ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA REFORMA ELECTORAL CONSTITUCIONAL Y LEGAL 2007-2008

INTRODUCCIÓN

La reforma electoral constitucional y legal fue aprobada por el Congreso de la Unión a finales de 2007 y publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 13 de noviembre de 2007 y el 14 de enero de 2008. Ésta constituye una de las revisiones más extensas realizadas a la legislación electoral en México. Es evidente el cambio en las leyes y las instituciones electorales desde que en 1990 se aprobó el primer Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe), por medio del cual se creó el Instituto Federal Electoral (IFE) y se generaron los primeros instrumentos de certeza electoral, algunos de los cuales continúan vigentes.

Una de las principales características del proceso de construcción de la democracia en México ha sido la consolidación del cambio político mediante la legislación electoral. La lógica de las reformas electorales ocurridas entre 1989 y 2008 responde a la necesidad de construir una normalidad democrática. Lo anterior se ha logrado mediante el reconocimiento de los derechos político electorales de los ciudadanos, la conformación de un sistema de partidos competitivo y la organización de procesos electorales confiables por una autoridad autónoma y profesional.

Entre 1989 y 2008, es posible observar, en los ajustes constitucionales y legales que conformaron cada reforma, el interés de los legisladores por definir reglas más eficaces para las contiendas electorales y corregir las lagunas de las reformas anteriores. La reforma de 2007-2008 no puede ser entendida sin las reformas que le precedieron y, menos aún, sin el antecedente de los fenómenos políticos y sociales que la motivaron.

El primer antecedente directo de la reforma electoral de 2007-2008 se encuentra en la reforma de 1989-1990, con la cual se crearon el IFE, el padrón electoral, la lista nominal de electores, y el Tribunal Federal Electoral, que son los elementos fundamentales del sistema electoral mexicano actual.

Con la reforma de 1993 se incorporaron, entre otros cambios, las primeras regulaciones en materia de financiamiento público y fiscalización de los recursos de los partidos políticos. Un año más tarde, en 1994, se implementó la ciudadanización de la autoridad electoral en todos sus niveles: desde la integración de las mesas directivas de casilla (MDC) hasta la conformación del Consejo General. También se establecieron las primeras medidas de seguridad y certeza para los procesos electorales, como la doble insaculación de los ciudadanos que integran las MDC, las boletas con talón foliado, las urnas transparentes, así como la acreditación de observadores electorales y visitantes extranjeros.

La reforma de 1996 se considera un parteaguas en la historia de las reformas electorales mexicanas, pues en ese año se realizó una revisión de fondo del Cofipe y de las instituciones que regula. Esta reforma consolidó al IFE como organismo autónomo, libre de la tutela del poder ejecutivo. También se diseñó un conjunto de reglas para garantizar una contienda equitativa y consolidar a los partidos políticos como entidades de interés público.

Entre los principales cambios de la reforma electoral de 1996 destaca la preponderancia del financiamiento público sobre el privado y la asignación de dos modalidades básicas de financiamiento público: la primera para el sostenimiento de las actividades ordinarias permanentes de los partidos y la segunda, para gastos de campaña. La asignación de esta última se estableció mediante una fórmula de distribución que combinaba una base de equidad (30% del monto de financiamiento para cada partido se asignaba de acuerdo al cálculo de costos estimados de campaña) y un incentivo a la competitividad (70% se otorgaba de acuerdo a la votación obtenida en la más reciente elección para diputados federales). Asimismo, para promover contiendas electorales más equitativas en la distribución de los tiempos oficiales en radio y televisión, y vigilar la equidad y civilidad en los procesos electorales, se utilizaron como herramientas de la autoridad: un mecanismo para repartir entre los partidos políticos en forma igualitaria el tiempo total disponible en radio y televisión y el monitoreo de los promocionales y contenidos noticiosos. A partir de esta reforma, el Tribunal Electoral pasó a formar parte del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), como máxima autoridad jurisdiccional en la materia, con excepción de las atribuciones conferidas a la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN).

Desde 1990 hasta 1996, las reformas a la legislación electoral tuvieron como propósito crear un marco normativo para un régimen de partidos plural y competitivo, que regulara y promoviera contiendas electorales equitativas, confiables y apegadas a derecho. La aplicación de estas reglas y procedimientos correspondería a dos organismos: el IFE y el TEPJF.

El primero fue constituido como la autoridad electoral administrativa encargada de organizar los procesos electorales federales; realizar el cómputo de los resultados; garantizar el otorgamiento de las prerrogativas a los partidos políticos; vigilar las condiciones de equidad en las contiendas; dar seguimiento al origen y destino de los recursos de los partidos políticos; conformar la geografía electoral y el catálogo de electores; promover la participación ciudadana y difundir la cultura democrática. En el cumplimiento de sus atribuciones, el IFE se mostró como una institución de vanguardia por su desempeño profesional y objetivo, independiente en sus decisiones, imparcial y garante de la certeza.

Por su parte, el TEPJF fue constituido como la autoridad electoral jurisdiccional responsable de resolver las controversias entre los partidos políticos y el IFE; resolver las impugnaciones interpuestas en las elecciones federales de diputados y senadores; calificar la elección presidencial y declarar al ganador; así como vigilar que las decisiones de las autoridades electorales, federales y locales, se apeguen a la Constitución y a las leyes.

De esta manera, las reformas iniciadas en 1990 motivaron la conformación de un sistema electoral complejo pero confiable, con la presencia de un árbitro acreditado y una legislación eficiente. El Cofipe derivado de la reforma de 1996 reguló los procesos electorales durante una década, en una sociedad en constante y acelerada transformación. En ese periodo, la competencia electoral que se intentaba promover, se transformó en una realidad. Parte de esa transformación se vio reflejada en posteriores reformas a la legislación electoral, como la mejora de las condiciones de equidad de género (2002), el requisito de ser Agrupación Política Nacional para solicitar el registro como partido político nacional (2003) y el establecimiento del voto de los mexicanos residentes en el extranjero para la elección de Presidente de la República (2005).

Sin embargo, la elección presidencial de 2006, quizá la más competida de la historia moderna de México, puso a prueba el marco electoral vigente. La aguda confrontación entre las principales fuerzas políticas del país culminó en una jornada con resultados inéditos para el sistema electoral mexicano.

El proceso electoral, iniciado en octubre de 2005, terminó el 5 de septiembre de 2006 cuando la Sala Superior del TEPJF emitió el dictamen relativo al cómputo final de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. Éste determinó la validez de la elección y declaró presidente electo al candidato ganador, quien tomó posesión el primero de diciembre de 2006.

Los partidos políticos y los legisladores del Congreso de la Unión tomaron nota de la problemática en la elección presidencial y de la manera en que podrían evitarse algunos problemas en futuras elecciones mediante una reforma a la legislación entonces vigente.

El siguiente paso en la transformación política de México sería promover una contienda electoral más propositiva y menos dependiente de los medios electrónicos de comunicación. Se requerían árbitros dotados de mayores recursos para vigilar y castigar los posibles excesos de los partidos políticos y sus candidatos y de la ciudadanía, en general. Los legisladores tenían frente a sí una realidad transformada y demandante.

De esta forma, inició un intenso debate parlamentario que culminó con la aprobación de reformas sustanciales a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y al Cofipe. La reforma constitucional fue aprobada por un amplio consenso en ambas cámaras, y en 30 de las 31 legislaturas locales que componen el constituyente permanente.

Ésta entró en vigor el 14 de noviembre de 2007 y el nuevo Cofipe hasta el 15 de enero de 2008. Esta legislación da respuesta a las demandas expresadas por políticos y ciudadanos tras las elecciones de 2006. Una de los principales fue la relativa a la necesidad de una legislación más rigurosa con respecto a la propaganda en los medios electrónicos de comunicación. Por otra parte, durante la última campaña electoral la contratación de mensajes por parte de terceros para apoyar o atacar a alguno de los candidatos suscitó reclamos de inequidad entre los afectados.

La regulación de la administración de los tiempos del Estado en radio y televisión para fines electorales, contenida en el nuevo Cofipe, promueve la realización de campañas electorales basadas en la presentación de propuestas y en el acercamiento a los ciudadanos. Asimismo, establece reglas de civilidad para el contenido de los mensajes de los partidos políticos y sus candidatos.

De acuerdo con la reforma, en el IFE se concentra la administración única de los tiempos oficiales para la difusión de las campañas institucionales de las autoridades electorales (federales y locales) y en el ejercicio de las prerrogativas de los partidos políticos fuera de periodo de precampañas y campañas. Para tal efecto se creó el Comité de Radio y Televisión como el órgano encargado de conocer y aprobar las pautas de transmisión correspondientes a los programas y mensajes de los partidos políticos (formuladas por la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos), realizar los monitoreos de radio y televisión, y garantizar que esta prerrogativa sea otorgada de manera imparcial y equitativa en los ámbitos federal y local.

La prohibición a los partidos políticos de contratar propaganda político electoral en radio y televisión para los partidos políticos se extiende a cualquier persona física o moral, incluyendo a los candidatos o precandidatos a cargos de elección popular, dirigentes y afiliados a un partido político, así como a los ciudadanos en general. Queda entonces prohibido a los concesionarios o permisionarios de radio y televisión vender espacios o publicidad a favor o en contra de un partido político o candidato. Estas prohibiciones se hacen efectivas a través de un régimen de responsabilidades y sanciones que incluye a los partidos políticos, funcionarios públicos, ciudadanos, asociaciones religiosas, concesionarios o permisionarios de radio y televisión, y a cualquier persona física o moral que contravenga las nuevas reglas de difusión de propaganda político electoral.

Para atender las quejas y denuncias referentes a presuntas infracciones a las disposiciones en materia de propaganda político electoral en radio y televisión mediante el procedimiento sancionador correspondiente, el IFE tiene la facultad de ordenar la suspensión inmediata o el retiro de los mensajes contratados por los partidos, coaliciones, candidatos o cualquier persona física o moral que puedan afectar el desarrollo de la contienda electoral o la imagen de un partido. Esta atribución comprende los mensajes que denigren a las instituciones o que calumnien a las personas.

Por otro lado, con el fin de garantizar la veracidad de los resultados electorales, el nuevo Cofipe establece que el consejo distrital deberá realizar el recuento de votos en la totalidad de las casillas cuando la diferencia sea igual o menor a un punto porcentual entre los candidatos que hayan obtenido el primero y segundo lugares en la votación; y el representante del partido que postuló al candidato que ocupe el segundo lugar lo solicite de manera expresa al inicio de la sesión de cómputo. Para que esto suceda, se considera suficiente la presentación, ante el consejo distrital correspondiente, de la sumatoria de resultados por partido consignados en la copia de las actas de escrutinio y cómputo de casilla de todo el distrito.

Otro de los reclamos frecuentes de ciudadanos y políticos fue que debían aumentar los mecanismos para asegurar el manejo honesto y transparente de los recursos asignados al IFE y a los partidos políticos. Para responder a esta inquietud se creó un órgano de control, la Contraloría General, con facultades estrictamente delimitadas para vigilar y auditar el uso de los recursos y el cumplimiento de las tareas programadas por los funcionarios del Instituto en todos sus niveles. Asimismo, se conformó una unidad especializada para la fiscalización de los recursos de los partidos políticos.

Finalmente, cabe señalar que las nuevas reglas en materia de fiscalización del uso de los recursos de los partidos políticos tienen alcances que trascienden el ámbito político electoral. En este sentido, fue necesario adecuar también la Ley de Instituciones de Crédito y el Código Fiscal de la Federación. Al momento de la publicación de este documento, otras legislaciones, como las leyes en materia de radio y televisión, telecomunicaciones, y el código penal federal, aún están pendientes de ser reformadas para adecuarse a las nuevas reglas de la competencia, arbitraje y sanciones en materia electoral.

Como puede apreciarse, la reforma electoral 2007-2008 es vasta y compleja, por lo que su comprensión no resulta sencilla ni para quienes se encuentran inmersos en los temas electorales. Para coadyuvar al conocimiento, entendimiento y correcta aplicación de la nueva legislación, el Centro para el Desarrollo Democrático del IFE pone a disposición de los funcionarios electorales, especialistas de la materia electoral, académicos y ciudadanos interesados en el tema este análisis comparativo que presenta las principales reformas hechas a la Constitución y al Cofipe.

Leonardo Valdés Zurita
Consejero Presidente del IFE