en el rumbo de la política económica y social del país, sobre todo en los años ochenta, ha significado el fortalecimiento del poder del presidente de la República.

Si bien es cierto que en la Asamblea Constituyente de 1949 se pretendió debilitar al Poder Ejecutivo para evitar que se repitieran los excesos del pasado, al cabo de más de cuatro décadas de vigencia de la actual Constitución la preponderancia del Ejecutivo es indiscutible. Como contrapartida, la Asamblea Legislativa ha perdido autonomía y ha visto mermado su poder, convirtiéndose en una especie de apéndice del Ejecutivo. La mayoría de las iniciativas provienen de éste, no sólo en lo que se refiere a proyectos de ley sino también a aspectos que son potestad del Legislativo, como el nombramiento del Directorio Legislativo, de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del contralor general de la República y del defensor de los habitantes de la República.

En el periodo que se inició el 8 de mayo de 1986 y concluyó el 7 de mayo de 1990, la Asamblea Legislativa aprobó un total de 108 leyes, la mayoría de las cuales (53.3%) fueron promovidas por el Poder Ejecutivo. Del total de leyes aprobadas solamente el 15.7% fueron iniciativa del partido oficial, el Partido Liberación Nacional (pln). Del primero de mayo de 1990 al 30 de abril de 1994 la Asamblea aprobó un total de 260 leyes, el 45.5% por iniciativa del Poder Ejecutivo, mientras que los diputados del Partido Unidad Social Cristiana (pusc) fueron los autores del 18% de las leyes aprobadas. En ambos casos, la mayoría de las propuestas provenientes de los diputados se refieren a asuntos de importancia menor, como la adecuación de las tarifas municipales.⁸

Una comparación con los años 1962-1969, aun cuando las condiciones sociopolíticas eran diferentes, arroja resultados interesantes. Entre 1962 y 1965, bajo una administración del Partido Liberación Nacional (pln), la Asamblea Legislativa aprobó 668 leyes, el 49% producto de la iniciativa del Poder Ejecutivo; en el siguiente periodo, bajo una administración contraria al pln (1966-1969), la Asamblea aprobó 793 leyes, el 37% propuestas por el Poder Ejecutivo. Aparentemente, entonces, durante las administraciones del pln el Poder Ejecutivo tiene mayores posibilidades de influir en la definición de la agenda legislativa.⁹

Las prerrogativas que la Constitución otorga al Ejecutivo, como el derecho de veto, las iniciativas exclusivas en materia presupuestaria y en los periodos de sesiones extraordinarias, favorecen la concentración del poder.

Aunque la Constitución señala que el presidente es responsable de sus actos, el electorado no tiene posibilidades reales de reclamar dicha responsabilidad, en la medida en que no existe la reelección presidencial. Si una determinada gestión presidencial es mal evaluada por la población, el partido que eligió al presidente generalmente resulta castigado en las siguientes elecciones; sin embargo, como se ha indicado, el partido comúnmente ha estado al margen de la función gubernamental. Por esa misma razón, los ciudadanos no necesariamente asocian una buena gestión gubernamental con el partido al cual pertenece el presidente.

III. Sistema de partidos

La intervención de los partidos políticos en el desarrollo del proceso electoral es muy importante, pues son ellos los que fiscalizan todas las operaciones y actividades de los organismos electorales.

La designación de los candidatos está contemplada en el artículo 74 del Código Electoral, que dice: "...los partidos inscritos en escala nacional designarán a sus candidatos a la Presidencia y a la Vicepresidencia de la República, a la Asamblea Legislativa y a una Asamblea Constituyente, según lo prescriban sus propios estatutos. Estas designaciones deberán ser ratificadas por la Asamblea Nacional de los correspondientes partidos".

Dentro de las formas de designación está la "convención", que es utilizada generalmente por los partidos mayoritarios y en la cual participan precandidatos previamente inscritos y votan sus simpatizantes en todo el país. En todo caso, cualquiera que sea la forma que indiquen los estatutos internos de los partidos políticos, las candidaturas deben ser ratificadas por la Asamblea Nacional.

Costa Rica está dividida en siete provincias, 81 cantones y 449 distritos administrativos y, de acuerdo con el artículo 60 del Código Electoral, los partidos políticos deben comprender en su organización:

a) Asambleas de distrito, una en cada distrito. Formada por los electores del distrito respectivo afiliados al partido. Los partidos políticos mayoritarios, para elegir a sus representantes en estas circunscripciones, por lo general acuden a elecciones populares.

b) Asambleas de cantón, una en cada cantón. Formada por cinco delegados de cada distrito electos por las respectivas asambleas de distrito.

c) Asambleas de provincia, una en cada provincia. Formada por cinco delegados de cada cantón elegidos por las respectivas asambleas de cantón.

d) Asamblea Nacional, una en el país. Integrada por diez delegados de cada provincia, electos por las respectivas asambleas de provincia.

Después del rompimiento del orden constitucional ocurrido en 1948, en Costa Rica se han venido celebrando regularmente elecciones generales cada cuatro años. Este país es uno de los pocos de América Latina en donde la alternancia política se ha concretado sin interrupción a lo largo de la segunda mitad del siglo xx.

En las elecciones de 1994, por ejemplo, participaron ocho partidos a nivel nacional, siete de ellos con candidatos presidenciales; siete inscritos a nivel provincial (con candidatos a diputados y munícipes) y uno a nivel cantonal. Pero esta imagen de pluralismo se rompe ante la realidad, porque la escena política está dominada por dos grandes partidos: Partido Liberación Nacional (pln) y Partido Unidad Social Cristiana (pusc). En las elecciones de 1990, el triunfante pusc obtuvo el 51.4% del total de votos emitidos en la elección de presidente y vicepresidente, mientras que el pln logró el 47.1%. En conjunto, ambos partidos captaron el 98.5% del total de votos. En las elecciones de 1994, que fueron ganadas por el pln, los dos partidos consiguieron aproximadamente el 97% del total de votos válidos para presidente y vicepresidente.

Una situación similar ocurre con las elecciones para diputados. En las elecciones de 1990, de 57 diputados que integran la Asamblea Legislativa, el pusc obtuvo 29 y el pln 25, mientras que los partidos minoritarios solamente alcanzaron tres diputados. En 1994, el pln consiguió 28 diputados y el pusc 25. Los partidos pequeños aumentaron ligeramente su cuota a cuatro escaños. En el nivel local la importancia de los partidos pequeños parece ser mayor, puesto que en los cantones, o municipios, los partidos grandes frecuentemente deben recurrir a alianzas y coaliciones con ellos, para controlar el Concejo Municipal y nombrar al Ejecutivo respectivo; sin embargo, como las municipalidades han venido perdiendo funciones debido al avance de las instituciones del gobierno central, la importancia de los partidos minoritarios en ese nivel es muy relativa.

Se trata, entonces, de un sistema bipartidista, pues aunque en los procesos electorales participan varios partidos, la mayoría de ellos no son sistemáticamente importantes; solamente los dos grandes partidos están en condiciones de captar la mayoría de los votos y de gobernar sin necesidad de recurrir a coaliciones con los partidos pequeños.

El bipartidismo se ha consolidado en la última década. Hasta principios de los años ochenta lo que existía era un sistema claramente dominado por un polo: el Partido Liberación Nacional, cuyos antecedentes se remontan a los años cuarenta. La guerra civil de 1948 polarizó a la sociedad y produjo un reacomodo del sistema político. El grupo vencedor fundó en 1951 el pln, que rápidamente se convirtió en partido dominante, con un programa que postulaba la modernización de la sociedad y el Estado.

El resto de los partidos se coaligaban intermitentemente formando otro polo y posibilitando de esa manera la alternancia. En otras palabras, hasta 1984, cuando se conformó el Partido Unidad Social Cristiana, el formato no era claramente bipartidista y existía un espacio relativamente amplio para la acción de los partidos pequeños. Todavía en las elecciones de 1982, cuando la institucionalización del bipartidismo estaba en camino, los partidos pequeños obtuvieron el 7.6% de los votos válidos emitidos para la elección de presidente y vicepresidente.

Los partidos de izquierda enfrentaron grandes restricciones para participar abiertamente en las campañas electorales entre los años 1948 y 1974. Después de 1974 comenzaron a aumentar su importancia, sobre todo tras coaligarse en un frente denominado Pueblo Unido, que tuvo un relativo éxito en las elecciones de 1978 y 1982, al alcanzar tres y cuatro diputados, respectivamente. Los conflictos y las divisiones en el interior de la izquierda acabaron con dicha coalición, que prácticamente dejó de existir en las elecciones de 1986.

En la actualidad los partidos pequeños no constituyen opciones ideológicas y programáticas reales para el grueso del electorado costarricense, salvo como forma de protesta contra las deficiencias, las prácticas y los esquemas organizativos de los dos grandes partidos. Éstos, por su parte, enfrentan dificultades para extenderse en el nivel local porque no tienen acceso a los recursos del Estado para favorecer a comunidades e individuos, salvo que negocien su apoyo con la bancada oficial en la Asamblea Legislativa, lo cual significa la pérdida de independencia de criterio en asuntos de trascendencia nacional.

Puesto que los dos únicos partidos que en la actualidad pueden formar gobierno son el pusc y el pln, conviene detenerse en sus particularidades estructurales y sus efectos sobre el sistema político. Las dos grandes corrientes políticas son, en buena medida, la herencia de los años cuarenta. Aunque hubo mutaciones y transfiguraciones, tanto en planteamientos como en figuras, el peso de la historia todavía constituye un fuerte elemento movilizador del electorado. Por esa razón no resulta extraño que en la primera mitad de los años noventa los principales líderes de los dos partidos que dominan la escena política costarricense lleven los apellidos de los grandes contendientes de aquella época: Calderón y Figueres.

Constantino Urcuyo, en su obra Más democracia,¹⁰ afirma que "la imagen del partido-organización o del partido ideológico no corresponde a la realidad de los partidos políticos, que pasaron de la etapa del caudillismo a una breve transición hacia lo organizado e ideológico, pero sin dejar de ser maquinarias electorales, para ingresar hoy día en la fase del `caudillismo electrónico' ". Sin embargo, la aseveración es correcta a medias, porque uno de los grandes partidos, Liberación Nacional, pudo avanzar un trecho por el camino de la organización estable a nivel nacional, combinando el caudillismo con el planteamiento programático; los partidos de izquierda también se dirigieron hacia ese rumbo, pero ciertamente no sucedió lo mismo con el conjunto de partidos que se fundieron en el pusc en 1984. Si bien es cierto que existían algunas afinidades ideológicas entre los partidos que se fusionaron y que un sector de la Democracia Cristiana intentó construir un planteamiento doctrinario que diera sustento al proceso de unión, en el pusc ha pesado más la presencia de un líder _Rafael Ángel Calderón_ y su capacidad para aglutinar

¹⁰ Constantino Urcuyo, Más democracia, Ediciones Sanabria, Costa Rica, 1992, p. 25.

fuerzas de procedencias muy diversas, cuyo común denominador era la oposición frontal al pln. Puesto que continuar con la división significaba fortalecer la posición dominante de ese partido y acentuar su propia debilidad, los dirigentes de aquel conjunto de fuerzas se convencieron de la necesidad de conformar el pusc, minimizando las diferencias entre grupos.

A ello habría que agregar la existencia en los años ochenta de un contexto favorable para la reagrupación de fuerzas políticas, pese a la difícil situación económica del país. La presencia del gobierno sandinista en Nicaragua, considerada por políticos y medios de comunicación como una amenaza para la integridad nacional, se convirtió en un elemento aglutinador de la sociedad costarricense, que favoreció la formación de dos grandes bloques, con lo cual se estrechó más el espacio para las agrupaciones políticas pequeñas, especialmente las de izquierda. De cualquier manera, Costa Rica no ha sido una sociedad polarizada en el plano ideológico-político; las posiciones antisistema han sido muy débiles y la existencia de una cultura política que favorece el consenso _incluso que lo llega a forzar_ mantiene el disenso dentro de límites controlados, aunque afectando algunas veces los derechos de las minorías.

Hasta 1982 el pln mantuvo en sus planteamientos y en la práctica una posición cercana a la socialdemocracia: favorecía el interven-cionismo estatal y la conformación de un conjunto de instituciones de bienestar social, mientras que los otros partidos, con excepción de los de izquierda, postulaban planteamientos de raigambre liberal. En el plano organizativo, el pln mantenía una organización y actividad casi permanentes que, por supuesto, se redoblaban en los periodos de campaña electoral. La organización del partido era lo suficientemente centralizada como para poder definir y mantener discursos y políticas más o menos unificados, lo que no impedía la presencia del fraccionalismo, pero dentro de límites manejables.

La situación cambió en el transcurso de los años setenta y ochenta: el partido evolucionó hacia una "maquinaria electoral" que estuvo acompañada por la pérdida de vigencia del programa tradicional y por el fortalecimiento de grupos y fracciones. La dirección centralizada se fue debilitando y en la actualidad Liberación Nacional es un partido bastante desarticulado, a pesar de que formalmente sigue siendo centralizado. Un enorme fraccionalismo, originado en divisiones de tipo personalista que intentan revestirse con el ropaje de las diferencias programáticas, impide hoy día al pln establecer lineamientos de políticas que puedan ser aplicadas por los gobiernos que encabeza, o bien, ser perseguidas desde la oposición.

El pusc, por su parte, es un partido que nació centralizado y con un alto grado de articulación. La hegemonía casi indiscutible de un líder ha mantenido bajo control el fraccionalismo y ha favorecido la definición de políticas y discursos partidarios; sin embargo, la acción del partido, durante el gobierno que ejerció entre 1990 y 1994, fue escasa más allá de la actividad electoral.

Al perder vigencia el programa tradicional del pln, el pragmatismo se ha acentuado y la distancia ideológica entre los dos grandes partidos se ha acortado. Los planteamientos que aquel partido sostuvo durante casi tres décadas fueron abandonados en el transcurso de los años ochenta por las exigencias de la crisis económica interna y los cambios en el contexto internacional, que señalaban otras formas de enfrentar los problemas de la economía y la sociedad. Lo social pasó a un segundo plano y el énfasis de las prácticas gubernamentales fue colocado en la reforma económica. Aunque no se desmontó el aparato de bienestar social, algunas de sus instituciones han sufrido un deterioro notable, sobre todo en lo relativo a salud y educación.

Aunque los liberacionistas se siguen llamando socialdemócratas y califican al pusc como neoliberal, lo cierto es que las fronteras entre ambos partidos se han diluido en la medida en que ambos confluyen hacia posiciones de centro derecha. Las cúpulas dominantes en ambos partidos mantienen posiciones cercanas en lo que se refiere al ajuste macroeconómico, la apertura comercial, la reforma del Estado, la política social, etc. Por otra parte, la atención que algunos organismos financieros multilaterales han comenzado a dar a la política social ha facilitado la disminución de la distancia ideológica entre los dos grandes partidos: en los planteamientos actuales de ambos ha reaparecido, ocupando un lugar destacado, la preocupación por los aspectos sociales, lo cual no sucedía en los años ochenta (véase cuadro 1).

Cuadro 1

Similitud en programas del pln y pusc*

Pratido	Política Económica	Política Social	Política Exterior
Partido Liberación Nacional (pln)	• Economía al servicio del hombre, mediante un desarrollo que promueva la justicia social. • Economía mixta bajo un mercado libre con participación del Estado. • Incremento de la producción nacional con un creciente apoyo de nuevas formas de producción asociativa. • Producción orientada a la exportación para insertarse con mayor fuerza en el mercado internacional, aunque sin la acción en el Mercado Común Centroamericano. • Mantener programas de ajuste estructural. • Redefinición del inter-vencionismo del Estado en la economía. • Incentivar la reconver-sión agroindustrial con fines exportadores.  • Drástica contención del gasto público.• Mejoramiento de la recaudación fiscal. • Estudio permanente de incentivos a la producción.• Menores y más espaciadas minidevaluaciones según tasa de inflación. • Eliminación de deuda externa mediante su recompra, reconversión o condonación. • Reactivación del Mercado Común Centroamericano. • Generar mayor valor agregado. • Nuevo plan de fomento bananero para exportar 100 millones de cajas anuales. • Lograr autosuficiencia en producción de arroz, frijol y maíz.  Mejorar programas lecheros y superar la crisis de ganado de carne. • Mayor impulso al turismo.	• Creación de Centros de Atención Integral de Niños. • Transporte gratuito para ancianos y estudiantes. • Aguinaldo adicional en febrero para compras de útiles y uniformes escolares. • Mantener programas sociales de salud, vivienda y atención de niños minusválidos y personas de la tercera edad. • Generación de nuevos empleos, especialmente para la juventud. • Política de salarios crecientes. • Estricto control de precios de la canasta básica.	• Política exterior basada en la lucha por los derechos humanos y el apoyo a la democracia. • Proseguir con la política de paz marcada por el mandatario Óscar Arias. • Costa Rica como principal promotor de paz en el conflicto regional de centroamérica. • Fortalecer alianza con naciones democráticas frente a las dictaduras.  • Fortalecimiento de la oea.• Activa participación en la defensa de los derechos humanos.
Partído Unida Social Cristiana	• Desconcentración y descentralización del Estado. • Revisión y fortalecimiento del régimen municipal. • Impulsar nuevos programas de ajuste estructural, con el apoyo del fmi y del Banco Mundial.	• Creación del Instituto para la Familia. • Reformas a planes sanitarios y de vivienda. • Crear nuevas fuentes de empleo. • Creación de las procu-radurías de la mujer y contra la corrupción.	• Apoyo al proceso de Esquipulas II. • Respeto de los principios de no intervención, autodeterminación y no uso de la fuerza, salvo en legítima defensa, con base en los postulados del tiar.

* Notables similitudes ofrecieron el Partido Liberación Nacional (pln) y el Partido Unidad Social Cristiana (pusc) en sus programas de gobierno.

Fuente: Semanario Universidad, núm. 904, 2 de febrero de 1990.

El plano de la acción política es también similar hoy día en los dos grandes partidos: las estructuras partidarias no parecen tener otra función que la de operar como catapultas para el lanzamiento del candidato en turno. Las asambleas de distrito, cantón, provincia y nacional se reúnen en la mayoría de los casos solamente para tener acuerdos sobre asuntos organizativos; otras instancias tienen una actividad limitada, como las comisiones de estudio, entre otras.

Los grupos que se van conformando alrededor de los aspirantes a la próxima candidatura presidencial realizan actividades y movilizan recursos, pero con un objetivo limitado en términos estrictamente partidistas. El grupo parlamentario constituye la cara visible de los partidos en los periodos entre elecciones, pues los otros órganos raramente se manifiestan en las discusiones sobre asuntos de trascendencia nacional.

En otras palabras, tanto el pln como el pusc se ocupan básicamente de organizar a la población para participar en las elecciones y de reclutar a la "clase política". Han dejado de lado la función de intermediación entre la sociedad civil y el Estado, la preparación de programas y propuestas diversas, así como su promoción en el nivel legislativo o ministerial, que se ha tornado casi inexistente.

En los periodos electorales, en ambos partidos el candidato presidencial en turno y su grupo de colaboradores cercanos asumen la dirección del partido en forma casi absoluta. La figura del candidato crece mientras que la imagen del partido se debilita, en un movimiento de concentración del poder que se mantiene en el periodo de gobierno, en caso de resultar electo. En efecto, una vez que el candidato obtiene el triunfo el partido queda atrás, puesto que hay una gran independencia del presidente tanto en el nombramiento de los ministros y de otros funcionarios, como en la definición de políticas públicas. No hay gobierno de partido en sentido estricto, situación que ciertamente permite al Ejecutivo un amplio espacio de maniobra, sobre todo en el plano de las negociaciones con organismos multilaterales. Sin embargo, ello también constituye una desventaja, puesto que en ciertas coyunturas los gobiernos carecen de los apoyos que sólo los partidos les pueden proporcionar.

A pesar de que el pln y el pusc dominan la escena nacional hoy día, es posible encontrar la participación de diversos partidos en otros momentos históricos. La izquierda comunista y socialista, que llegó a constituir una minoría de cierta importancia en los años setenta y hasta principios de la siguiente década, se desmembró ideológica y orgánicamente, y en la práctica desapareció del mapa político del país. Sin embargo, algunos sectores de la dirigencia han pasado por un proceso de mutación y han reaparecido en el interior de las cúpulas dirigentes de los dos grandes partidos.

Anexo estadístico*

Geografía

 

Área	51,100 km2.
Capital	San José (321,193 habitantes).
Otras ciudades importantes	Alajuela, 173,470; Cartago, 119,299; Puntarenas, 101,167; Limón, 76,270; Heredia, 74,051; Liberia, 40,518.
División política	7 provincias Alajuela, Cartago, Guanacaste, Heredia, Limón, Puntarenas, San José.

Demografía y sociedad

 

Población (1998)	3,604,642 habitantes.
Densidad de población (1994)	60.1 habitantes por km2.
Población urbana	51%.
Población rural	49%.
Distribución poblacional por sexo	51% mujeres; 49% hombres.
Distribución poblacional por edades	Menos de 15 años, 34%; 15-64 61%; 65 y más 5%.
Tasa anual de natalidad (1998)	22.89 nacimientos por cada 1,000 habitantes.
Tasa anual de mortalidad (1998)	4.15 defunciones por cada 1,000 habitantes.
Esperanza de vida	75.93 años.
Índice de fecundidad	2.81 hijos por mujer.
Crecimiento poblacional (1990-95)	2.4%.
Extranjeros (1998)	0.72 por mil habitantes.
Religión (1992)	Católicos, 80.0%; protestantes, 15.0%; otros, 5.0%.
Idioma	(oficial) español; (no oficial) como en otros países de América Central, en el litoral caribeño de Costa Rica se habla el inglés.
Número de habitantes por médico	700.

* Fuentes: Current cia Wold Factbook Record y Tribunal Supremo de Elecciones, Costa Rica.

Economía

 

Moneda	colón.
Producto Interno Bruto (pib) (1997)	196,000 millones de dólares.
pib per cápita (1997)	5,500 dólares.
Tasa de inflación (1997)	11.2 %.
Desempleo (1997)	5.7%.
Crecimiento anual del pib (1997)	3%.
Población Económicamente Activa (pea)	868,300 personas.
Actividades de la pea por sectores	industria y comercio, 35%; gobierno y servicios, 33%; agricultura, 27%; otros, 4.9%.
Balanza comercial (1996)	-15,000 millones de dólares.
Principales productos de exportación (1995)	plátano, 23.8 %; café, 15.6 %; maquila, 4.8 %; plantas de ornato, flores y follaje, 4.3 %; sectores pecuario y de pesca, 4.1 %; melones, 2.3 %; piñas, 1.6 %. También se exportan productos manufacturados y medicamentos.
Principales socios comerciales	exportaciones (1995) EU, 38.8 %; Unión Europea, 30.9 %; Centroamérica, 16.3 %; Puerto Rico, 2.0 %; Japón, 1.0 %;importaciones (1993) EU, 43.2%; Japón, 7.6%; Venezuela, 5.0%; México, 4.0%; Alemania, 3.6%.

Instituciones políticas

 

Forma de gobierno	República democrática.
Año de promulgación de la Constitución vigente	1949.
Duración constitucional de la Legislatura	4 años.
Fiesta nacional	15 de septiembre, Día de la Independencia.
Gastos militares como total del pib	2%
Organismos regionales e internacionales en los que participa	oea, bid, fmi, onu, Grupo-77.
Principales partidos políticos	Partido Unidad Social Cristiana; Partido Liberación Nacional.

Presidentes de la República desde 1953

José Figueres Ferrer (Liberación Nacional) 1953-1958.

Mario Echandi Jiménez (Unión Nacional) 1958-1962.

Francisco J. Orlich Bolmarcich (Liberación Nacional) 1962-1966.

José Joaquín Trejos Fernández (Unificación Nacional) 1966-1970.

José Figueres Ferrer (Liberación Nacional) 1970-1974.

Daniel Oduber Quirós (Liberación Nacional) 1974-1978.

Rodrigo Carazo Odio (Unidad Social Cristiana) 1978-1982.

Luis Alberto Monge Álvarez (Liberación Nacional) 1982-1986.

Óscar Arias Sánchez (Liberación Nacional)1986-1990.

Rafael Ángel Calderón Fournier (Unidad Social Cristiana) 1990-1994.

José Ma. Figueres Olsen (Liberación Nacional) 1994-1998.

Miguel Ángel Rodríguez Echeverría (Unidad Social Cristiana) 1998-2002.

Cronología electoral de Costa Rica desde 1953 (elecciones para designar presidente, vicepresidente y Congreso)

1953 26 de julio

1958 2 de febrero

1962 2 de febrero

1966 4 de febrero

1970 6 de febrero

1974 3 de febrero

1978 5 de febrero

1982 7 de febrero

1986 2 de febrero

1990 4 de febrero

1994 4 de febrero

1998 1° de febrero